IV.
Ústavní soud tedy přistoupil k posouzení obsahu napadeného ustanovení zákona z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu].
Ustanovení § 697 občanského zákoníku, které navrhovatel napadá a navrhuje zrušit, zní: "Nezaplatí-li nájemce nájemné nebo úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu do pěti dnů po její splatnosti, je povinen zaplatit pronajímateli poplatek z prodlení.".
Při řešení zkoumaného případu nelze v prvé řadě přehlédnout, že uvedené zákonné ustanovení úzce souvisí jednak s ustanovením § 517 odst. 2 občanského zákoníku - jako jedním z obecných ustanovení závazkového práva (část osmá obč. zákoníku) - které zakotvuje nárok věřitele (nájemce proti pronajímateli) na úrok z prodlení v případě prodlení dlužníka s plněním peněžitého dluhu, jednak - a to zejména - s příslušným prováděcím předpisem k § 517 odst. 2 obč. zákoníku, jímž je nařízení vlády č. 142/1994 Sb., kterým se stanoví výše úroků z prodlení a poplatku z prodlení podle občanského zákoníku. Vláda v něm k provedení § 517 odst. 2 občanského zákoníku zejména nařizovala v § 1, že "Výše úroků z prodlení činí ročně dvojnásobek diskontní sazby, stanovené Českou národní bankou a platné k prvnímu dni prodlení s plněním peněžitého dluhu." a v § 2, že "Výše poplatku z prodlení činí za každý den prodlení 2,5 promile dlužné částky, nejméně však 25 Kč za každý i započatý měsíc prodlení.". Na tomto místě je však nutno poznamenat, že v mezidobí došlo k vydání nařízení vlády č. 163/2005 Sb. ze dne 23. 3. 2005, kterým se mění nařízení vlády č. 142/1994 Sb., kterým se stanoví výše úroků z prodlení a poplatku z prodlení podle občanského zákoníku. Citovaný § 1 byl změněn následujícím způsobem: "Výše úroků z prodlení odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o sedm procentních bodů. V každém kalendářním pololetí, v němž trvá prodlení dlužníka, je výše úroků z prodlení závislá na výši repo sazby stanovené Českou národní bankou a platné pro první den příslušného kalendářního pololetí." .
Samo ustanovení citovaného § 517 odst. 2 občanského zákoníku zní: "Jde-li o prodlení s plněním peněžitého dluhu, má věřitel právo požadovat od dlužníka vedle plnění úroky z prodlení, není-li podle tohoto zákona povinen platit poplatek z prodlení; výši úroků z prodlení a poplatku z prodlení stanoví prováděcí předpis.". Z dosavadního textu, resp. z navrhovatelovy ústavněprávní argumentace je přitom zřejmé, že návrh v podstatě napadá ten právní stav, který byl důsledkem právní úpravy stanovené (v době podání návrhu) podzákonným předpisem, vydaným na základě zmocnění obsaženého v § 517 odst. 2 občanského zákoníku (... výši úroků z prodlení a poplatku z prodlení stanoví prováděcí předpis). Zde lze pouze poznamenat, že vláda je podle čl. 78 Ústavy oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Výslovné zmocnění k vydání nařízení tedy není u normotvorné kompetence vlády - na rozdíl od právních předpisů ministerstev, jiných správních úřadů a orgánů územní samosprávy podle čl. 79 odst. 3 Ústavy - nutné. To však nic nemění na skutečnosti, že Ústavní soud, jsa vázán petitem návrhu, může napadené ustanovení § 697 občanského zákoníku posuzovat jen z hlediska souladu či nesouladu s ústavním pořádkem České republiky tohoto ustanovení samotného, a nikoliv předpisu prováděcího. (Pozn.: Pro úplnost lze dodat - jak je shora uvedeno - že citované nařízení vlády č. 142/1994 Sb. bylo vydáno k provedení § 517 odst. 2 obč. zákoníku, nikoli výslovně k provedení napadeného § 697 obč. zákoníku, byť důsledně vzato provádí i jej.) Případná neústavnost prováděcího podzákonného právního předpisu - a to i kdyby byla autoritativně zjištěna - však zajisté nemůže sama o sobě sloužit jako důvod ke zrušení konkrétního zákonného ustanovení (odhlédneme-li navíc od situace, která v mezidobí nastala výše zmíněnou změnou předmětného podzákonného předpisu). Ústavní soud sice může podle § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu - a to i bez návrhu - vyslovit, které prováděcí předpisy pozbývají současně se zákonem, který se ruší, platnosti, ne však - v podstatě obráceným postupem - dovozovat možnou protiústavnost napadeného zákonného ustanovení z tvrzené nerovnosti (založené v daném případě rozdílnou výší úroku z prodlení a poplatku z prodlení), která je zakotvena až v předpise prováděcím (v citovaném nařízení vlády), a na základě toho napadený zákonný předpis zrušit.
Ústavní soud tedy - z pohledu napadeného zákonného ustanovení a se zřetelem k námitce navrhovatele - posuzuje, zda je z hlediska navrhovatelem uplatněného ústavního principu rovnosti ústavně přijatelné, aby byl stanoven do jisté míry odlišný právní režim pro případ prodlení nájemce se zaplacením nájemného nebo úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu na straně jedné a pro případ prodlení pronajímatele s plněním peněžitého dluhu na straně druhé. Obsah uvedeného ústavního principu vyložil Ústavní soud v řadě svých nálezů. Ztotožnil se v nich s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen již Ústavním soudem ČSFR (sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, 1992, nález č. 11), který konstatoval, že "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.". Ústavní soud tím odmítl absolutní chápání principu rovnosti; dále konstatoval, že rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první přitom spatřuje ve vyloučení libovůle; hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), v němž se uvádí: "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod.". Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu, údajně zakládajícího nerovnost, je tedy tímto založené dotčení některého jiného základního práva nebo svobody (pozn.: shrnutí těchto svých závěrů provedl Ústavní soud s odkazem na své konkrétní nálezy např. ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, nález č. 67, str. 170 - 171; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.).
Vycházeje z uvedeného obecného vymezení požadavků kladených na ústavně konformní přístup zákonodárce k postavení subjektů zkoumaného závazkového vztahu, dospěl Ústavní soud k závěru, že napadené ustanovení § 697 občanského zákoníku lze stěží považovat za protiústavní. Rozdíl v sankcích postihujících strany nájemního poměru - jenž v podstatě spočívá u pronajímatele v povinnosti platit úrok z prodlení a u nájemce v povinnosti platit poplatek z prodlení, resp. následná možnost stanovit prováděcím předpisem v různé výši úroky z prodlení a poplatek z prodlení - protiústavnost nezakládá. Úroky z prodlení i poplatek z prodlení, tvořící příslušenství pohledávky, obecně slouží zejména jako nástroje ke zvýšení právní jistoty věřitelů. Je-li dlužník v prodlení, mění se obsah obligace a dlužník je povinen navíc zaplatit i úrok z prodlení, resp. poplatek z prodlení, pokud tak zákon stanoví (§ 517 odst. 2 občanského zákoníku). Určitý rozdíl ve výši těchto sankcí či rozdílný způsob jejich výpočtu je přitom ve zkoumané věci racionálně zdůvodnitelný nejen z hlediska principu rovnosti, nýbrž i z hlediska principu proporcionality. Právní úprava vztahu pronajímatele a nájemce bytu vůbec je totiž v současné době vychýlena ve prospěch nájemce (institut chráněného nájmu, faktické regulace nájemného apod.). Do určité míry se proto lze ztotožnit s argumentací uvedenou ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky; ve vztahu pronajímatele a nájemce jde o právní poměr specifické povahy, jistým způsobem asymetrický, ve kterém byl a je nájemce v zájmu funkčnosti nájemního poměru k bytu zvýhodněn tradičními prostředky, jako např. možností výpovědi pouze z taxativně stanovených výpovědních důvodů. Existence svým způsobem diferencovaného přístupu k subjektům nájemního vztahu stanovením odlišných právních prostředků stabilizujících právní vztah jako takový je proto možná. Zatímco pronajímatel svou primární povinnost (přenechání bytu do užívání) plní, nájemce svou povinnost (užívání bytu za nájemné) nikoli; poplatek z prodlení jako sankci za prodlení s placením nájmu proto nelze bez dalšího srovnávat se sankcí vůči pronajímateli spojenou např. s vrácením přeplatku na nájemném, tedy s úrokem z prodlení, neboť tato povinnost pronajímatele má povahu vedlejší a není základním prvkem nájemního vztahu. Ústavní soud je proto přesvědčen, že zakotvením napadeného speciálního ustanovení § 697 do občanského zákoníku nedošlo k libovolnému postupu zákonodárce a že uvedená zákonná úprava, jež potenciálně umožňuje zvýhodnit následným podzákonným předpisem jednu kategorii účastníků právního vztahu oproti kategorii druhé, nevede ani k porušení ústavního principu rovnosti ani k porušení zásady proporcionality (pozn.: byť té se navrhovatel výslovně nedovolává). Zákonodárce musí mít určitý prostor k úvaze, zda možnost takového preferenčního zacházení stanoví. Proto se Ústavnímu soudu nejeví, že by tento přístup, v daném případě umožňující jistým způsobem zvýhodnit pronajímatele, nespočíval na rozumných a objektivních důvodech. Jedná-li se o založení určité disproporcionality, popř. nerovnosti, jde - s ohledem na specifické postavení pronajímatele a nájemce - o disproporcionalitu, popř. nerovnost ústavně akceptovatelnou a o právní stav, který diskriminační povahu nemá.
Uvedené závěry nejsou proto v nesouladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 11; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), na který navrhovatel rovněž odkazuje. Ústavní soud zde mimo jiné vyslovil, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti. Stěží lze pak dovozovat, že by napadené zákonné ustanovení tyto zásady porušovalo. To je z předchozí argumentace tohoto nálezu dostatečně zřejmé.
Obecně lze doplnit, že možné asymetrie, mající svůj původ v období totalitního režimu, a rezidua tohoto období, přetrvávající do současnosti, nemají - v principu - v demokratickém právním státě místo. To by však vyžadovalo posoudit komplexně celou právní úpravu postavení pronajímatele a nájemce; k tomu ovšem Ústavní soud - s ohledem na obsah a rozsah návrhu - není v tomto řízení oprávněn. Primární odpovědnost v tomto směru leží zejména v oblasti legislativy.
Ze všech uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že ustanovení § 697 občanského zákoníku není v rozporu ani s principem rovnosti podle čl. 1 Listiny, jehož se navrhovatel dovolává, ani s jinými principy, které z ústavního pořádku České republiky vyplývají.
Proto Ústavní soud návrh v souladu s ustanovením § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k odůvodnění rozhodnutí pléna soudci Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Jiří Nykodým a Eliška Wagnerová.
******************************************************************