II./2.
Vyjádření vlády a Veřejného ochránce práv
13. V souladu s ustanovením § 69 odst. 2 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh na zahájení řízení vládě a Veřejnému ochránci práv s uvedením zákonné lhůty, v jaké mohou do řízení vstoupit jako vedlejší účastníci a případně se též k návrhu vyjádřit.
14. Dne 24. 2. 2021 obdržel Ústavní soud sdělení ministryně spravedlnosti Marie Benešové, že vláda na svém zasedání dne 22. 2. 2021 projednala návrh na svůj vstup do řízení vedeného před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 6/21 a přijala k němu usnesení č. 176, kterým schválila svůj vstup do uvedeného řízení, navrhla odmítnutí, případně zamítnutí předmětného návrhu skupiny senátorů a zmocnila ministryni spravedlnosti, aby ve spolupráci s ministryní financí vypracovala podrobné vyjádření vlády k návrhu, které následně dne 25. 2. 2021 Ústavnímu soudu předložila.
15. Vláda na úvod svého vyjádření k dané věci uvedla, že návrh by měl být Ústavním soudem odmítnut, a to pro nepříslušnost ve smyslu § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., resp. ve smyslu § 43 odst. 2 písm. b) téhož zákona, a to z důvodu navrhovatelkou nevhodně zvoleného typu řízení. Předmětem posouzení totiž fakticky nemá být otázka dodržení ústavně zakotvených esenciálních pravidel zákonodárné procedury, ale stanovení rozsahu kompetence prezidenta [založené v čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy], který v daném případě podepisuje již přijatý zákon, a nikoliv jeho návrh. Ústavní soud nemůže v řízení o abstraktní kontrole právních předpisů přezkoumávat právní akt, který není právním předpisem - podpis prezidenta republiky. V této souvislosti vláda poukazuje na to, že z hlediska principu subsidiarity by měly být nejdříve využity jiné procesní prostředky, kterými může navrhovatelka dosáhnout nápravy, domnívá-li se, že prezident republiky vykonává své oprávnění v rozporu s Ústavou. Tímto procesním prostředkem je návrh podle čl. 65 odst. 2 Ústavy nebo ústavní stížnost proti zásahu orgánu veřejné moci nerušeně vykonávat mandát ve smyslu čl. 26 Ústavy, popřípadě řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy. Další důvod pro odmítnutí návrhu vláda spatřuje v tom, že akt podepsání přijatého zákona je sice součástí zákonodárného procesu v širším smyslu, nelze jej však považovat za součást té fáze ústavně předepsané legislativní procedury, která je zdrojem legitimity zákona, a může být proto předmětem přezkumu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů. V tomto ohledu byl napadený zákon podle vlády přijat při dodržení všech pravidel zákonodárné procedury.
16. Vláda dále nesouhlasí s názorem navrhovatelky, že přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 je třeba interpretovat jako ústavní akt obsahující projev vůle prezidenta vrátit přijatý zákon ve smyslu čl. 50 odst. 1 Ústavy. Z textu přípisu prezidenta ze dne 28. 12. 2020, ve spojení s ústavní zvyklostí spojenou s procesem vrácení přijatého zákona, je podle vlády naopak zcela jasně seznatelná vůle prezidenta napadený zákon nevetovat, nevyužít lhůtu 15 dnů k uplatnění práva veta, nevyužít své oprávnění zákon podepsat a umožnit jeho vyhlášení. Vláda zdůrazňuje, že aplikaci oprávnění prezidenta vrátit přijatý návrh vždy doprovází z jeho strany dlouhodobě praktikovaný formální postup (ústavní zvyklost), jehož (ne)užití umožňuje adresátovi přípisu jednoznačně seznat, jaká je vůle prezidenta, zda se rozhodl využít svého práva suspenzivního veta, či nikoliv. Uvedená ústavní zvyklost spočívá v dlouhodobě užívaném striktním dodržování formalizované podoby vyjádření vůle prezidenta vetovat přijatý zákon. Konkrétně jde o užití některého z tvarů slovesa "vrátit" ve spojení s výslovným uvedením odkazu na čl. 50 odst. 1 Ústavy. Navíc k tomu, aby bylo možné považovat přípis za veto, absentuje také Ústavou stanovená povinná náležitost, kterou je odůvodnění takového postupu.
17. Pokud jde o formulaci obsaženou v přípisu prezidenta: "uvedený zákon vracím, vážený pane předsedo, k dalšímu opatření", je podle názoru vlády nesporné, že tím prezident především deklaroval, že nevyužije lhůtu, kterou mu k uplatnění jeho práva veta poskytuje čl. 50 odst. 1 Ústavy, a zároveň tím umožnil postoupení přijatého zákona předsedovi vlády, jak vyplývá z dikce čl. 51 Ústavy. Vláda je též přesvědčena, že prezident prostřednictvím výše citované části svého přípisu naplnil formální účel čl. 51 Ústavy, neboť vlastnoručně podepsaným dokumentem osvědčil, že mu bylo umožněno uplatnit ústavně zaručené právo veta - tedy že nebyl zkrácen na svém právu zasáhnout do jádra legislativního procesu. Uvedené pak prezident potvrdil ve svém přípisu ze dne 31. 12. 2020, jehož prostřednictvím se vyjádřil i k motivům, které ho vedly k rozhodnutí napadený zákon nevetovat a zároveň nepodepsat. Tento přípis prezidenta ze dne 31. 12. 2020 nemá ale podle vlády žádnou právní relevanci a toliko potvrzuje projev vůle obsažený v prvním přípisu prezidenta, a proto i argumenty navrhovatelky spojené s tímto přípisem je třeba považovat za irelevantní a mimoběžné.
18. Stran okruhu námitek navrhovatelky týkajících se absence podpisu prezidenta pod napadeným zákonem vláda předesílá, že na oprávnění prezidenta podepisovat přijaté zákony [čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy] je nutno nahlížet jako na oprávnění vykonávané po skončení, tedy mimo rámec materiálního jádra ústavně předepsaného legislativního procesu, jehož ústavnost je posuzována v řízení o abstraktní kontrole norem. Vláda zastává názor, že formální smysl a účel čl. 51 Ústavy spočívá "toliko" ve vytvoření prostoru pro to, aby dotčení ústavní činitelé mohli po ukončení (jádra) zákonodárného procesu osvědčit a stvrdit, že práva jimi reprezentovaných ústavních orgánů nebyla v dosavadním (stěžejním) průběhu zákonodárného procesu zkrácena, a dále ve stanovení pořadí, ve kterém je toto, třemi ústavními činiteli sdílené, oprávnění naplňováno. Vláda má však za to, že po novelizaci Ústavy ústavním zákonem č. 71/2012 Sb. vystoupil ve vztahu k prezidentovi republiky do popředí též jeho smysl materiální - tedy vytvořit prostor, v jehož rámci by mohla přímo volená hlava státu formálně vyjádřit svůj politický názor na přijatý zákon, neboť to je mu v průběhu legislativního procesu (jeho jádra) zapovězeno [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
19. Vláda zastává názor, že záměrem ústavodárce bylo konstituovat oprávnění prezidenta dle čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy jako osobní privilegované právo, nikoliv jako povinnost. Výkon oprávnění prezidenta založeného v čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy formou omisivního jednání (nepodepsání zákona, který nevetoval) proto nemůže být považován za protiústavní, neboť není způsobilý narušit princip demokratické právní státnosti, ani princip dělby moci, ani ústavní pravidlo, dle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Takovým jednáním prezidenta nemohly být (a nebyly) dotčeny principy právní jistoty a předvídatelnosti práva (jako komponenty právního státu) ani jím nedošlo k porušení práv žádného z orgánů zákonodárného procesu (jimi přijatý zákon byl vyhlášen a nabyl platnosti). Opačný výklad by ale naopak v situaci, kdy prezident nemůže ze závažných důvodů vykonávat svůj úřad, vedl k jednoznačně protiústavním závěrům. V uvedené situaci by totiž absence podpisu prezidenta pod přijatým zákonem vedla k faktickému zablokování zákonodárného procesu. Stejně tak by k uvedenému výsledku, tj. k ochromení zákonodárného procesu, mohla vést i pouhá nečinnost prezidenta, což v demokratickém právním státě rovněž nelze připustit.
20. K tomu vláda konstatuje, že výše uvedenému výkladu odpovídá i dlouhodobá praxe uplatňování uvedeného oprávnění (právo nepodepsat) všemi dosavadními prezidenty od vzniku samostatné České republiky. Nepodepsání nevetovaného zákona prezidentem tedy není ojedinělým excesem, jak naznačuje navrhovatelka. Naopak jej lze označit za dlouhodobě praktikovaný ústavní postup, který odpovídá hodnotovému a institucionálnímu konsensu všech dosavadních prezidentů ve vztahu k interpretaci ustanovení čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy ve smyslu privilegovaného práva. Prezident Václav Havel takto postupoval např. v případě zákona č. 59/2003 Sb. Stejně postupoval prezident Václav Klaus, když nevetoval, ale ani nepodepsal např. zákon č. 292/2004 Sb., zákon č. 180/2005 Sb., zákon č. 443/2006 Sb. a další. Vláda dodává, že výše uvedené opakovaně nepřímo potvrdil i Ústavní soud, který v minulosti přezkoumával ústavnost několika zákonů, resp. jejich jednotlivých ustanovení, které prezident nevetoval a nepodepsal [výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)], neboť v žádném z takových nálezů neshledal coby derogační důvod protiústavnost procedury jejich přijetí z důvodu absence podpisu prezidenta.
21. Na závěr svého vyjádření vláda namítá, že případná derogace napadeného zákona by měla závažné dopady na soukromé osoby z hlediska principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva, a byla proto v rozporu s požadavky principu materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti. Vláda v této souvislosti upozorňuje, že důvodem derogace by nebyla ochrana orgánů zákonodárného procesu, které by se cítily dotčeny postupem porušujícím pravidla zákonodárného procesu, ale ochrana objektivních hodnot plynoucích z principu právního státu, jejichž porušení vadný legislativní proces představuje. Důsledky derogace by však byly, právě z hlediska principů právního státu, nepoměrně závažnější [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 162]. Ve svém vyjádření se vláda podrobněji věnuje také dalším důsledkům případného zrušení napadeného zákona Ústavním soudem.
22. Veřejný ochránce práv vyrozuměl Ústavní soud o tom, že do řízení nevstupuje.