IX.
Důsledky plynutí času v relevantní judikatuře Ústavního soudu
60. Ústavní soud ve své judikatuře postihuje případy, kdy kvalifikovaná právní skutečnost spočívající v běhu času vede k zásahu Ústavního soudu, a to buď kasačního (zrušení napadené úpravy) nebo interpretativního (vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu). Z první skupiny případů navrhovatel sám poukazuje na nález Pl. ÚS 5/03 (viz níže) a sp. zn. Pl. ÚS 71/04 (viz výše), Ústavní soud dále zvažoval závěry plynoucí z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/98 (viz výše), nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.) a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.). Za druhý typ přístupu lze považovat nález ve věci sp. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.).
61. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.) Ústavní soud zrušil ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. Důvodem byla nepřiměřenost omezení vlastnického práva krajů a obcí k majetku, který byl v rámci reformy veřejné správy na obce a kraje převeden, jež byla spatřována v tom, že zákon zároveň zavázal obce a kraje k užívání tohoto majetku pouze k účelu, ke kterému byly užívány ke dni přechodu vlastnictví, a to po dobu 10 let. Ústavní soud shledal, že u převáděných nemovitostí omezení vlastnického právaje nutno minimalizovat toliko na "přechodné údobí". V projednávané věci se však jedná o podstatně odlišnou situaci. Ve věci ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb. se jednalo o účelové omezení majetku, který stát na obce převedl, aniž by indikoval další mimořádné dispozice s tímto majetkem v budoucnu, mělo se tedy jednat o převod relativně trvalý. Oproti tomu v nyní projednávané věci, kde zásadní roli hraje přijetí ústavně konformního řešení zmírnění majetkových křivd způsobených církvím a náboženským společnostem, jsou obce na základě existence napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě dostatečně informovány o eventualitě naturální restituce tohoto majetku nebo jeho části, a to na základě jak samotného textu ustanovení § 29 zákona o půdě, tak vzhledem k judikatuře Ústavního soudu a jejímu vývoji. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/03 Ústavní soud shledal, že užívání převáděného majetku toliko za určitým účelem po dobu 10 let (intenzita uložené povinnosti) není vyváženo žádnou jinou hodnotou. V nyní projednávané věci však spíše než potřebu odstranit jeden účinek napadeného ustanovení shledal nutnost vyvážit řadu ústavně chráněných zájmů, což nelze bez aktivní účasti zákonodárce.
62. Dále Ústavní soud zvažoval závěry, které učinil v případě návrhu na zrušení ustanovení § 8 odst. 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích pod sp. zn. Pl. ÚS 25/98 ze dne 10. března 1999 (viz výše). Toto ustanovení stanovilo, že "Věc, která je prohlášena za národní kulturní památku, se nevydá až do doby, kdy Česká národní rada a Slovenská národní rada přijmou nový zákon o správě a ochraně kulturních památek.". Návrhu bylo vyhověno stejně jako návrhu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 71/04 (viz výše), v níž bylo zrušeno ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě, které stanovilo, že "Nemovitost, která je prohlášena národní kulturní památkou, nelze vydat až do doby přijetí zákonů upravujících správu a ochranu kulturních památek.". V posledně uvedeném nálezu dospěl Ústavní soud k právnímu názoru, podle kterého nelze považovat za svévoli zákonodárce, že dosud na úseku správy a ochrany kulturních památek nepřijal nový zákon, je však svévolí a současně diskriminujícím postupem, když právě na tuto podmínku, navíc vágně a v rozporu s principy tvorby práva v právním státě vyjádřenou, váže možnost uplatnění restitučního nároku. I ohledně těchto závěrů Ústavní soud shledal zásadní odlišnosti nyní posuzované věci. Především je zřejmé, že ve vztahu k původním vlastníkům "blokovaného" majetku ve výše uvedených případech byla blokací stanovena překážka vydání, přestože zákon upravující danou problematiku - tedy zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči - existoval a dával státu dostatek nástrojů k ochraně kulturních hodnot při respektování práv restituentů. Proto byla citovaná ustanovení shledána jako nedůvodné omezení a diskriminace restituentů. V projednávané věci však napadené ustanovení slouží nikoliv primárně jako překážka, nýbrž jako záruka budoucí právní (restituční) úpravy, přičemž zároveň odkazuje na předpis, který dosud neexistuje. Zrušením citovaných ustanovení zákona o půdě a zákona o mimosoudních rehabilitacích tehdy ve výše uvedených věcech Ústavní soud odstranil nedůvodnou překážku vydání věci oprávněné osobě, v nyní projednávaném případě by však při absenci zvláštního zákona nápravy závadného stavu - naplnění legitimního očekávání - nijak nedosáhl.
63. Vzhledem k argumentům navrhovatele, které uvádí v ústavní stížnosti, se nyní nejedná ani o možnost nápravy tvrzeného protiústavního stavu zrušením zákonného ustanovení, jako např. v případě zrušení části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)], kdy Ústavní soud rovněž několikrát marně apeloval na zákonodárce, aby neústavní stav odstranil a uvedl právní úpravu správního soudnictví do souladu s mezinárodními závazky České republiky. V nyní posuzované věci se totiž Ústavní soud kloní k názoru, že zrušením napadeného ustanovení by k ústavně konformnímu vyřešení (vyvážení) vztahů nepřispěl.
64. V odlišné pozici je nyní Ústavní soud i oproti řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (nález ze dne 13. prosince 2005 - viz výše), kdy shledal, že lhůty zakotvené v ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., časově omezují uplatnění práva oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě na vydání náhradního pozemku, ačkoliv těmto právům nesvědčí efektivní procesní prostředek ochrany. Tento postup zákonodárce kvalifikoval Ústavní soud jako svévoli zákonodárce, stojící v rozporu s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v rozhodovaném kontextu pak i v rozporu s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. V nyní posuzované věci beneficienti ustanovení § 29 zákona o půdě rovněž nemají k dispozici efektivní prostředek ochrany práva, avšak jeho uplatnění není omezeno lhůtou, kterou by bylo možno jako protiústavní zrušit.
65. Konečně se v nyní posuzovaném případě nejedná o obdobu zpočátku tolerované neústavnosti transformace užívacích vztahů na vztahy nájemní, kde se postupně během času právní úprava dostávala stále více do rozporu s ochranou vlastnického práva [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (viz výše)]. Neústavnost současného stavu Ústavní soud spatřuje v nepřijetí žádoucí právní úpravy, nikoliv v přijetí ústavně nekonformní právní úpravy, tedy právní úpravy nedostatečné.
66. Nahlíženo praktickými důsledky, zrušení napadeného ustanovení by poskytlo ochranu toliko zájmům jedné skupiny adresátů normy. Ochrana zájmů církví a náboženských společností - a rovněž legislativní účel napadeného ustanovení - by tak byly pominuty zcela, neboť jakékoliv další převody historického církevního majetku by uvažovanou naturální restituci podstatně ztížily, ne-li zcela znemožnily. Zcela nárazově by se tak odpovědnost za vypořádání historického církevního majetku přenesla na samotné církve a náboženské společnosti (resp. někdejší jednotlivé subjekty vlastnického práva) prostřednictvím velkého množství individuálních soudních sporů. To je cesta, kterou Ústavní soud již jednou odmítl, nikoliv však upřením nároků církevním subjektům, nýbrž prostřednictvím interpretace, ve které dal přednost legislativnímu řešení této složité a vnitřně provázané problematiky. Ústavní soud nemůže nahrazovat zákonodárce v tom, že by uplatnil vlastní politickou vůli a v zásadě pozitivně upravil určité okruhy právních vztahů v souladu se zájmy, které dostatečně upraveny nejsou. Pro vyvažování zájmů širokého spektra osob v různých situacích do budoucna se objektivně nehodí nástroj, který má Ústavní soud k dispozici z ustanovení § 70 odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb. Zrušení ustanovení předpokládajícího přijetí zvláštního zákona do budoucna totiž nenapraví absenci pozitivní právní úpravy.
67. Ústavní soud proto zvolil takové řešení, které výslovně konstatuje ústavní relevanci a naléhavost zájmů obcí a třetích osob, jejichž dispozice s někdejším církevním majetkem je omezena, i církví a náboženských společností, o jejichž historický majetek, protiprávně zabavený komunistickým režimem, se jedná. Zároveň však konstatuje, že zrušení napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě by odporovalo principu přiměřenosti v materiálním právním státě, neboť užitek z takového postupu by byl v důsledku (dalšího) zkomplikování budoucího vypořádání historického majetku církví a náboženských společností, i s ohledem na ekonomickou situaci státu, značně nejistým.