VI. a)
Věcné posouzení důvodnosti návrhu na zrušení § 60b zákona o zaměstnanosti
31. Úvodem je třeba konstatovat, že se napadená ustanovení dotýkají z hlediska množství podnikatelů (právní úpravou zasažených subjektů) okrajového, byť z praktického hlediska relativně významného, segmentu pracovního trhu, přičemž jako taková nemohou sama o sobě popírat samotnou existenci ústavně garantovaného práva (natož svobody) podnikat, jeho podstatu či smysl. Kauce omezující nepřímo určitým způsobem přístup podnikatelů k některým druhům podnikání jev právním řádu České republiky, stejně jako v zahraničí (viz níže), standardním institutem, který má v něm z odůvodnitelných důvodů své místo - srov. např. povinnost osoby skladující surový tabák poskytnout kauci ve výši 20 000 000 Kč podle § 134zk zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, povinnost distributora pohonných hmot poskytnout kauci ve výši 20 000 000 Kč podle § 6i zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů, různé druhy a výše kaucí v souvislosti s provozováním hazardních her podle § 89 a 100 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů, kde kauce v některých případech dosahuje až částky 50 000 000 Kč, či konečně kauce k žádosti o povolení k provádění veřejného zdravotního pojištění ve výši 100 000 000 Kč podle § 4a zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů.
32. Z uvedeného je jednak zřejmé, že institut kauce podle § 60b zákona o zaměstnanosti jako takový nemůže sám o sobě popírat samotnou existenci ústavně garantovaného práva podnikat, jelikož jde o standardní nástroj regulace podnikání, tak také to, že výši kauce stanovenou v napadených ustanoveních nelze prima facie (k podrobnějšímu hodnocení výše kauce přistoupí Ústavní soud následně) hodnotit jako nepřiměřenou či excesivní, objektivně znemožňující dotčeným subjektům jejich podnikání. V této souvislosti nutno zmínit též to, že podle statistických údajů uvedených ve vyjádření vlády i přes dočasné a pochopitelné snížení počtu agentur práce po zavedení kauce došlo v následujícím roce dokonce k dlouhodobému nárůstu jejich počtu (počet agentur práce s povolením k agenturnímu zaměstnávání ke dni 31. 12. 2014 byl 978, ke dni 31. 12. 2015 byl 1 014, ke dni 31. 12. 2016 byl 1 222, ke dni 31. 12. 2017 byl 812 a ke dni 4. 12. 2018 bylo evidováno celkem 2 096, z tohoto počtu disponovalo povolením ke zprostředkování zaměstnání formou agenturního zaměstnávání 1 025 agentur práce). Je tak zřejmé, že nárůst v počtu agentur po zavedení kauce byl ještě větší než v letech, kdy kauce nebyla zavedena. Pro úplnost je možno dodat, že k 10. 1. 2022 působilo v České republice celkem 2 137 agentur práce s některým z druhů povolení podle § 14 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, z čehož 1 108 s povolením ke zprostředkování zaměstnání formou agenturního zaměstnávání (údaje dostupné na adrese https://www.uradprace.cz/web/cz/agentury-prace, poslední návštěva 10. 1. 2022).
33. Ústavní soud se ve své ustálené rozhodovací praxi staví k přezkumu výkonu i výkladu některých práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny ve vazbě na její čl. 41 odst. 1 zdrženlivě. Posouzení účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti proto Ústavní soud v zásadě ponechává v pravomoci zákonodárce a do jeho činnosti, kromě případů zjištěné neústavnosti, nezasahuje [srov. již nález ze dne 15. 2. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 35/93 (N7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.) a v poslední době zejména nález ze dne 24. 8. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 40/17 (344/2021 Sb.)].
34. Diskrece poskytnutá zákonodárci v čl. 41 odst. 1 Listiny, resp. v čl. 26 Listiny není neomezená. Zákonné vymezení podmínek realizace práva podnikat nesmí být v rozporu se základními ústavními principy a nesmí zasahovat do jeho samotné podstaty. Stejně jako v případě základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny musí být též v tomto případě zákonodárcem respektováno obecné pravidlo čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu [srov. nález ze dne 23. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), body 52 - 56 odůvodnění].
35. Ústavní soud dále musel zvážit, zda se za zákonnou regulací hospodářského práva neskrývá zásah do základního práva nebo svobody, který s dotčeným hospodářským právem na první pohled nesouvisí. Bylo by tomu tak kupříkladu tehdy, kdyby důsledkem zdánlivě neutrální regulace hospodářského práva byla diskriminace v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny nebo zásah do práva svobodně projevovat své náboženství zaručeného čl. 16 odst. 1 Listiny. Vzhledem k faktu, že ani sám navrhovatel takovýto případný zásah neuvádí, a ani Ústavní soud takový zásah ve stanovení předmětné kauce nespatřuje, postačuje z tohoto hlediska konstatování, že zákonná úprava současně neznamená zásah do některého základního lidského práva nebo svobody, které by s nimi byly logicky a funkčně spojeny. Naopak nepřímo zajišťuje legitimní zájmy státu, chrání před obcházením právních předpisů a zajišťuje lépe postavení agenturních zaměstnanců.
36. K tvrzenému rozporu s právem podnikat zaručeným čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny, popř. čl. 2 odst. 4 Ústavy, nutno shledat, že vzhledem k tomu, že nejde o zásah do základních práv a svobod neuvedených ve výčtu v čl. 41 odst. 1 Listiny, není třeba provádět požadovaný test proporcionality, a proto postačí posouzení v rámci testu racionality. Dovolává-li se navrhovatel toho, že proporcionalita přijatého řešení absentuje ve vztahu k vytyčenému cíli, bude se Ústavní soud touto námitkou rovněž (existence legitimního cíle je ovšem předpokládána všemi kroky každého z testů pro přezkum zásahu do základních práv a svobod) zabývat v rámci třetího a čtvrtého kroku testu racionality, tedy při posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl a zda nejde o projev svévole či libovůle v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny, popř. čl. 2 odst. 3 Ústavy, a zda je rozumná.
37. Ústavní soud uzavírá, že v nyní posuzované věci tak je postačujícím a přiměřeným prostředkem k posouzení ústavnosti napadených ustanovení test racionality (rozumnosti), který se z výše uvedených důvodů v judikatuře Ústavního soudu prosadil a ustálil po vzoru jiných států [např. již v roce 1897 zavedl pro tuto oblast Nejvyšší soud USA v rozhodnutí ve věci Gulf, Colorado & Santa Fe Ry. Co. v. Ellis, 165 U.S. 150 (1897) tzv. rational basis test, kde musí stát dokázat, že napadená právní úprava sleduje legitimní státní cíl a že prostředky státem užité jsou racionálně vztaženy k dosažení tohoto cíle]. Tento test slouží jako metodologický nástroj přezkumu zásahu zákonodárce do shora uvedených základních práv a svobod.
38. Formulace jednotlivých kroků testu racionality byly Ústavním soudem s přihlédnutím k použitým hlediskům a okolnostem posuzovaných věcí vyjádřeny poněkud odchylně [viz např. nález ze dne 27. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 16/14 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.), bod 85; či nález ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48], avšak jimi sledovaná hlediska jsou stejná. Test rozumnosti (racionality) sestává z těchto čtyř kroků:
a) vymezení podstatného obsahu hospodářského, sociálního či kulturního práva, tedy jeho tzv. jádra;
b) zhodnocení, zda se požadovaný nárok týká jádra tohoto práva (jeho podstatného obsahu);
c) posouzení, zda zájmy, které stojí proti požadovanému nároku, jsou legitimní (z ústavněprávního pohledu přijatelné) a
d) zvážení otázky, zda právní úprava týkající se nárokuje s ohledem na protichůdné legitimní zájmy rozumná (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší, nicméně sledující legitimní cíl (veřejný zájem) [již nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), body 102 - 105],
39. Vymezení jádra hospodářského práva (práva podnikat) a jeho podstatný obsah Ústavní soud provedl již výše (sub 31 a násl.) při zvažování, zda je nutné provést test proporcionality či zda je přiměřeným testem test racionality. Ústavní soud zde dospěl k závěru, že postačuje test racionality, a v souvislosti s tím konstatuje, že v prvních dvou krocích testu racionality napadená ustanovení obstojí. K těmto argumentům lze ještě v podrobnostech dodat následující.
40. Právo podnikat zahrnuje pozitivní, stejně jako negativní aspekt svobody podnikat (čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny, popř. čl. 2 odst. 4 Ústavy), kterým je respektování autonomního prostoru pro rozhodování nositele této svobody. Tato svoboda zahrnuje: svobodu rozhodnout se, zda podnikat, v jakém oboru, jakými prostředky, možnost zvolit si právní formu podnikání na vlastní účet (riziko podnikání) za účelem dosažení zisku, svobodu při výběru prostředků konkurence v tržním hospodářství, smluvní svobodu a s ní spojenou svobodu volby prodeje, nabízení služeb, stanovení cen, hospodaření, půjčování, účasti na kapitálovém trhu, zaměstnávání pracovníků, strategii a taktiku podnikání, dobu podnikání atd. s tím, že to podnikateli nebude na újmu. Bez ohledu na to, co bylo právě obecně uvedeno, nelze pustit ze zřetele, že v posuzované věci jde výslovně o "povolení ke zprostředkování zaměstnání" (nikoli systém registrace či pouhé evidence), nikoli o svobodu se rozhodovat, zda osoba bude na určitém úseku bez zásahu státu podnikat či nikoli, na což však navrhovatel nebere zřetel. Jde tedy o problém zásahu do svobody podnikat, který však není navrhovatelem napaden. Lze tak jen dodat, že omezení práva podnikat nebo vyvíjet jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 2 Listiny na základě koncese či povolení (jako v nynější věci) je ústavně konformní, je-li tím sledován důležitý veřejný zájem, jakým může být dosahování cílů sociální politiky, sociální ochrana zaměstnanců, finanční rovnováha systému sociálního zabezpečení či nemocenského pojištění, zamezení podvodům a obcházení zákona atd.
41. Dále jde podle čl. 26 odst. 1 Listiny o aspekt práva podnikat, čímž je vyjádřen požadavek na stát, aby při splnění podmínek (tedy po vydání povolení - viz k tomu sub 40 in fine) pro vstup do podnikatelského prostředí zajistil nositeli tohoto práva podmínky pro jeho podnikatelskou činnost vymezenou zákony, registroval ho jako podnikající subjekt, chránil jeho dobré jméno, značku, poskytoval ochranu jeho právům a oprávněným zájmům při podnikání atd. K tomu patří i právo bránit se proti zásahům státu do rozhodování podnikatele a vlastního podnikání (čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny), právo, aby stát v zájmu své ochranné funkce (čl. 1 odst. 1 Ústavy) chránil podnikatele před zásahy jiných soukromníků i nezákonnými zásahy jeho orgánů (insolvenční řízení, civilní proces, ochrana hospodářské soutěže). Současně má ale i stát povinnost omezovat podnikání v zájmu ochrany práv a svobod jiných např. ve spotřebitelských vztazích (viz k tomu nález ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 2/19 (N 125/95 SbNU 27; 223/2019 Sb.), ochrany zdraví, života či majetku jiných. Dále je to právo na to, aby stát vytvářel podmínky pro fungování podnikatelského prostředí (obecná zásada ústavního systému jako subjektivizace objektivní zásady) a přihlížel přitom k závazkům plynoucím z členství v Evropské unii zejména podle IX. hlavy Smlouvy o fungování Evropské unie (viz níže).
42. Z tohoto širšího pohledu Ústavní soud považuje napadenou právní úpravu za racionální, do podstaty svobody podnikat nezasahující a v případě podnikání jako práva pak pouze stanovící nutné podmínky, jejichž splnění odpovídá požadavkům testu racionality.
43. Lze konstatovat, že právo podnikat v oblasti tzv. agenturního zaměstnávání je samotným stanovením předmětné kauce omezeno pouze okrajově a toto omezení se nedotýká jeho samotného jádra. Naopak, napadená právní úprava narovnává podnikatelské prostředí a poskytuje ochranu i zájmům státu na úseku placení daní a odvodů plateb na sociální pojištění a veřejné zdravotní pojištění, a tím nepřímo dalším subjektům (agenturním zaměstnancům z hlediska jejich účasti v systémech nemocenského pojištění, podpory v nezaměstnanosti či stanovení starobního důchodu). Konečně již samotná povaha kauce jiný závěr (i s ohledem na její výši a návratnost) vylučuje, zejména s ohledem na sledovaný legitimní cíl, neboť podmínky stanovené státem byly do přijetí napadeného § 60b zákona o zaměstnanosti prakticky minimální, s negativními důsledky, které právě má napadená právní úprava alespoň podle možností odstranit.
44. Při posuzování legitimity cíle zákonné úpravy lze poukázat nejen na důvodovou zprávu k předmětnému tisku Poslanecké sněmovny (tisk 911 z roku 2016, důvodová zpráva jen vysvětluje, ale nezavazuje), ale i na obecně známé skutečnosti či na obdobné právní úpravy v zemích Evropské unie, ve kterých je agenturní zaměstnávání také využíváno. Napadená právní úprava tak sleduje nepochybně legitimní cíl či cíle, tj. potřebu prokázat finanční způsobilost agentury práce, eliminovat vznik účelově založených agentur práce, zabránit obcházení právních předpisů zejména v oblastech veřejného zdravotního a sociálního pojištění a zajistit, aby na trh agenturního zaměstnávání vstupovaly pouze ty subjekty, které disponují určitým minimálním zázemím a jsou schopny zaručit základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. To odpovídá i stavu v jiných členských státech Evropské unie, stejně jako požadavkům práva Evropské unie na úseku zaměstnávání předmětným způsobem.
45. Na základě analýzy právních úprav zemí Evropské unie Ústavní soud zdůrazňuje, že fungování agentur práce je v zemích Evropské unie podmíněno složením často i daleko vyšší finanční částky (záruky, kauce či složení částky do speciálního fondu) než v případě posuzovaných napadených ustanovení. Konkrétně v případě Belgického království agentury práce musejí přispívat do sociálního fondu. Mezi jejich povinnosti patří mimo jiné zaplacení finanční záruky ve výši 75 000 eur (cca 1,827 milionu Kč, vše i násl. v přepočtu podle kurzu České národní banky ke dni 10. 1. 2022). Tato částka placená agenturami práce slouží v případě jejich platebních obtíží jako záruka pro zaměstnance a sociální fond. V případě Francie pro agentury práce není přímo stanovena kauce u příslušného správního úřadu, ale agentury práce jsou povinny uzavřít smlouvu o finanční záruce. Finanční záruka se pak ujednává každoročně. Obecně je závislá na ročním obratu společnosti; představuje konkrétně určité procento z obratu během posledního účetního období (8 %). Nemůže být ale nižší než dekretem každoročně stanovená částka [v roce 2019 to např. bylo 127 079 eur (cca 3,096 milionu Kč), přičemž tato částka je závislá na průměrném růstu platů]. V případě Itálie záleží na typu agentury práce, ale pro některé z nich může kauce dosahovat až výše 350 000 eur (cca 8,526 milionu Kč), přičemž agentury specializované na zprostředkování zaměstnání pak musejí mít základní kapitál alespoň ve výši 50 000 eur (cca 1,218 milionu Kč). V případě Maďarska při provozování činnosti v oblasti agenturního zaměstnávání zákon ukládá povinnost složit zálohu ve výši 500 000 forintů (cca 34 tisíc Kč) pro soukromé agentury, jež chtějí zprostředkovávat zaměstnání na území Maďarska či na území států, jež jsou členy Evropského hospodářského prostoru. Zálohu ve výši 1 milion forintů (cca 68 tisíc Kč) jsou pak povinny složit agentury, jejichž cílem je provozovat svou činnost ve státech mimo Evropský hospodářský prostor. V případě Slovenské republiky sice nemají agentury práce povinnost složit kauci v zákonem stanovené výši, ale právnické osoby musejí prokázat, že disponují jměním ve výši nejméně 30 000 eur (cca 731 tisíc Kč), a fyzické osoby naopak musejí prokázat, že uzavřely smlouvu o poskytnutí bankovní záruky v hodnotě nejméně 15 000 eur (cca 365 tisíc Kč). V případě Slovinské republiky mají agentury práce povinnost při podání žádosti o zápis do zvláštního registru složit bankovní záruku ve výši nejméně 30 000 eur (cca 731 tisíc Kč). A konečně v případě Španělska je minimální výše finanční záruky 22 500 eur (cca 548 tisíc Kč). Zároveň mají agentury dočasného zaměstnávání povinnost tuto záruku pravidelně aktualizovat (např. s valorizací minimální mzdy). Poněkud odlišná je situace v Německu, kde vyžaduje fungování agentur práce alespoň prokázání stanovené finanční částky na účtu jako projev bonity. Bonitu je třeba prokázat buď aktuálním výpisem z bankovního účtu, nebo potvrzením banky o poskytnutí úvěru, kdy minimální výše volných finančních prostředků žadatele musí činit alespoň 10 000 eur (cca 244 tisíc Kč), přičemž při zaměstnávání, resp. dočasném přidělení více jak 5 zaměstnanců k výkonu práce, se tato finanční částka navyšuje o 2 000 eur (cca 48 800 Kč) za každého dalšího zaměstnance. Nad rámec uvedeného lze doplnit, že za žádost o povolení ke zprostředkování zaměstnání je vybírán správní poplatek ve výši 1 000 eur (cca 24 400 Kč) za roční omezené povolení, resp. 2 500 eur (cca 61 tisíc Kč) za neomezené povolení. Žádnou obdobnou povinnost, s výjimkou složení pouze malého "registračního" poplatku, pak nelze vysledovat v Dánském království, Chorvatsku, Irsku, Polsku, Rakousku a Řecku.
46. Podle čl. 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/104/ES o agenturním zaměstnávání (dále jen "směrnice 2008/104/ES") zákazy nebo omezení týkající se agenturního zaměstnávání mohou být odůvodněny pouze na základě obecného zájmu souvisejícího zejména s ochranou zaměstnanců agentur práce, s požadavky na bezpečnost a ochranu zdraví při práci a s potřebou zajistit náležité fungování trhu práce a zamezit možnému zneužívání. Soudní dvůr Evropské unie pak ve svém rozsudku ze dne 17. 3. 2015 ve věci C-533/13 Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry proti Öljytuote ry, Shell Aviation Finland Oy dovodil, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2008/104/ES musí být, je-li na něj nahlíženo v jeho kontextu, chápán v tom smyslu, že vymezuje rámec pro normotvornou činnost členských států v oblasti zákazů nebo omezení týkajících se agenturního zaměstnávání a ukládá jim povinnost přezkumu s cílem ujistit se o odůvodněnosti případných zákazů a omezení týkajících se agenturního zaměstnávání.
47. Jak vyplývá z důvodové zprávy (tisk 911 z roku 2016) k zákonu č. 206/2017 Sb., jehož prostřednictvím byla povinnost poskytnout kauci zavedena, prokázání finanční způsobilosti formou kauce je důležitým předpokladem reálného výkonu zprostředkovatelské činnosti a zajištění požadavků na kvalitu zprostředkování zaměstnání. Tvrdí-li navrhovatel (viz sub 7), že je nesprávný závěr v důvodové zprávě, že výše kauce "nemůže představovat omezení ve vstupu na trh", tak má jistě pravdu, protože o omezení, avšak racionální a odůvodněné, jde. To však nic nemění na závěru o ústavní konformitě napadeného § 60b zákona o zaměstnanosti. Cílem navrhovaného opatření bylo zajištění záruky úspěšné existence agentury práce, přičemž mělo eliminovat vznik účelově zakládaných agentur práce. Podle zákonodárce byla výše kauce zvolena i s ohledem na omezenou odpovědnost právnických osob, kdy tyto osoby mohou být založeny s minimálním vkladem. Účelem kauce je prokázání finanční způsobilosti, tzn. schopnosti dostát svým finančním závazkům. Cílem navrhované úpravy bylo zajistit, aby na trh agenturního zaměstnávání vstupovaly pouze ty agentury práce, které disponují minimálním odpovídajícím zázemím a jsou schopny zaručit alespoň základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. Zavedení jednotné kauce mělo být opatřením, které mělo postihnout několik aspektů - zajištění finanční způsobilosti agentury práce, zabránění vzniku účelově nově zakládaných agentur práce a zamezení obcházení právních předpisů zejména v oblastech zdravotního a sociálního pojištění prostřednictvím institutu zaměstnání malého rozsahu jednoho zaměstnance přidělovaného několika majetkově propojenými agenturami práce (srov. obdobně též vyjádření vlády sub 13 a násl. a vyjádření Asociace poskytovatelů personálních služeb sub 17).
48. Při posouzení toho, zda zájmy, které stojí proti požadovanému nároku, jsou legitimní, tedy z ústavněprávního pohledu akceptovatelné, Ústavní soud předně shledává, že napadená úprava byla při své přípravě a schválení posuzována rovněž z pohledu nároků obsažených v primárním a sekundárním právu Evropské unie (čl. 4 odst. 1 směrnice 2008/104/ES). Jak totiž vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 206/2017 Sb., z vyjádření vlády a konečně i z vyjádření Asociace poskytovatelů personálních služeb, cílem napadené úpravy bylo mimo jiné docílit větší ochrany zaměstnanců agentur práce, jelikož v minulosti prokazatelně docházelo k tomu, že u malých (často majetkově a personálně propojených) agentur práce přidělování zaměstnanců v daném měsíci nepřesáhlo rozsah tzv. zaměstnání malého rozsahu, za situace, že byl příjem z této činnosti nižší než hranice 2 500 Kč, nevznikala zaměstnavateli povinnost za takového zaměstnance odvádět platby na zdravotní a sociální pojištění, což s sebou neslo i závažné sociální následky pro dočasně přiděleného zaměstnance, neboť nebyl účasten sociálně pojistných systémů. Tento cíl napadených ustanovení považuje Ústavní soud za legitimní, jelikož míří na ochranu zaměstnanců jako slabší smluvní strany pracovněprávních vztahů a na jejich účast v sociálních systémech zdravotního a důchodového pojištění, což má i ústavněprávní přesah (čl. 30 a 31 Listiny).
49. Za legitimní cíl napadené právní úpravy lze shledat též to, že na trh agenturního zaměstnávání budou vstupovat pouze takové agentury práce, které disponují minimálním odpovídajícím zázemím a jsou schopny zaručit alespoň základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. Současně lze legitimní cíl napadené právní úpravy spatřovat ve skutečnosti, že přijetím napadených ustanovení došlo k zabránění vzniku účelově nově zakládaných agentur práce. I tyto cíle plně odpovídají čl. 4 odst. 1 směrnice 2008/104/ES a jsou též legitimní z hlediska veřejného zájmu na zachování určitého standardu podnikatelského prostředí v České republice a též z hlediska oprávněného zájmu státu na kontrole nad těmito podnikatelskými subjekty (agenturami práce).
50. Za legitimní lze považovat též další účel kauce, a to zajištění úhrady případných nedoplatků dotčených subjektů (agentur práce) vůči veřejným rozpočtům (zejména nedoplatky na daních či na sociálním a zdravotním pojištění). Nelze též opominout výše analyzovaný fakt (sub 45), že určitá forma kauce (tj. složení finanční částky jako záruky) pro agentury práce je ve vícero zemích Evropské unie standardem a ani tyto země nepovažují takto stanovenou kauci za rozpornou s právem podnikat. Na základě výše uvedeného Ústavní soud shledává, že základní cíle napadených ustanovení jsou legitimní.
51. K námitce výše kauce a neprovedení odstupňování výše poskytované kauce Ústavní soud připomíná, že to není přímo předmětem řízení před navrhovatelem, kde jde pouze o požadavek, aby bylo povoleno posečkání s úhradou kauce podle daňového řádu. Ale i kdyby tomu tak nebylo, Ústavní soud konstatuje, že jde o úpravu pro danou oblast a situaci v ní naopak příznivou. Zákonodárce se její výší zabýval i při samotném projednávání návrhu v Poslanecké sněmovně, kde bylo hlasováno o návrhu poslance Ing. Antonína Sedi na její zvýšení na 1 milion Kč z důvodu intenzivní potřeby minimalizace negativních jevů agenturního zaměstnávání s ohledem na účelový vznik mnohých agentur práce (viz návrh k tisku 911 z roku 2016, ev. č. 5942 z 28. 2. 2017). Stejně tak byl projednán návrh poslankyně Markéty Pekarové Adamové na vypuštění z návrhu zákona (tamtéž, pod ev. č. 5885 z 28. 2. 2017).
52. Při stanovení kauce se zákonodárce nerozhodl pro stanovení kaucí v různé výši, ale stanovil pouze výši prahovou, minimální, jako předpoklad pro agenturní činnost vůbec. Není pochyb, že by bylo možno stanovit kritéria pro rozlišování, i když by to znamenalo komplikace a další nároky při výkonu státní správy (zvyšování nebo pokles počtu agenturních zaměstnanců, oblast zaměstnávání jako jsou sezónní práce apod.). Je-li však stanovena základní hranice, aniž se dále tímto způsobem mezi žadateli a podnikateli rozlišuje, nelze to hodnotit jako neústavní, natož protiústavní zásah, naopak jde o úpravu, která podnikání zjednodušuje, nevyžaduje neustálé sledování měnících se veličin, na jejichž základě by bylo možno výši kauce odstupňovat a např. vyžadovat její "doplacení" či naopak "vracení". Nehledě k tomu, je třeba dodat k námitce navrhovatele (sub 7), že výše kauce je stanovena násobkem průměrné mzdy, že zákon o zaměstnanosti s touto veličinou pracuje v celé řadě dalších ustanovení (jako právo obecně), přičemž navrhovatel nezpochybňuje, že stejným způsobem byla stanovena i předchozí výše kauce.
53. S tím, co bylo právě uvedeno, souvisí poslední krok testu racionality, jehož úkolem je odpovědět na otázku, zda zákonný prostředek k dosažení cíle je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější nebo nejmoudřejší [viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 39/01 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb ), ze dne 13. 12. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.), ze dne 12. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) či ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)]. Nemá-li být test racionality vyprázdněn, musí Ústavní soud poměřovat racionalitu posuzovaného zákonného prostředku s racionalitou možné lepší právní úpravy. Musí proto existovat překážka, přes kterou neracionální právní úprava ve srovnání s jinou, racionální, neprojde. Přitom je nutné připustit [lze poukázat na rozsáhlou odbornou literaturu k otázkám hodnocení skutkových okolností v rozhodování ústavních soudů v jiných státech, srov. k tomu rovněž nález ze dne 2. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (49/2021 Sb.)], že při neexistenci systému, který by v České republice exaktně ověřoval a ex post vyhodnocoval ekonomickou a sociální účinnost přijatých právních předpisů, může být rozhodování soudců Ústavního soudu v některých ohledech vedeno vnitřním přesvědčením [srov. obdobně nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.), bod 43]. Ústavní soud připomíná, že hodnocení ústavnosti jen částečně mohou vyjádřit kvantitativní údaje, navíc zde se vůbec neprojevily (viz vyjádření vlády). Pokles mohl být způsoben různými příčinami (např. získáním času při zpětvzetí a novém podání návrhu na povolení z důvodu získání času apod.). Proto nejsou údaje spolehlivým a jediným základem a ani zde nejsou třeba. Ústavní soudy obvykle nepracují při kontrole ústavnosti zákonů s konkrétními skutečnostmi, nýbrž daleko více s obecnými skutečnosti (v odborné literatuře a judikatuře tzv. generelle Tatsachen, legislative facts).
54. Sám navrhovatel ve svém návrhu výslovně uvedl, že "z hlediska racionality zvoleného řešení lze akceptovat, že přijaté řešení je způsobilé dospět k vytčenému cíli", přičemž poté uvádí z jeho pohledu vhodnější řešení. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že pravomoci Ústavního soudu jsou taxativně vymezeny v čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy, přičemž podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy může Ústavní soud pouze zrušit ustanovení zákona, která jsou v rozporu se základními právy a svobodami, nemůže je však nahradit ani nikterak doplnit. Plní tudíž v tomto směru "pouze" roli tzv. negativního zákonodárce. Samotný text zákona by mohl změnit pouze zákonodárce [srov. např. usnesení ze dne 29. 6. 1998 sp. zn. II. ÚS 272/98 (U 42/11 SbNU 323)]. Ústavní soud tedy nemůže nikterak zasahovat v daném případě do rozhodování zákonodárného orgánu, jak konkrétně dotčené společenské vztahy upravit, může toliko posoudit, jsou-li napadená ustanovení ústavně souladná, a kdyby tomu tak nebylo, tak tato ustanovení zrušit. Výběr kontrolních nástrojů a míra jejich uplatnění v pracovněprávních vztazích jsou primárně úkoly zákonodárce, který zejména posuzuje, zda nově zaváděná opatření mohou vést ke sledovanému cíli.
55. Ústavní soud konstatuje, že i kdyby k dosažení požadovaného cíle existovaly prostředky lepší, vhodnější či účinnější, neznamená to nutně neústavnost zákonodárcem zvoleného řešení. Byť Ústavní soud rozumí některým dílčím výtkám navrhovatele uvedeným sub 6 a násl. tohoto nálezu, nelze však konstatovat, že by posuzovaná právní úprava byla extrémně neracionální [viz k tomu nálezy ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) nebo ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Lze sice souhlasit s navrhovatelem, že konkrétní výše kauce 500 000 Kč není v důvodové zprávě důsledně odůvodněna, na druhou stranu nelze opominout fakt, že z důvodové zprávy vyplývá, že výše kauce byla stanovena s ohledem na skutečnost, že finanční nároky na vznik agentury práce jsou minimální a že zavedení kauce pro agenturu práce je sice zpřísňujícím regulativem, nicméně stanoveným tak, aby to bylo pro dotčené subjekty únosné a přiměřené. Ústavní soud též zdůrazňuje, že výše kauce pro agentury práce (i vzhledem ke srovnání s právní úpravou v ostatních zemích - sub 45) nezasahuje nepřiměřeně do jejich majetkové podstaty. Pro ústavnost přijaté úpravy svědčí též ta skutečnost, že kauce nemá sankční povahu. V případě, kdy dojde k zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání, jde o přeplatek právnické nebo fyzické osoby, které povolení zaniklo, a jde-li o vratitelný přeplatek, je této osobě vrácen.
56. To, že výše kauce neznemožňuje vstup podnikatelských subjektů na trh, dokládají statistické údaje (viz sub 32) z doby poté, co nabyla napadená právní úprava účinnosti. Z nich vyplývá, že i po zavedení napadené právní úpravy dochází ke vzniku nových agentur práce. Za relevantní lze označit též argument, že výši kauce nelze případně ani v zákoně o zaměstnanosti odstupňovat podle velikosti agentury práce či jejího obratu, a to vzhledem ke skutečnosti, že v době správního řízení o vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání nelze seznat, kolik zaměstnanců bude agentura práce v budoucnu dočasně přidělovat. Jen pro úplnost lze v této souvislosti upozornit na právní úpravu v Německu, kde se "kauce" navyšuje o 2 000 eur (cca 48 800 Kč) za každého dalšího zaměstnance, nicméně tato konkrétní úvaha je podle Ústavního soudu z ústavního hlediska (čl. 41 odst. 1 Listiny) věcí úvahy zákonodárce.
57. K navrhovatelem namítané možnosti postihovat individuálními správními akty jen ty agentury, které se popsaného obcházení zákona (zneužívání institutu zaměstnání malého rozsahu) dopouštěly, lze konstatovat to, že toto jednání nebylo de lege lata nelegální, nicméně takové jednání bylo pro zaměstnance nevýhodné a z pohledu státní politiky zaměstnanosti zjevně nežádoucí (viz sub 43 a 47). Nadto se nejednalo o jediný cíl přijaté právní úpravy (k tomu více sub 43). Jako rozumný lze konečně označit též argument, že kauce nesměřuje pouze k omezení účelového zakládání agentur práce, ale také k prokázání finanční způsobilosti potřebné k podnikání, jak bylo opakovaně zdůrazněno výše.
58. Pro úplnost Ústavní soud k argumentu navrhovatele, že napadená ustanovení neobstojí ve světle závěrů nálezu ze dne 13. 5. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 44/13 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.), toliko konstatuje, že v tomto nálezu Ústavní soud mimo jiné seznal, že kauce je racionálním prostředkem k prosazení zákonodárcem stanoveného cíle. Nutno však zdůraznit, že "není kauce jako kauce", a přesto, že se odkazovaný nález týkal problematiky kaucí, šlo o kauce ve vztahu k distributorům pohonných hmot, nikoli fyzickým osobám, se kterými je třeba jednat jinak [srov. nález ze dne 19. 1. 2016 sp. zn. II. ÚS 3436/14 (N 8/80 SbNU 91) k nevolnické či otrocké práci v tehdejší věci]. Oblast zaměstnanosti je pak bezpochyby od distribuce pohonných hmot značně odlišná, přičemž účel a výše kauce v posuzované věci jsou jiné, než tomu bylo v případě kauce pro distributory pohonných hmot. Kauce pro distributory pohonných hmot nadto směřovala k jinému cíli než v nyní posuzované věci. Proto závěry uvedené v citovaném nálezu lze v nyní posuzované věci aplikovat jen částečně a nelze je přejímat bez dalšího. Zákonodárce mohl nepochybně stanovit i kauci v jiné výši, ale rozhodl-li se pro výši, kterou lze pro danou oblast považovat za prahovou, nelze proti tomu z hlediska ústavního nic namítat.