II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků
Podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") byl návrh zaslán k vyjádření účastníkům řízení.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu uvedla, že důvodem úpravy § 174a zákona o soudech a soudcích byla nedostatečná ochrana proti nečinnosti a průtahům v soudním řízení, což bylo České republice vytýkáno i Evropským soudem pro lidská práva. Proto bylo navrženo nahradit dosavadní správní přezkum vyřízení stížností na průtahy v řízení možností podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu, o kterém by rozhodoval soud. Důvodová zpráva k zákonu o soudech a soudcích konstatovala soulad s ústavním pořádkem České republiky i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, jakož i slučitelnost s právními akty Evropských společenství. Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že napadené ustanovení nelze považovat za rozporné se zásadou nezávislosti, zakotvenou v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ani s čl. 36 odst. 1 Listiny nebo čl. 38 odst. 2 Listiny, který odpovídá čl. 6 Úmluvy. V čl. 36 odst. 4 je obsaženo zmocnění pro zákonnou úpravu. Napadené ustanovení odpovídá rovněž požadavku čl. 13 Úmluvy, podle něhož musí každý, jehož práva a svobody přiznané Úmluvou byly porušeny, mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností. Napadené ustanovení rovněž splňuje procesní zásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu čl. 96 odst. 1 Ústavy, neboť dává možnost každému účastníkovi nebo tomu, kdo je stranou řízení a má za to, že jeho stížnost na průtahy v řízení nebyla řádně vyřízena, podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu, u nějž podle něj dochází k průtahům v řízení.
Poslanecká sněmovna konstatovala k formální stránce, že návrh zákona vyhlášeného pod č. 192/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, byl schválen Poslaneckou sněmovnou dne 13. května 2003 (pro se vyslovilo 175 poslanců, 1 byl proti). Do Senátu byl doručen 14. května 2003 a následně byl do Poslanecké sněmovny vrácen s pozměňovacími návrhy, o nichž bylo hlasováno dne 10. června 2003. Nebyl schválen návrh zákona ve znění předloženém Senátem, ale návrh původní ve znění postoupeném Senátu. Návrh byl přijat, když z přítomných 181 poslanců se vyslovilo 127 pro, jeden byl proti, ostatní se zdrželi hlasování. Dne 10. června 2003 byl zákon schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
Závěrem vyjádřila Poslanecká sněmovna přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem. Současně sdělila, že souhlasí s tím, aby Ústavní soud upustil v této věci od ústního jednání.
Senát Parlamentu České republiky nejprve stručně zrekapituloval obsah návrhu Vrchního soudu v Praze a posléze uvedl důvody, které stály v pozadí přijetí ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích. Hlavním důvodem pro jeho přijetí byla snaha dostát judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, neboť dle názoru tohoto soudu byla ochrana proti nečinnosti soudu nebo průtahům v řízení nedostatečná. Za prostředek efektivní nápravy k urychlení soudního řízení, resp. k odstranění průtahů v řízení byl navržen institut určení lhůty k provedení procesního úkonu, systematicky zařazený do zákona o soudech a soudcích. Ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích je popsáno jako jednoduchý procesní postup, který je v zásadě společný jak pro trestní nebo občanské soudní řízení, tak i pro správní soudnictví.
Dále Senát popisuje průběh legislativního procesu v Senátu. Na základě doporučení ústavněprávního výboru dne 28. května 2003 a po projednání na 6. schůzi čtvrtého funkčního období pléna Senátu dne 29. května 2003 bylo rozhodnuto o vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Tyto návrhy se však nedotýkaly § 174a zákona o soudech a soudcích. V průběhu projednávání zákona byla zpochybňována efektivnost, a proto i zbytečnost (formálnost) napadeného ustanovení. Byly vyslovovány především obavy z případného zahlcení obecných soudů v důsledku přílišného nápadu návrhů na určení lhůty k provedení procesního úkonu, neboť se dá očekávat, že předmětem žalob budou právě spory, které jsou komplikované, a je otázkou, jakým způsobem bude moci soudce posoudit, zda se jedná o průtahy, do jaké míry se bude muset seznamovat se spisem a zda nedojde k situaci, kdy krajské soudy budou řešit žaloby na průtahy u okresních soudů a samy nebudou soudit. Ohledně legislativního procesu uzavřel, že Senát návrh zákona projednal a rozhodl o něm v mezích své ústavní pravomoci. Pro vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy hlasovalo 60 z 64 přítomných senátorů.
V další části svého vyjádření shrnul Senát východiska dané problematiky. Ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny zakotvují právo na projednání věci v přiměřené lhůtě bez zbytečných průtahů. Co je přiměřenou lhůtou, žádná z uvedených norem nedefinuje, nicméně ze soudní judikatury vyplývá, že přiměřenost délky řízení je záležitostí individuálního posouzení a je třeba mít na zřeteli řadu objektivních faktorů. Před přijetím ustanovení § 174a byl jediným zákonným prostředkem právní ochrany proti průtahům v řízení postup podle § 164 až 174 zákona o soudech a soudcích v rámci tzv. stížnostního řízení, který byl realizovaný orgánem státní správy soudu. Nadto se mohl ten, kdo se nečinností či otálením soudu cítil poškozen, dovolávat svého práva pouze prostřednictvím ústavní stížnosti. Česká republika nebyla schopna pomocí těchto dvou vnitrostátních právních prostředků dosáhnout akceptovatelných výsledků, neboť důvodných stížností na nepřiměřenou délku neustále přibývalo. Na podkladě uvedených východisek bylo možno přijmout závěr, že základní lidská práva v tomto směru nenacházela dostatečnou institucionální reflexi. Proto bylo schváleno ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích.
K vlastnímu meritu návrhu rozčlenil Senát své vyjádření do dvou částí. V první se věnoval problematice soudcovské nezávislosti, ve druhé pak otázce rovnosti účastníků řízení. V rámci první části uvedl, že návrh nevyslovuje obavu před zásahy do nezávislosti soudů ze strany moci zákonodárné či výkonné, ale ohrožení nezávislosti v rámci soudní moci jako takové. Nezávislost soudců nemůže být přitom interpretována jako osamocený právní princip, ale zejména jako součást práva na spravedlivý proces, který tím obsahově naplňuje a dotváří. Zákonodárce nabídl postup podle ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích. O návrhu je tak rozhodováno nikoli po administrativní, ale po soudní nezávislé linii, podle zákonem určených procesních pravidel. Dostatečnou ústavní zárukou pro rozptýlení obav ze zasahování do nezávislosti soudu je dle názoru účastníka řízení povinnost soudu postupovat zákonem vymezeným způsobem. Aby byl celý proces racionálně zdůvodnitelný, musí mít rozhodnutí pro adresáta závazné účinky. Podle ustanovení § 174a odst. 7 zákona o soudech a soudcích je proto soud příslušný k provedení procesního úkonu vázán lhůtou určenou v rozhodnutí. Zákonodárce zde zvolil vedle přímočaré metody zákonného stanovení procesních lhůt adresovaných soudu pouze jinou cestu, vedoucí k témuž cíli. Výrazem individuálního soudního rozhodnutí je i to, že může být určena jakkoliv dlouhá, ústavně akceptovatelná lhůta, ale návrh může být také zamítnut, popř. odmítnut. Není ostatně vyloučeno, že většina rozhodnutí o návrhu na určení lhůty bude zamítána jako bezpředmětná, aniž by byl soud, který rozhoduje ve věci, ve svém postupu či taktice podaným návrhem "vyrušen" či ovlivněn. Oproti metodě zákonných lhůt se tak postup podle § 174a zákona o soudech a soudcích jeví jako vhodnější. Postupem podle § 174a se zákonodárce pokusil v Ústavou vymezeném prostoru naplnit zásadu spravedlivého procesu ve všech jeho prvcích, tj. včetně zachování soudcovské nezávislosti.
V části týkající se rovnosti účastníků řízení Senát uvedl, že řízení na určení lhůty k provedení procesního úkonu je postupem sui generis. Toto řízení je zcela v režii soudní moci, lze je označit jako speciální, úzce zaměřené, incidenční a ne nepodobné tomu, ve kterém se rozhoduje o vyloučení soudce podle ustanovení § 14 a násl. občanského soudního řádu. Specialita řízení se projevuje i ve vymezení účastenství, kdy jediným účastníkem řízení je navrhovatel. To vyplývá z toho, že návrhem na určení lhůty k provedení procesního úkonu nebrojí navrhující osoba proti straně sporu, nýbrž proti subjektu, který stojí nad stranami. Pokud platí, že součástí spravedlivého procesu je projednání věci v přiměřené lhůtě, pak nehraje roli, kým je řízení o průtazích iniciováno. Podstatné je, že je spuštěn mechanismus, v jehož rámci musí soud, který o návrhu rozhoduje, tvrzenou zdlouhavost vyhodnotit a rozhodnout o ní. Musí přitom vycházet z kritérií stanovených v ustanovení § 174a odst. 7 zákona o soudech a soudcích (složitost věci, význam předmětu řízení pro navrhovatele, chování účastníků nebo stran řízení). Senát nesouhlasí s námitkou navrhovatele, který dovozuje porušení principu rovnosti ze skutečnosti, že druhá strana nemá možnost se k návrhu na určení lhůty vyjádřit. Jak již uvedl účastník řízení výše, musí být řízení prováděno ve prospěch spravedlivého procesu jako takového. V rámci řízení musí soud zohlednit chování všech účastníků řízení, ale na druhou stranu je jakékoli vyjádření k návrhům s výjimkou vyjádření "napadeného soudu" pro daný moment nepodstatné. Právě sdělování svých představ účastníky ohledně dalšího postupu soudu by mohlo být nepřípustným zasahováním do soudcovské nezávislosti, jak uvádí Vrchní soud v Praze ve svém návrhu. Účastník řízení připomněl, že žádnému z účastníků řízení není odmítnuta možnost iniciovat řízení o návrhu na určení lhůty; na soud se mohou obracet obě strany sporu nezávisle na sobě. Z výše uvedeného vyplývá, že nemůže docházet k porušování principu nezávislosti v souvislosti s § 174a zákona o soudech a soudcích.
Díky svému systematickému zařazení je možnost využití ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích vyhrazena pro případy, že stížnost na průtahy v řízení nebyla řádně uspokojena do 1 měsíce ve stížnostním řízení konaném u příslušného orgánu státní správy soudů. Smysl úpravy plně ospravedlňuje jeho umístění v dílu 6 hlavě III části první zákona o soudech a soudcích. Mechanismus jednoinstančního rozhodování o návrhu podle ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích není ojedinělou úpravou. Obdobný model uplatňuje od 1. ledna 1990 i Rakousko. Závěrem poukázal účastník řízení i na právní větu nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 180/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 112), dle něhož existence návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu podle § 174a zákona o soudech a soudcích s sebou přináší kvalitativní změnu odstraňující dřívější bezzubost stížnosti na průtahy v řízení. Postup stěžovatelů podle ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích bude nezbytnou podmínkou přípustnosti ústavní stížnosti z pohledu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.