VIII./c
44. Újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.
45. Ústavní soud dosud ani otázku ústavnosti či přiměřenosti zásahu § 29 zákona o půdě ve své judikatuře nevznesl, naopak v zásadě provedl jeho ústavně konformní interpretaci.
46. Ani nyní Ústavní soud neshledal, že by přezkum vyústil v závěr o disproporci mezi cíli a prostředky sledovanými napadeným ustanovením a ústavně chráněnými zájmy, které jsou ve hře. Z výše uvedeného implicite plyne, že účel napadeného ustanovení je sám o sobě ústavně konformním, ba přímo žádoucím, má-li odčinit majetkové křivdy spáchané na církvích a náboženských společnostech, příp. sleduje-li naplnění záruk plynoucích z čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (viz dále).
47. Ve vztahu k největší části majetku, který je blokačním účinkem dotčen a zůstává ve vlastnictví státu, nelze hovořit o zásahu ústavněprávní relevance, zvláště pokud jde o samotnou dispozici s blokovaným majetkem. Stát se nemůže dovolávat vlastnického práva jako práva základního vůči sobě samému, zvláště pokud dotčený majetek získal pouze za cenu porušení mezinárodně akceptovaných standardů ochrany základních práv a svobod i svých vlastních zákonů. V této souvislosti nelze ani teoreticky presumovat dobrou víru či obdobný subjektivní prvek na straně státu, neboť stát zná objektivně své právo. Nelze tedy považovat za protiústavní zásah, ani pokud stát (fakticky nebo právně) nepřevádí vyhrazenou část majetku, který je formálně v jeho vlastnictví.
48. Ve vztahu k obcím, které v některých případech jsou evidovány jako vlastníci původně církevního majetku, Ústavní soud především shledává, že blokace tohoto majetku není svévolí zákonodárce, který by na základě vlastní politické úvahy či na základě jiné neobhajitelné intence zamýšlel vůči konkrétním obcím nebo vůči celkové úrovni realizace práva na samosprávu zasáhnout. Dotčení těchto obcí je dáno historickou existencí vlastnické plurality před rokem 1948. Nelze především bez dalšího konstatovat, že by omezení převodů konkrétních jednotlivých nemovitostí v majetku obce znamenalo bez dalšího omezení práva na samosprávu ve vztahu ke konkrétní obci.
49. Zásadní důraz nyní dává Ústavní soud na rozdílný charakter a právní osud majetku, který před rozhodným obdobím byl ve vlastnictví osob od obcí odlišných, neboť ten byl oprávněně předmětem (ať už realizovaných či nerealizovaných) úvah demokratického zákonodárce o naturální restituci třetím osobám, na jedné straně a tzv. historického majetku obcí na straně druhé.
50. Otázka obnovy samosprávy obcí (celková koncepce obecního zřízení) s nezbytným zajištěním materiální základny v demokratických poměrech totiž reaguje na změny provedené již vládním nařízením č. 4/1945 Sb. z. a n., o volbě a pravomoci národních výborů, a zvláště pak zákonem č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů. Ten v ustanovení § 30 odst. 2 stanovoval, že "Dosavadní kmenové jmění obecní pozbývá této povahy.", čímž byla završena právní a faktická likvidace prvků územní samosprávy. K její obnově došlo v roce 1990 v souvislosti s přijetím ústavního zákona č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. Ústavní zákon č. 100/1960 Sb. jím byl v čl. 86 novelizován zejména vtom, že "Základem místní samosprávy je obec" [odst. 1] a že "Obec je samosprávným společenstvím občanů. Je právnickou osobou; má vlastní majetek, s nímž samostatně hospodaří. [...]" [odst. 2]. Následně ústavní zákon č. 556/1990 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, zakotvil do čl. 4 odst. 7 novelizovaného zákona zmocnění národních rad přijmout zákony, které stanoví, které věci z majetku České republiky a Slovenské republiky jsou vlastnictvím obcí. Tímto zákonem se pro Českou republiku stal zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, kterým ve smyslu § 1 a 2 ex lege přešel na obce (kromě jiného i s určitými výjimkami) majetek, který obce vlastnily ke dni 31. prosince 1949, tedy tzv. historický majetek obcí.
51. Podle ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb. "Do vlastnictví obcí nepřecházejí rovněž věci z vlastnictví České republiky, k jejichž vydání uplatní nárok oprávněná osoba podle zvláštního předpisu.". Ve vztahu k obcím se tak jedná o výhradu, která dle svého smyslu má zabránit kolizím práv a nároků obcí (jako eventuálních nových nabyvatelů) a oprávněných osob (budoucích restituentů). Ústavní soud ve své judikatuře v souvislosti s restitučními spory proto již opakovaně uvedl, že obec nemůže své vlastnické právo odvozovat podle zákona č. 172/1991 Sb. tam, kde předmětné nemovitosti nepředstavují tzv. historické vlastnictví obce [srov. nález sp. zn. II. ÚS 411/99 ze dne 9. 2. 2000 (N 23/17 SbNU 167); nález sp. zn. I. ÚS 84/05 ze dne 1. 2. 2006 (N 29/40 SbNU 233)]. Skutečností je, že výklad ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb. zaznamenal i určité výkyvy. Např. v usnesení sp. zn. III. ÚS 630/06 ze dne 22. 3. 2007 (U 4/44 SbNU 769) Ústavní soud s poukazem na tam citovanou judikaturu mimo jiné uvedl, že ze smyslu ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb., které odkazuje na zvláštní (restituční) přepisy, plyne, že se vztahuje "nejen na zvláštní předpisy již vydané, ale bez omezení též na předpisy následné.". Podobně dřívější usnesení ze dne 13. listopadu 1997 sp. zn. IV. ÚS 373/97 (ve SbNU nepublikováno), s odkazem na soudní praxi v první řadě uvedlo, že "obce se v případě restituovaného majetku jeho vlastníky nestaly a oprávněným osobám vydávají nemovitosti za stát z titulu, že je ke dni 24. 6. 1991 držely.". Takový výklad se reálnému střetu výše uvedených práv restituenta a obce pokusil zabránit eliminací účinků byť toliko formálního převodu dotčeného majetku na obec.
52. Oproti tomu stojí řada dalších rozhodnutí Ústavního soudu, dle nichž podle zákona č. 172/1991 Sb. vlastnictví k nemovitostem dotčeným následnými restitucemi (které byly vyvolány např. pozdějším zákonem o půdě) na obce de iure přechází, ovšem spolu s povinností "vydat majetek oprávněným osobám dle předpisů restitučních" [srov. např. usnesení ze dne 19. listopadu 2009 sp. zn. III. ÚS 1357/09 (ve SbNU nepublikováno); nález sp. zn. IV. ÚS 346/98 ze dne 12. 10. 1998 (N 122/12 SbNU 187); nález sp. zn. II. ÚS 2277/07 ze dne 21. 5. 2008 (N 95/49 SbNU 419); usnesení Ústavního soudu ze dne 31. října 2007 sp. zn. III. ÚS 801/06; usnesení ze dne 16. srpna 2007 sp. zn. III. ÚS 1602/07; usnesení ze dne 27. července 2000 sp. zn. IV. ÚS 124/99; usnesení ze dne 17. ledna 2002 sp. zn. IV. ÚS 477/01; ze dne 1. března 2000 sp. zn. I. ÚS 448/98 (ve SbNU nepublikována)]. Eventuální výkladová nejednotnost v této otázce se však nejeví jako podstatná pro účel restitučního procesu. K tomu je vhodné poukázat i na znění ustanovení § 6 odst. 5 zákona o půdě, podle něhož "Jestliže nemovitosti přešly do vlastnictví obce, má oprávněná osoba právo podle tohoto zákona vůči obci." [k tomu např. usnesení ze dne 28. září 1998 sp. zn. IV. ÚS 157/98; usnesení ze dne 19. května 1999 sp. zn. II. ÚS 104/99 (ve SbNU nepublikována), včetně odmítnutí návrhu na zrušení § 6 odst. 5 zákona o půdě]. Z kontextu přijímání jednotlivých restitučních předpisů a konstantní judikatury Ústavního soudu je tedy nepochybně zřejmé, že na rozdíl od navrácení historického majetku obcí měl přechod jiného majetku určeného k budoucí restituci na obce zcela specifickou, formální povahu, kdy postavení obce jako osoby povinné v restitučním procesu nebylo Ústavním soudem nikdy zpochybněno. V ústavním pořádku nadto nelze nalézt takové právo obcí, které by zaručovalo, že jejich vztah k historickému majetku církví bude plynutím času posilovat. Z čl. 101 Ústavy totiž nijak neplyne nárok obcí na historický majetek církví a náboženských společností. Ústavní soud naopak již v minulosti výslovně uvedl, že vydání majetku v restitučním procesu ze strany obce oprávněné osobě není zásahem do územní samosprávy ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy [usnesení ze dne 23. března 1999 sp. zn. IV. ÚS 392/98 (ve SbNU nepublikováno)]. V žádném z uvedených rozhodnutí, jak je již zřejmé, Ústavní soud neshledal ani porušení práva plynoucího z čl. 11 Listiny.
53. Vzhledem ke shora vymezenému účelu napadeného ustanovení a dosavadní roli obcí v restitučním procesu, kde koncepčně vystupují i jako osoby povinné, se tak v obecné rovině nejeví samotná blokace určitého specifického majetku, byť evidovaného jako vlastnictví obcí, jako účinek nepřiměřený. V této rovině nelze zájmy samosprávných obcí na jedné straně a autonomních církví a náboženských společností na straně druhé stavět do protikladu, neboť obecný rozvoj obcí není podmíněn vlastnictvím původních církevních nemovitostí přímo obcí, nýbrž může být stejně dobře naplněn hospodařením jakékoliv třetí osoby.
54. Při abstraktním přezkumu ústavnosti Ústavní soud není schopen objektivně prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadené ustanovení v individuálním případě může vyvolat. Předmětem posouzení tedy nyní nemohou být ani specifické případy jednotlivých vlastníků, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem včetně např. relevance nabývacího titulu, k existenci dobré víry či k dosavadní roli typu dotčeného subjektu v restitučním procesu může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu [k obdobnému odkazu na individuální přezkum srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), bod 112; k precizaci a konkretizaci dřívějšího obecnějšího právního názoru uvedeného ve stanovisku pléna Ústavního soudu došlo při hledání spravedlnosti v individuálním případě i např. ve vztahu ke stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.) pozdějšími nálezy sp. zn. II. ÚS 519/08 ze dne 25. 9. 2008 (N 157/50 SbNU 399); ze dne 4. prosince 2008 sp. zn. I. ÚS 428/06 (N 215/51 SbNU 673); nález ze dne 25. června 2009 sp. zn. I. ÚS 89/07; ze dne 5. srpna 2009 sp. zn. I. ÚS 566/07].
55. Ve vztahu k obecnému principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo (požadavek na určitost a srozumitelnost právní normy) je nutno zvážit i celkovou legislativní kvalitu napadeného ustanovení. Eventuální námitku neurčitosti stanovení budoucího okruhu oprávněných osob a okruhu blokovaného (vydávaného) majetku, resp. dalších podmínek naturální restituce je možno odmítnout. Ústavní soud přijetím určité interpretace napadeného ustanovení v předchozí judikatuře jeho objektivní neurčitost či nesrozumitelnost vyloučil. Pokud napadené ustanovení hovoří o "církvích, náboženských společnostech, řádech a kongregacích", není jiného rozumného výkladu, než že se jedná o entity existující s vlastní právní subjektivitou podle platného práva, ať už byly chápany jako církevní právnické osoby uvnitř církví a náboženských společností nebo vedle nich, které byly subjektem věcného práva k majetku, z něhož církve a náboženské společnosti čerpaly prostředky pro naplňování svých cílů a jehož odejmutí proto pociťovaly jako majetkovou křivdu. Ve vztahu k nim se pak jedná o takový majetek, který de iure nebo de facto přešel na stát v rozhodném období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990 [srov. např. § 4 odst. 1 zákona o půdě; § 1 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích; ale i § 2 odst. 1 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci], a to v důsledku majetkové křivdy [srov. např. uvozující větu zákona č. 298/1990 Sb.; preambuli a ustanovení § 6 odst. 1 zákona o půdě; preambuli a ustanovení § 1 a 6 zákona č. 87/1991 Sb.; § 1 zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd]. Vymezení okruhu dotčeného majetku v ustanovení § 29 zákona o půdě je dostatečně určité, neboť existence věcného práva (resp. pozbytí práva k majetku, jehož odejmutím byla způsobena křivda) v rozhodném období je objektivně právně průkaznou skutečností, a je nerozhodné, že státní orgány nevedou kompletní samostatný seznam dotčeného majetku, k čemuž ani není právního důvodu.
56. Konečně je zřejmé, že napadené ustanovení § 29 zákona o půdě neobsahuje konkrétně stanovenou lhůtu pro přijetí zákona o původně církevním majetku. Doba, po kterou je od účinnosti napadeného ustanovení dotčený majetek blokován, je stanovena pouze relativně, a to ve vztahu k přijetí zmiňovaného zvláštního zákona. Ústavní soud konstatuje, že v obecné rovině takový postup není apriorně vyloučen. Jedná se spíše o otázku legislativní techniky a její vhodnosti, přičemž zákonný odkaz na zvláštní zákon, který má teprve vzniknout, vždy obsahuje prvek relativní právní nejistoty o obsahu takového zákona, je ovšem odůvodnitelný limitovanými lidskými možnostmi moci výkonné a zákonodárné připravovat a přijímat pouze omezený počet zákonů v daném čase. Z dnešního pohledu legislativně nestandardní konstrukce napadeného ustanovení není překvapující v kontextu úrovně restituční legislativy z počátku 90. let. V této souvislosti je nutno poukázat na ústavně významné pochybnosti o splnění nároků kladených na obecnost právního předpisu i např. u tzv. výčtového zákona č. 298/1990 Sb., které nelze v testu proporcionality překlenout jinak než poukazem na výjimečné důvody pro jeho přijetí [jak uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (318/2009 Sb.), část VI./a]. Obdobné výjimečné důvody - plynoucí z charakteristických okolností, s nimiž se potýkal zákonodárce po roce 1989 - Ústavní soud vztahuje i na nyní projednávanou věc.
57. Na základě výše uvedeného tedy Ústavní soud neshledal důvody pro vyhovění návrhu na zrušení § 29 zákona o půdě, neboť toto ustanovení protiústavním není. V rámci dosaženého ústavně konformního výkladu shledal, že účel i prostředek obsažené v napadeném ustanovení obstojí při poměřování s ústavními principy, což nepopírá ani navrhovatel, když uvádí, že "nepovažuj[e] za protiústavní samotné znění ustanovení § 29 zákona o půdě v podobě, ve které bylo přijato, a v době, ve které bylo přijato. Za protiústavní však považuj[e] stav, kdy nedošlo k naplnění legitimního očekávání tohoto svojí povahou pouze překlenovacího ustanovení v důsledku dlouhodobé nečinnosti zákonodárce, a tím byl zakonzervován stav, který měl být toliko přechodný, na dobu přesahující patnáct let.".
58. Právní skutečnost plynutí času, jak navrhovatel zdůrazňuje, má v tomto případě ústavně-právní důsledky nikoliv do ústavnosti samotného napadeného ustanovení, nýbrž v případě nenaplnění tohoto ustanovení postupně se stupňující důsledky absence právní úpravy do sféry okruhu beneficientů normy, a to eventuálně až do intenzity protiústavnosti. V takové situaci zrušení napadeného ustanovení na právním postavení beneficientů právní normy ničeho nemění, naopak může jejich postavení (právní jistotu) dále zhoršit, neboť určitý okruh právních vztahů zůstává neupraven.
59. Plynutí času v projednávané věci a s ním spojená nečinnost zákonodárce nebyly důvodem pro zrušení napadené normy, staly se však podkladem pro II. výrok tohoto nálezu, jímž navrhovatel požadoval konstatovat protiústavní nečinnost Parlamentu.