II.
Argumentace navrhovatele
7. Podle navrhovatele napadené ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců brání včasnému, efektivnímu a periodickému přezkumu zákonnosti (trvání) zajištění cizince, pročež je v rozporu s právem na osobní svobodu dle čl. 8 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právem na soudní ochranu a přístup k soudu dle čl. 36 Listiny, právem na přezkum zákonnosti zbavení osobní svobody dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a právem na osobní svobodu dle čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Návrh je rozdělen na obecná východiska napadené úpravy a na test proporcionality, který navrhovatel Ústavnímu soudu z procesní opatrnosti sám předestřel. Nejvyšší správní soud nijak nezpochybnil způsob přijetí ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
8. Dle navrhovatele došlo přijetím napadeného ustanovení fakticky ke snížení procedurální ochrany lidských práv oproti předchozí úpravě v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2013, (dále též jen "o. s. ř."). Současně podle navrhovatele existují jiné způsoby dosažení cíle, jejichž využití by nezasahovalo do základního práva cizince takovou měrou. Navrhovatel rovněž poukazuje na skutečnost, že právo na soudní ochranu v každém případě převažuje nad ekonomickými požadavky a souvisejícím zájmem na odbřemenění státu, resp. soudních orgánů. V neposlední řadě navrhovatel označuje napadené opatření za nepřiměřené ve srovnání s úpravou obdobných institutů omezení osobní svobody, tj. především vazby.
9. Navrhovatel poukázal na časové prodlevy v periodickém přístupu k soudnímu přezkumu zákonnosti zajištění v konkrétní věci žalobce (stěžovatele). Ve věci žalobce došlo k soudnímu přezkumu zajištění rozhodnutími krajských soudů ze dne 6. 6. 2017, 1. 9. 2017 a 28. 11. 2017. Mezi prvními dvěma rozhodnutími bylo 87 dní, mezi druhým a třetím 88 dní. Správní soudy věc projednaly bez zbytečného odkladu dle § 172 odst. 5 věty první zákona o pobytu cizinců, přičemž první soudní řízení trvalo 20 dní, druhé 23 dní a třetí 15 dní. Jelikož se žalobce soudně bránil proti rozhodnutím ve věci svého zajištění, mohl podle § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců podat žádost o propuštění nejdříve po uplynutí 30 dní od právní moci posledního rozhodnutí o žalobě. Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2017 nabylo právní moci dne 22. 6. 2017. Žalobce tedy mohl podat žádost o propuštění dne 23. 7. 2017. Dne 3. 8. 2017 (po více než týdnu) však správní orgán rozhodl o prodloužení doby zajištění, čímž žalobce o možnost žádat o propuštění již dále přišel. Rozhodnutí městského soudu ze dne 1. 9. 2017 nabylo právní moci 2. 10. 2017. Žalobce tedy mohl žádost o propuštění podat dne 2. 11. 2017. Dne 4. 11. 2017 však správní orgán opět rozhodl o prodloužení doby zajištění, pročež žalobce o propuštění nadále požádat nemohl. Bránil se však žalobou proti rozhodnutí o prodloužení zajištění, kterou Městský soud v Praze dne 27. 11. 2017 zamítl. Prostoje byly částečně způsobeny vyhotovováním a doručováním soudních rozhodnutí, navrhovatel se však domnívá, že nepřesáhly dobu odůvodněnou běžným soudním provozem, bez překročení procesních lhůt k vyhotovení rozhodnutí [§ 54 odst. 3 soudního řádu správního (dále též jen "s. ř. s. ")].
10. Současně navrhovatel nastínil, že ani v ideálním světě by se stěžovateli nedostalo garantovaného přezkumu zajištění. V hypotetické situaci by totiž první jmenované rozhodnutí městského soudu ze dne 6. 6. 2017 mohlo nabýt právní moci již dne 7. 6. 2017. Žalobce by pak žádost o propuštění mohl podat v sobotu 8. 7. 2017. Správní orgán by o žádosti rozhodl do týdne (v pátek 14. 7. 2017, neboť o žádosti o propuštění má policie dle § 129a odst. 1 věty poslední zákona o pobytu cizinců povinnost rozhodnout bez zbytečného odkladu). Žalobce by podal žalobu rovněž do týdne již v pátek 21. 7. 2017 prostřednictvím policie, přestože zákonná lhůta pro podání žaloby v tomto případě činí podle § 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů celých 30 dnů. Městský soud by ji spolu se spisem obdržel v úterý 25. 7. 2017 (tedy v zákonné pětidenní lhůtě ve smyslu § 172 odst. 4 zákona o pobytu cizinců) a rozhodl by o ní za 7 pracovních dní ve čtvrtek 3. 8. 2017. I v tomto ideálním světě, s bezchybnými a téměř dokonalými aktéry, by mezi soudními přezkumy zajištění bylo nejméně 58 dní. Rovněž tuto dobu navrhovatel považuje za odporující ústavnímu pořádku. Skutečný svět ale není ideálním, přičemž běžně je doba mezi soudními přezkumy zajištění přibližně 90 dní, tedy čtvrt roku. To také nasvědčuje chybnému nastavení systému (zákona o pobytu cizinců), nikoliv selhání justice nebo správních orgánů.
11. Navrhovatel v této souvislosti poukázal na judikaturu Ústavního soudu, který již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17 ze dne 27. 11. 2018 (N 189/91 SbNU 329; 16/2019 Sb.) zdůraznil požadavek na procesní i materiální zákonnost zbavení svobody s odkazem na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen "ESLP") ze dne 3. 10. 2006 ve věci McKay proti Spojenému království, stížnost č. 543/03. Ústavní soud tehdy rovněž uvedl, že účelem přezkumu dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy je zajisté především propuštění osoby, ukáže-li se její zbavení svobody jako nezákonné (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 19. 2. 2009 ve věci A. a další proti Spojenému království, stížnost č. 3455/05; či rozsudek ze dne 9. 10. 2003 ve věci Slivenko proti Lotyšsku, stížnost č. 48321/99; rozsudek ze dne 9. 11. 2010 ve věci Osypenko proti Ukrajině, stížnost č. 4634/04). Právo na osobní svobodu přitom patří k nejstarším lidským právům a rovněž dle Ústavního soudu zaujímá ochrana osobní svobody v katalogu základních lidských práv místo z nejvýznamnějších [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3289/14 ze dne 10. 5. 2017 (N 72/85 SbNU 277)].
12. Požadavek včasnosti a periodicity soudního (nikoliv pouze správního) přezkumu omezení osobní svobody plyne z čl. 5 odst. 4 Úmluvy, dle kterého má každý, kdo je zajištěn, právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné. Posuzování žádosti o propuštění ze zajištění správními orgány je tedy z pohledu čl. 5 odst. 4 Úmluvy irelevantní a jeho požadavky naplňuje pouze soudní přezkum. Za dostatečný nepovažuje přezkum správními orgány ani ESLP (viz rozsudek ze dne 18. 7. 1971 ve věci De Wilde, Ooms a Versyp proti Belgii, stížnosti č. 2832/66, 2835/66 a 2899/66, nebo rozsudek ze dne 27. 11. 2008 ve věci Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07). Deficity napadené právní úpravy tedy nemůže zhojit ani povinnost policie stanovená v § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů po celou dobu zajištění cizince zkoumat, zda důvody zajištění trvají. Prostředek nápravy ve smyslu článku 5 odst. 4 Úmluvy musí vždy existovat s dostatečnou mírou jistoty, a to nejen v teorii, ale i praxi, bez čehož jej nelze považovat za dostupný a účinný, jak to požaduje toto ustanovení (viz rozsudek ESLP ze dne 15. 6. 2006 ve věci Jurjevs proti Lotyšsku, stížnost č. 70923/01; rozsudek ze dne 27. 11. 2008 ve věci Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, či rozsudek ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14734/11).
13. Soudní přezkum by rovněž měl být možný v rozumných intervalech (viz rozsudky ESLP ze dne 26. 9. 1989 ve věci Bezicheri proti Itálii, stížnost č. 11400/85, ze dne 5. 11. 1981 ve věci X proti Spojenému království, stížnost č. 7215/75, nebo ze dne 15. 11. 2005 ve věci Reinprecht proti Rakousku, stížnost č. 67175/01). V rozsudku ze dne 26. 9. 1989 ve věci Bezicheri proti Itálii, stížnost č. 11400/85, ESLP odmítl názor italské vlády, že žádost o propuštění z vyšetřovací vazby po měsíci od posledního soudního přezkumu je příliš brzká a interval nerozumný. V kombinaci s délkou řízení konstatoval porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Naopak v rozsudku ze dne 15. 11. 2005 ve věci Reinprecht proti Rakousku, stížnost č. 67175/01, však označil měsíční intervaly ve věci vazby za dostatečně krátké. Ostatně ESLP shledal porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy ve věci, v níž od podání žádosti o propuštění z vyhošťovací vazby do konečného soudního rozhodnutí uplynuly tři měsíce. A to "s ohledem na skutečnost, že stěžovatelé během této doby neměli právo podat nové žádosti" (rozsudek ESLP ze dne 25. 1. 2005 ve věci Singh proti České republice, stížnost č. 60538/00). Navrhovatel k tomu poznamenal, že rovněž zajištěnému cizinci brání § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců v podání nové žádosti. Dále ESLP shledal porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy ve věci zajištění k extradici, v případě, že od vzniku nových okolností do soudního přezkumu uplynuly 3 měsíce (rozsudek ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11), což je stejná doba, kterou ve skutečnosti umožňuje § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
14. Z judikatury ESLP neplyne jednoznačně určená doba, která představuje "rozumný interval". Vždy je třeba zohlednit konkrétní okolnosti věci, např. důvod omezení osobní svobody. Soud však zdůrazňuje, že zadržený by neměl být vystaven riziku, že zůstane omezen na svobodě dlouho poté, co se omezení svobody stalo neoprávněným. Z uvedené judikatury lze dovodit, že délka rozumného intervalu je jeden až dva měsíce, zvláště v případě, že přezkum zákonnosti omezení osobní svobody vylučuje podání nové žádosti o propuštění. Soudní přezkum po třech měsících od počátku nezákonnosti zajištění je porušením Úmluvy. Navrhovatel za rozumný považuje zhruba měsíční interval (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012 č. j. 7 As 97/2012-26, č. 2780/2013 Sb. NSS).
15. Stávající konstrukce § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců rovněž neodpovídá požadavku na dostatečnou míru jistoty existence prostředku nápravy. Možnost podat žádost o propuštění závisí na stanovené délce zajištění a rychlosti přezkumu. Při prodloužení zajištění se totiž vydává nové rozhodnutí o zajištění a běží nová lhůta znemožňující žádost podat. V kombinaci se soudním přezkumem to způsobuje, že cizinec neví, kdy bude moci žádost podat či zda bude tuto možnost vůbec mít. Soudní přezkum nejdříve po 60, či dokonce 90 dnech dle navrhovatele požadavkům Úmluvy, Listiny, jakož i mezinárodních právních závazků nedostačuje.
16. Navrhovatel předestřel Ústavnímu soudu test proporcionality, v jehož rámci posoudil vhodnost, potřebnost a proporcionalitu v užším smyslu.
17. Cílem stanovené lhůty bránící podat žádost o propuštění ze zařízení je dle navrhovatele zřejmě omezení podávání žádostí, což má odbřemenit správní orgány, respektive soudy, a zřejmě i zabránit plýtvání státními prostředky na neúčelné žádosti. To plyne jak ze srovnání platné a staré právní úpravy, tak z důvodových práv. Tento cíl považuje navrhovatel za legitimní.
18. Do 31. 12.2013 upravovala možnost propuštění ze zajištění na žádost cizince ustanovení § 200o až 200u o. s. ř. Cizinec se tedy obracel přímo na soud. Dle § 200t o. s. ř. (ve znění účinném do 31. 12. 2013) měl cizinec právo domáhat se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti trvání zajištění nejdříve po uplynutí tří týdnů od právní moci rozhodnutí. Zákon č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, zrušil s účinností od 1. 1. 2014 úpravu řízení o propuštění cizince ze zajištění v občanském soudním řádu. Zákon č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva, (dále též jen "novela č. 303/2013 Sb.") vložil do zákona o pobytu cizinců nový § 129a, který dosud nebyl novelizován. Dle nové právní úpravy se cizinec nemůže obrátit přímo na soud, ale musí žádat o propuštění u správního orgánu. Rozhodování na této úrovni (i velice rychlé) pak oddaluje soudní přezkum zajištění. Dále se prodloužila lhůta, po kterou cizinec nemůže žádost o propuštění podat, ze tří týdnů na 30 dnů. Rozdíl lhůt není na první pohled výrazný, je však třeba přičíst dobu řízení před správním orgánem a prodlevu mezi jeho rozhodnutím a podáním žaloby. Další rozdíl právních úprav spočívá v nerozlišování důvodů žádosti o propuštění. Dle staré úpravy se cizinec mohl domáhat ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti trvání zajištění nejdříve po uplynutí tří týdnů, nové důvody bylo možné namítat i dříve. Právní úprava v zákoně o pobytu cizinců již mezi důvody nerozlišuje. Ani z jiných (nových) důvodů nemůže cizinec požádat o propuštění před uplynutím 30 dnů.
19. Důvodová zpráva k zákonu č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, jenž zrušil s účinností od 1. 1. 2014 úpravu řízení o propuštění cizince ze zajištění v občanském soudním řádu, nijak nezmiňuje řízení o propuštění cizince ze zajištění. Důvodová zpráva k zákonu č. 303/2013 Sb., který vložil do zákona o pobytu cizinců nový § 129a, pak konstatuje, že "nadále bude o žádosti rozhodovat nejprve Policie ČR a následný přezkum soudem bude zajištěn prostředky správního soudnictví podle soudního řádu správního". Ke stanovení lhůty se však důvodová zpráva nijak nevyjadřuje. Úmysl zákonodárce tedy navrhovateli není jasný.
20. Podle navrhovatele jednoznačně došlo změnou právní úpravy ke snížení standardu ochrany základních lidských práv; konkrétně v procedurálním aspektu. Právo na osobní svobodu není v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18 ze dne 18. 12. 2018 (N 201/91 SbNU 535; 30/2019 Sb.), bod 61a násl. odůvodnění]. Zrušení § 200o až 200u o. s. ř. a zakotvení § 129a zákona o pobytu cizinců omezilo práva jednotlivce vůči veřejné moci. Došlo k nepříznivé změně procesní úpravy; hmotných práv se novelizace netýkala. Ačkoliv zákaz snížení procedurální ochrany není absolutní, snížení musí být proporcionální a sledovat legitimní cíl, přičemž odbřemenění správních orgánů, respektive soudů, lze za legitimní cíl považovat.
21. Ke kritériu vhodnosti navrhovatel uvedl, že § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců je způsobilý dosáhnout stanoveného cíle. Zakotvení lhůty opravdu omezuje počet žádostí o propuštění ze zařízení, které musí správní orgány meritorně přezkoumat.
22. Stran potřebnosti však navrhovatel nalezl mírnější (alternativní prostředky) k dosažení téhož cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivní. Napadené ustanovení cizineckého zákona tak neprošlo kritériem potřebnosti. K odbřemenění státních orgánů by totiž jistě došlo i v případě, že by cizinec mohl podat žádost o propuštění ze stejných důvodů po uplynutí určité lhůty. Takovéto řešení zasahuje do práva na osobní svobodu méně intenzivně a ke stanovenému cíli by rovněž vedlo. Taktéž je možné zavést pravidelný periodický přezkum zajištění v kratších intervalech - to by vyžadovalo, aby nebylo možné cizince zajistit správním rozhodnutím na dlouhou dobu. Správní orgány, případně soudy na základě podané žaloby, by pak prováděly přezkum častěji, zároveň by se omezila možnost podávání neúčelných žádostí o propuštění, protože v rozhodnutí o zajištění jsou posouzeny všechny relevantní faktory. Pokud by nebyly, může se cizinec bránit proti tomuto rozhodnutí žalobou. K odbřemenění konkrétních úředních osob a soudců by jistě vedlo i zvýšení jejich počtu. To je však ekonomicky náročné - otázkou ale zůstává, zda ekonomické argumenty mohou vést ke snížení ochrany lidských práv, ke které se stát dobrovolně zavázal mezinárodními smlouvami a vlastním ústavním pořádkem.
23. Z procesní opatrnosti navrhovatel přikročil rovněž k posouzení proporcionality v užším slova smyslu. Poměřoval přitom osobní svobodu jako status negativus a zájem na odbřemenění státních orgánů a ekonomické zájmy státu. Vzal přitom v úvahu, že cizinec je podle cizineckého zákona zajištěn z typově podstatně méně závažných důvodů než vazebně stíhaný obviněný v trestním řízení, takže je nezbytné, aby standard soudní ochrany jeho osobní svobody byl přinejmenším takový, jaký je ve vazebních věcech (srov. § 71a trestního řádu). Zásah do osobní svobody je podle něj v nepoměru k užitku, který byl dosažen ve prospěch zájmu státu, případně veřejnosti. Veřejnost jako taková nemá ze zavedení lhůty, ve které cizinec není oprávněn podat žádost o propuštění ze zařízení, žádný prospěch. Veřejný pořádek a bezpečnost jsou chráněny již samotným zajištěním cizince, přezkum zákonnosti zadržení tyto veřejné zájmy nijak neohrožuje, nadto cizinec nemusí být na základě přezkumu propuštěn.
24. Závěrem navrhovatel doplnil, že napadené ustanovení je rovněž neaplikovatelné v každé jednotlivé věci pro jeho rozpor s právem Evropské unie [a to s čl. 15 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále též "návratová směrnice") a s čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s čl. 5 odst. 4 Úmluvy (v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s vysvětlením k čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie práva uvedená v čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie odpovídají právům zaručeným v čl. 5 Úmluvy a mají stejný smysl a rozsah)]. Přesto navrhovatel v zájmu právní jistoty a efektivní soudní ochrany zajištěných cizinců navrhuje "odklizení" daného ustanovení odporujícího ústavnímu pořádku Ústavním soudem na základě tohoto návrhu.