a) Východiska přezkumu napadené úpravy - dotčená základní práva, test kvality zákona a sledované legitimní cíle
23. Výkon kontroly podle § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší se přímo dotýká ústavních norem garantujících ochranu nedotknutelnosti obydlí, konkrétně čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 12 odst. 1 Listiny. Ustanovení čl. 12 odst. 2 Listiny se podle svého smyslu a účelu týká pouze institutu domovních prohlídek v trestním řízení jako intenzivnějších zásahů do nedotknutelnosti obydlí, než je kontrola podle napadené právní úpravy. Toto ustanovení proto není v projednávané věci použitelné. Ústavní soud naopak musí aplikovat čl. 12 odst. 3 Listiny, podle něhož platí, že tzv. jiné zásahy do nedotknutelnosti obydlí mohou být zákonem dovoleny, jen je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu života nebo zdraví osob, pro ochranu práv a svobod druhých anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku. Listina dodává, že v případech, ve kterých je obydlí užíváno také pro podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti, mohou být takové zásahy zákonem dovoleny, též je-li to nezbytné pro plnění úkolů veřejné správy.
24. Nedotknutelnost obydlí jako ústavně zaručené právo plynoucí z čl. 12 Listiny svou povahou a významem spadá mezi základní lidská práva a svobody. Spolu s osobní svobodou a dalšími ústavně garantovanými právy dotváří osobnostní sféru jedince, jehož individuální integritu jako podmínku důstojné existence a rozvoje lidského života je nutno respektovat a důsledně chránit. Průlom do této ochrany, umožněný ústavním pořádkem v případě tzv. jiných zásahů do nedotknutelnosti obydlí, je třeba chápat jako výjimku, která vyžaduje restriktivní interpretaci zákonem stanovených předpokladů její přípustnosti [viz nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2024/15 ze dne 15. 12. 2015 (N 215/79 SbNU 461), bod 12]. Nejobecněji vyjádřeno - účelem základního práva na nedotknutelnost obydlí je respekt a záruka práva nebýt rušen v soukromé (prostorové) sféře. Právo na prostorově vymezené soukromí plní funkci svobody (status negativus) a bezpochyby jde o hodnotové rozhodnutí ústavodárce. Všechny akty veřejné moci (zákonodárné, výkonné, soudní) proto musí respektovat vysokou hodnotu prostorově vymezeného soukromí. Zákonodárci plyne z ochranné funkce čl. 12 Listiny povinnost přijmout odpovídající právní úpravu související s různými aspekty bydlení, která bude chránit obsah tohoto práva. Ochranná funkce tohoto práva musí ovlivňovat tvorbu i interpretaci relevantních právních norem (včetně soukromoprávních) tak, aby byl respektován a chráněn materiální obsah práva na prostorově vymezené soukromí. Z ochranné funkce základního práva zde též plyne požadavek adresovaný zákonodárci, jenž musí přijetím příslušných právních úprav zajistit, aby prostorová soukromá sféra byla chráněna i před zásahy ze strany třetích osob [viz Wagnerová, E. Čl. 12 (Soukromí v prostorové dimenzi). In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 330 - 331].
25. Domovní svobodu chrání i výše zmíněný čl. 8 Úmluvy. Ten podle oficiálního českého překladu stanoví právo každého na respektování "obydlí". Jak ovšem uvádí komentářová literatura, nejde o zcela přesný překlad autentického jazykového znění použitých pojmů "home" v angličtině a "domicile" ve francouzštině. Osobní vazbu mezi jednotlivcem a místem vystihuje též pojem "domov", který pro stejné pojmy uvádí i oficiální český překlad čl. 17 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech [blíže Kratochvíl, J. Právo na respektování soukromého a rodinného života (čl. 8 EÚLP). In: Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 874 - 875]. Obecně lze konstatovat, že jde o prostorově chápanou životní sféru, kterou si jednotlivec opatřil; jestliže ji zbavil obecné přístupnosti, pak tato sféra spadá pod materiální obsah práva na soukromí (srov. Wagnerová, E., komentář citovaný výše, s. 332).
26. Evropský soud pro lidská práva definuje domov jako "místo, fyzicky vymezené území, kde se rozvíjí soukromý a rodinný život" (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 11. 2006 ve věci Giacomelli proti Itálii, stížnost č. 59909/00, § 76). Zda v konkrétních věcech půjde o domov ve smyslu čl. 8 Úmluvy, bude záležet na skutkových okolnostech a existenci "dostatečné a trvající vazby k danému místu" (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 11. 2004 ve věci Prokopovich proti Rusku, stížnost č. 58255/00, § 36). Pojem "domov" je přitom třeba vykládat extenzivně (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 31. 7. 2003 ve věci Demades proti Turecku, stížnost č. 16219/90, § 33). Domovem nemusí být pevný příbytek; tento pojem zahrnuje i mobilní domovy, jako např. karavany (viz rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 1. 2001 ve věci Chapman proti Spojenému království, stížnost č. 27238/95, § 73 - 74).
27. Ústavní soud dodává, že z hlediska Úmluvy nezáleží na formě práva k danému bydlení. Ustanovení čl. 8 Úmluvy nečiní rozdíl mezi domovem, který stěžovatel vlastní nebo který si pronajímá (rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 1. 7. 1998 ve věci Khatun a další proti Spojenému království, stížnost č. 38387/97, bod 1) či ve kterém bydlí z důvodů rodinných vazeb (viz rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 11. 1997 ve věci Menteş a další proti Turecku, stížnost č. 23186/94, § 73). Citovaný článek Úmluvy dokonce chrání i bydlení na nelegálním základě (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 9. 1996 ve věci Buckley proti Spojenému království, stížnost č. 20348/92, § 54). Domovem tak může být i místo, ke kterému jeho obyvatel nemá platný právní titul (viz rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 5. 2008 ve věci McCann proti Spojenému království, stížnost č. 19009/04, § 46; a ze dne 21. 4. 2016 ve věci Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, stížnost č. 46577/15, § 49; viz také Kratochvíl, J., citováno výše, s. 875).
28. Obsahem práva na respektování domova je v první řadě právo jej užívat. Toto právo jde však dále než samotná možnost fyzického užívání: "Jedinec má právo na respektování svého domova, což znamená nejen právo na samotnou fyzickou oblast, ale i na klidné užívání této oblasti. Porušení práva na respektování domova se neomezuje jen na konkrétní nebo fyzická narušení, jako je např. neoprávněný vstup do domova, ale zahrnuje i ta, která nejsou konkrétní nebo fyzická, jako je hluk, emise, zápachy nebo jiné formy zásahu. Závažná narušení mohou vést k porušení jeho práva na respektování jeho domova, pokud mu brání v požívání zařízení domova. " (viz Giacomelli proti Itálii, citováno výše, § 76). Narušením práva na respektování domova tak budou veškeré zásahy, které negativně ovlivní jeho řádné a klidné užívání (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. 6. 2006 ve věci Babylonová proti Slovensku, stížnost č. 69146/01, § 51; též Kratochvíl, J., citováno výše, s. 877).
29. Napadená právní úprava se týká rozsahu základního práva na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 Listiny a čl. 8 Úmluvy. V konkrétních případech může představovat podklad pro zásah do tohoto práva, který předvídá čl. 12 odst. 3 Listiny a čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Ústavní soud proto musí přezkoumat, zda napadená úprava jako "zákonný základ" pro omezení domovní svobody splňuje ústavněprávní požadavky, které z těchto ustanovení vyplývají. Ustanovení čl. 12 odst. 3 Listiny stanoví zejména formální podmínku, že právní úprava, na jejímž základě může dojít k zásahům do nedotknutelnosti obydlí, musí být obsažena v zákoně jako aktu Parlamentu [viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.), bod 38; sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.), bod 32; sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.), bod 27; aj.]. Omezení základního práva nesmí stanovit až podzákonný právní předpis.
30. Zákonná právní úprava současně musí splňovat materiální podmínky čl. 8 Úmluvy, ze kterého Evropský soud pro lidská práva dovodil tzv. test kvality zákona. Ten se skládá ze tří komponent: 1. požadavku na dostupnost, 2. požadavku na předvídatelnost a 3. požadavku na dostatečné záruky před svévolnou aplikací. Ke splnění kritéria dostupnosti postačí v případě zákonů publikace v oficiální sbírce (srov. např. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 4. 5. 2000 ve věci Rotaru proti Rumunsku, stížnost č. 28341/95, § 54). K požadavkům kritéria předvídatelnosti Evropský soud pro lidská práva uvedl, že právo musí být formulováno "s dostatečnou přesností, aby umožňovalo - v případě potřeby s příslušnou pomocí - předvídat, v míře určené okolnostmi případu, důsledky, které dané jednání může mít" (viz rozsudek velkého senátu ze dne 17. 2. 2004 ve věci Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, § 64). Jinak řečeno, jednotlivci musí mít rozumnou možnost dovodit, jak se mají chovat, aby respektovali právo. V rámci přezkumu záruk proti svévoli Evropský soud pro lidská práva vyžaduje po smluvních stranách, aby - tam, kde právo ponechává příslušným orgánům je aplikujícím určitou diskreci - "dostatečně jasně definova[ly] rozsah diskrece svěřené relevantním orgánům a způsob výkonu této diskreční pravomoci" (viz rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 9. 2010 ve věci Sanoma Uitgevers B. V. proti Nizozemsku stížnost č. 38224/03, § 82; srov. rovněž Rotaru proti Rumunsku, citováno výše, § 57 - 62; ke všemu blíže Kosař, D., citováno výše, s. 107 - 109).
31. Podle Ústavního soudu obstojí napadená právní úprava po formální stránce v intencích použitého testu. Je celá obsažena v zákoně coby aktu Parlamentu, který byl vyhlášen ve Sbírce zákonů, čímž naplňuje formální požadavek čl. 12 odst. 3 Listiny i kritérium dostupnosti ve smyslu první komponenty testu kvality zákona podle čl. 8 Úmluvy. Právní úprava také nepochybně umožňuje provozovateli spalovacího stacionárního zdroje předvídat, jak se má chovat, aby předešel výkonu kontroly spalovacího stacionárního zdroje, jeho příslušenství či používaných paliv. Ustanovení § 23 odst. 1 písm. j) zákona o ochraně ovzduší pak podle Ústavního soudu s dostatečnou přesností upravuje skutkovou podstatu přestupku, který může provozovatel spalovacího stacionárního zdroje spáchat, pokud provedení kontroly neumožní. U adresátů napadených ustanovení nemohou vzhledem k jejich textu vzniknout pochybnosti o tom, v jakém momentu vzniká jejich povinnost umožnit kontrolu či případně v jakém momentu vzniká jejich odpovědnost za přestupek sankcionovatelný pokutou až do 50 000 Kč.
32. Ustanovení § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší současně obsahuje určitý stupňovitý mechanismus své aplikace, který zabraňuje orgánům ochrany ovzduší, aby jednaly svévolně. Orgán ochrany ovzduší má nejprve povinnost písemně upozornit provozovatele spalovacího stacionárního zdroje, že pojal důvodné podezření o jeho neplnění některé z povinností podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší (např. na základě nepřípustné tmavosti kouře, video nebo fotodokumentace apod.). Tento orgán má povinnost své podezření odůvodnit. Může vyzvat provozovatele k doložení dokladu o provedení kontroly technického stavu zdroje, kontroly spalinových cest, případně k předložení dalších dokladů (např. doklad o zakoupení paliva). Napadená právní úprava mu současně ukládá povinnost v upozornění poučit provozovatele spalovacího stacionárního zdroje o následcích opakovaného důvodného podezření v podobě provedení kontroly. Tedy až v případě vzniku dalšího podezření, že stejný provozovatel porušuje některou z povinností podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, může kontrolující vstoupit do obydlí provozovatele a zkontrolovat dodržování zmíněných povinností. Jde o krajní řešení (viz Jančářová, I., Vodička, J. Krátké zamyšlení nad přímými kontrolami spalovacích stacionárních zdrojů umístěných v rodinných domech, bytech a stavbách pro rodinnou rekreaci. České právo životního prostředí, 2/2016, s. 46). Zákonodárce přitom nešel tak daleko, aby pro případ neumožnění kontroly spalovacího stacionárního zdroje za podmínek ustanovení § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší stanovil domněnku, podle které by se mělo za to, že provozovatel tohoto zdroje porušuje povinnosti stanovené § 17 odst. 1 citovaného zákona.
33. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, na jehož základě byla přijata napadená právní úprava, popisuje, jak by kontrola mohla vypadat v praxi. Kontrolující by si měl nejprve vyžádat dokumentaci ke stacionárnímu zdroji a k palivu (pokud nebyly předloženy dříve). Poté ověří správnou instalaci stacionárního zdroje a připojení na spalinové cesty. Následně provede optickou kontrolu spalovacího zdroje (kontrolu čistoty výměníkových ploch, technického stavu vnějšího opláštění; pokud nebude zdroj v provozu, tak též kontrolu spalovacích komor a zatápěcích klapek, vstupních a čisticích otvorů, přívodních cest vzduchu a paliva a odvodu odpadního plynu). Dále zkontroluje funkčnost regulačních prvků a způsob provozu zdroje. Pak by se měl zaměřit na používané palivo včetně toho, zda je používáno palivo určené výrobcem spalovacího zdroje. V případě potřeby může odebrat vzorky popela, úsad ve spalinových cestách (v případě spalování dřeva) či paliva k provedení následných analýz (blíže viz také Šedina, P. Ochrana ovzduší na lokální úrovni - Problematika kontroly lokálních topenišť. In: Damohorský, M., Snopková, P. Role obcí v ochraně životního prostředí z pohledu práva. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2015, s. 137). O kontrole musí sepsat protokol, proti kterému může provozovatel podat námitky. Celá kontrola se navíc řídí zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění zákona č. 183/2017 Sb. Provozovatel se tak bude moci bránit proti kontrole buď námitkou podjatosti kontrolující osoby či přizvané osoby (§ 6 kontrolního řádu), nebo podáním námitky proti kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole.
34. Ústavní soud neshledává z pohledu testu kvality zákona za problematickou ani navrhovateli napadenou konstrukci ustanovení § 23 odst. 1 písm. j), která umožňuje postih vlastníka spalovacího stacionárního zdroje nebo uživatele prostor, kde se zdroj nachází, za neumožnění kontroly. Předmětné ustanovení je třeba vykládat následovně: bude-li vlastník současně provozovatelem spalovacího zdroje, který neprovozuje jiný uživatel, pak bude postižen jako vlastník. Nebude-li vlastník současně provozovatelem spalovacího zdroje v prostorech užívaných někým jiným, pak zákon stanoví jako alternativu, že bude postižen uživatel daných prostor.
35. Použitelná právní úprava tak ve svém celku omezuje diskreci orgánů ochrany ovzduší při kontrole povinností plynoucích z ustanovení § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší a stanoví bližší podmínky této kontroly, kterou umožňuje až jako krajní prostředek. Další zárukou proti svévoli je související úprava v zákoně č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění zákona č. 183/2017 Sb. Ústavní soud proto shrnuje, že napadená právní úprava splňuje formální a z hlediska testu legality i materiální podmínky pro zákon, který umožňuje omezit v konkrétní situaci právo na nedotknutelnost obydlí.
36. Z čl. 12 odst. 3 Listiny i čl. 8 odst. 2 Úmluvy dále plyne požadavek, aby zákonná úprava (i následné konkrétní zásahy) omezující nedotknutelnost obydlí (domova) sledovala některý z legitimních cílů, které tato ustanovení předvídají. Ustanovení čl. 12 odst. 3 věty první Listiny obecně jako legitimní cíle vymezuje ochranu života nebo zdraví osob, ochranu práv a svobod druhých a odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku. Věta druhá stejného ustanovení doplňuje: "Pokud je obydlí užíváno také pro podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti, mohou být takové zásahy zákonem dovoleny, též je-li to nezbytné pro plnění úkolů veřejné správy." Ustanovení čl. 8 odst. 2 Úmluvy pak jako možné cíle omezení práva na respektování domova uvádí národní bezpečnost, veřejnou bezpečnost, hospodářský blahobyt země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochranu zdraví nebo morálky nebo ochranu práv a svobod jiných.
37. Napadená právní úprava obstojí i v aspektu své legitimity. Jak uvedla ve svém vyjádření vláda, občané si u orgánů ochrany ovzduší často stěžují na kouř a zápach z lokálních topenišť v okolí svého bydliště. Tyto stížnosti opakovaně upozorňují na případy vypouštění emisí, ve kterých mělo být použito nedovolené palivo. Jak Listina, tak Úmluva přitom předvídají možnost zásahu do nedotknutelnosti obydlí z důvodu ochrany práv a svobod jiných. Tímto právem je zejména právo na příznivé životní prostředí, které se v čl. 35 odst. 1 Listiny garantuje i osobám dotčeným případným porušováním povinností podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší. Emise z protizákonně používaného spalovacího stacionárního zdroje mají nepochybně vliv i na zdraví těchto osob. Právo na ochranu zdraví zaručuje čl. 31 věta první Listiny. V souvislosti s již zmíněným čl. 35 Listiny nelze opomenout také jeho odstavec 3, podle něhož nesmí nikdo při výkonu svých práv ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem. Ve stejném duchu působí i vyjádření sociální funkce vlastnictví, zejména stanovením zákazu takové činnosti, resp. výkonu vlastnického práva, který by poškozoval lidské zdraví, přírodu a životní prostředí na míru stanovenou zákonem (čl. 11 odst. 3 Listiny in fine).
38. Práva osob dotčených emisemi ze spalovacího stacionárního zdroje lze dovodit i z čl. 8 Úmluvy, jehož interpretace vede v tomto ohledu k vyššímu standardu ochrany, než je tomu bezprostředně u čl. 31 a 35 Listiny (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny). Evropský soud pro lidská práva ve své judikatuře již dříve uvedl, že jevy negativní pro životní prostředí, mezi něž zařadil i emise či zápach, ovlivňují zároveň zdraví a kvalitu života člověka, a tedy i jeho domov a soukromý a rodinný život (viz rozsudek ze dne 9. 12. 1994 ve věci López Ostra proti Španělsku, stížnost č. 16798/90, § 51). Z pohledu Úmluvy není ani tak podstatný vliv těchto jevů na životní prostředí, jako na lidi (viz Cook, K. Environmental Rights as Human Rights. European Human Rights Law Review, 2/2002, s. 196). Z Úmluvy tak pro Českou republiku plyne i povinnost přijmout odpovídající opatření chránící domovy obyvatel před těmito jevy, a to bez zřetele na skutečnost, zda je ohroženo jejich zdraví či nikoli. Závažné znečištění ovzduší zasahuje do práva na respektování soukromého a rodinného života a domova již samo o sobě (viz López Ostra proti Španělsku, citováno výše, § 51; rozsudek ze dne 27. 1. 2009 ve věci Tătar proti Rumunsku, stížnost č. 67021/01, § 107). Evropský soud pro lidská práva v environmentálních případech zkoumá, zda stát "přijal rozumné a přiměřené opatření k zajištění práv stěžovatelů" (rozsudek velkého senátu ze dne 8. 7. 2003 ve věci Hatton a další proti Spojenému království, stížnost č. 36022/97, § 98).
39. Napadená právní úprava tedy sleduje legitimní cíl ochrany práv a svobod jiných, kterým je ochrana jejich práva na příznivé životní prostředí, a také sleduje legitimní cíl ochrany zdraví osob, které mohou být zasaženy emisemi z nezákonně používaných spalovacích stacionárních zdrojů. Oba legitimní cíle předvídá čl. 12 odst. 3 Listiny i čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Stát přijetím napadené právní úpravy splnil svůj pozitivní závazek plynoucí podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva z čl. 8 Úmluvy, který spočívá v přijetí legislativy umožňující efektivní realizaci práva na respektování soukromého a rodinného života, z něhož plyne i právo na příznivé životní prostředí. Nahlíženo touto perspektivou, Ústavní soud nemůže souhlasit s navrhovateli, že mezi vstupem do obydlí a ochranou práva na příznivé životní prostředí neexistuje žádná přímá vazba a že zmíněná ústavní ustanovení předvídají pouze bezprostřední ochranu životů nebo zdraví či práv a svobod osob v konkrétních situacích. Má-li stát plnit své pozitivní závazky v podobě přijetí právní úpravy umožňující efektivní realizaci práv podle čl. 8 Úmluvy, pak tomu "zrcadlově" odpovídá, že taková právní úprava bude (vedena legitimním cílem ochrany práv a svobod jiných) představovat zákonný základ pro možné omezení jiného práva, jakým je v tomto případě nedotknutelnost obydlí.