III.
Vyjádření účastníka
27. Ústavní soud si podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu k podanému návrhu vyžádal vyjádření Ministerstva vnitra jako účastníka řízení.
28. Ministr vnitra MUDr. Mgr. Ivan Langer ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 2. března 2009 poukázal na to, že do vyhlášky č. 23/2008 Sb. byla v zájmu sjednocení a na základě dohody s Ministerstvem pro místní rozvoj převzata osvědčená ustanovení prováděcího předpisu, a to vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů, která se týkají řešení požární bezpečnosti staveb. Vyhláška, která má nahradit stávající vyhlášku č. 137/1998 Sb., je v současné době v notifikačním řízení podle evropské směrnice. Návrh nové vyhlášky řeší požární bezpečnost jako jeden ze základních požadavků na stavbu pouze odkazem na vyhlášku č. 23/2008 Sb. Pokud by tedy došlo ke zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., popř. byť i její části tak, jak je navrhováno, nebyly by legislativně řešeny technické podmínky požární ochrany staveb vůbec. Byla by vytvořena právní nejistota pro zpracovatele projektové dokumentace staveb, ale i pro občany v případě nesouhlasného rozporného postoje k této dokumentaci, popř. k dalším podkladům týkajícím se staveb.
29. Ministr vnitra poukázal na to, že vyhláška č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, je realizací zmocnění obsaženého v ustanovení § 24 odst. 3 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění zákona č. 186/2006 Sb., (dále též jen "zákon o požární ochraně"). Účelem této právní úpravy je stanovit v jednom právním předpise technické podmínky požární ochrany při navrhování, výstavbě a užívání staveb. Jsou zde stanoveny technické podmínky požární ochrany staveb, které byly dosud stanoveny pouze částečně, a to v několika právních předpisech, zejména z oblasti stavebního práva. Ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. je reagováno na harmonizaci požadavků požární bezpečnosti s evropskými předpisy, zejména se směrnicí Rady 89/106/EHS a Interpretačním dokumentem č. 2, ve kterých je řešena požární bezpečnost jako jeden ze základních požadavků na stavební výrobky. Je žádoucí, aby byly upraveny všechny základní požadavky na stavbu, které náš právní řád obsahuje, komplexně. Z toho důvodu je třeba považovat za účelné, aby byla úprava požární bezpečnosti, jako jednoho ze základních požadavků na stavbu, řešena samostatným předpisem a tím byl vytvořen harmonický celek pravidel. Dalšími předpisy, které musí být při řešení technických podmínek požární ochrany staveb respektovány, jsou příslušná rozhodnutí Evropské komise. Ministr vnitra zdůraznil, že vyhláška č. 23/2008 Sb. je z hlediska obsahu "technický" právní předpis, který stanoví z velké části (ustanovení § 2 až 28) podmínky pro navrhování staveb. Problematiku navrhování staveb mohou řešit pouze k tomu způsobilé osoby, jak vyplývá z ustanovení § 158 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Tyto osoby musí ke své činnosti získat autorizaci podle zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů. Navrhování staveb (projektování) mohou vykonávat jako podnikatelské subjekty, z čehož vyplývá, že pro vykonávání této činnosti musí vynaložit určité náklady související s touto činností. Mezi tyto náklady lze řadit i pořízení technických norem za částku 500 Kč + DPH za kalendářní rok. V příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. je pak přehledně specifikován výčet technických norem požární bezpečnosti staveb. V dalších přílohách jsou uvedeny podrobnosti k některým ustanovením napadené vyhlášky.
30. K námitce veřejného ochránce práv, že technické normy nejsou běžně dostupné veřejnosti, především dostupné bezplatně, ministr vnitra uvádí, že české technické normy, které řeší požární ochranu staveb a jsou uvedeny v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb., jsou k nahlédnutí v pracovních dnech na hasičských záchranných sborech krajů (krajských ředitelstvích, územních odborech). Za minimální poplatek lze do všech těchto norem nahlédnout i v některých technických knihovnách krajských měst. Přístup k českým technickým normám, které jsou uvedeny v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb., je veřejný a bezplatný, a není tedy porušen zákon č. 309/1999 Sb. Z tohoto důvodu není vyhláška č. 23/2008 Sb. ani v rozporu s čl. 1 a 2 Ústavy či s čl. 1, 2 a 4 Listiny.
31. Jedná se o službu veřejnou a bezplatnou, popř. za minimální poplatek, a proto nedochází k porušení základního principu demokratického státu, tj. rovnosti před zákonem (čl. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny), není porušen zákon č. 309/1999 Sb. a vyhláška č. 23/2008 Sb. není ani v rozporu s čl. 2 Ústavy nebo s čl. 2 a 4 Listiny. Navíc ministr vnitra poukazuje na to, že bez vlastnictví základních norem z oblasti požární bezpečnosti (ČSN 73 08xx) se neobejde při své práci autorizovaný technik či inženýr posuzující technické podmínky požární bezpečnosti. Ministr vnitra je toho názoru, že v tomto případě nedochází k porušení základního principu demokratického státu, tj. rovnosti před zákonem (čl. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny). Zásada veřejného a bezplatného přístupu českých technických norem uvedených ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. není porušena, neboť podmínka veřejného a bezplatného přístupu technických norem občanovi je zajištěna u státních institucí, tj. hasičských záchranných sborů krajů.
32. K námitce veřejného ochránce práv, že povinnosti mohou být ukládány pouze zákonem nebo na základě zákona, způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), a současně při zachování dalších podmínek (zákaz diskriminace - čl. 4 odst. 3 Listiny, šetření podstaty a smyslu základních práv a svobod - čl. 4 odst. 4 Listiny), ministr vnitra uvádí, že práva a povinnosti jsou uloženy na základě zákona. Vyhláška č. 23/2008 Sb. byla zpracována na základě zmocnění § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně. Zákonným způsobem je tak stanoveno (viz ustanovení § 24 odst. 3 poslední věty zákona o požární ochraně) podrobnější vymezení technických podmínek požární ochrany využitím hodnot a postupů stanovených českou technickou normou nebo jiným technickým dokumentem upravujícím podmínky požární ochrany staveb. Nedochází tedy k porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny.
33. Ministr vnitra připomíná, že v § 99 zákona o požární ochraně je stanoveno, že autorizovaný inženýr nebo technik, kterému byla udělena autorizace pro požární bezpečnost staveb, je při realizaci technických podmínek požární ochrany staveb stanovených prováděcím právním předpisem vydaným podle § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně oprávněn použít postup odlišný od postupu, který stanoví česká technická norma nebo jiný technický dokument upravující podmínky požární ochrany. Při použití takového odlišného postupu však musí autorizovaná osoba dosáhnout alespoň stejného výsledku, kterého by dosáhla při postupu podle prováděcího právního předpisu vydaného podle § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně. Technická norma je veřejný dokument založený na souhlasu zúčastněných stran se zásadními otázkami řešení. Není obecně závazná (ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2000 Sb.) a její použití je založeno na principu dobrovolnosti. Ze zákona č. 22/1997 Sb. také vyplývá, že shoda s technickou normou je jedním ze způsobů, jak je možno stanovené požadavky právního předpisu splnit. Je tedy technickým vyjádřením obecného právního požadavku, který však může být splněn i jinými prostředky, což zákon o požární ochraně v ustanovení § 24 odst. 3 připouští. V prováděcím předpise tohoto zákona, tj. ve vyhlášce č. 23/2008 Sb., v příloze č. 1 je uveden přehledný seznam norem požární bezpečnosti staveb, jejichž pomocí lze technické podmínky požární bezpečnosti staveb splnit. Tato forma byla zvolena na doporučení legislativních orgánů vlády. Ministr vnitra uvádí, že odkaz na technické normy je zvolen i v jiných právních předpisech, např. ve vyhlášce č. 369/2001 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace, ve znění vyhlášky č. 492/2006 Sb., ve vyhlášce č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů, v nařízení vlády č. 163/2002 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na vybrané stavební výrobky, ve znění pozdějších předpisů, ve vyhlášce č. 528/2005 Sb., o fyzické bezpečnosti a certifikaci technických prostředků, ve znění vyhlášky č. 19/2008 Sb., apod. Na základě uvedeného zdůvodnění ministr vnitra dovozuje, že nebyl porušen čl. 2 odst. 2 Ústavy, čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. Vzhledem k obsáhlosti norem požární bezpečnosti uvedených v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. nebylo možno přistoupit k tomu, aby tyto normy v plném znění byly součástí přílohy, která by následně v tomto rozsahu byla přílohou vyhlášky č. 23/2008 Sb. a v tomto znění následně uveřejněna ve Sbírce zákonů a přístupna veřejně na místech uvedených v ustanovení § 13 zákona č. 309/1999 Sb.
34. Ministr vnitra konstatuje, že obejít se ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. zcela bez odkazů na české technické normy a tyto vypustit není možné, neboť tyto normy obsahují téměř všechny podrobnosti týkající se podmínek požární ochrany staveb. Právní předpis nemůže jít do podrobností (způsobů výpočtů různých hodnot apod.) uvedených na mnoha stránkách norem. Právní předpis stanoví pouze základní podmínky s tím, že na příslušné české technické normy odkazuje, čímž informuje osoby způsobilé k navrhování staveb a řešení technických podmínek požární ochrany staveb (autorizovaný inženýr a autorizovaný technik), kde naleznou podrobné řešení dané problematiky. Jedná se o "pomůcku", bez které nelze tuto činnost provádět, ne snad proto, že způsobilá osoba (autorizovaný technik, autorizovaný inženýr) při navrhování stavby nesmí použít jiný způsob řešení technických podmínek požární ochrany, ale vzhledem k rozsáhlosti problematiky mu naopak české technické normy tuto práci ulehčují.
35. Ministr vnitra uvádí, že počet přenosných hasicích přístrojů pro prvotní zásah při požáru je stanoven v ustanovení § 13 vyhlášky č. 23/2008 Sb. s odkazem na přílohu č. 4. V této příloze je mimo jiné stanoveno vybavení požárního úseku rodinného domu přenosným hasicím přístrojem s konkrétní hasicí schopností 34 A a dále instalování v jednotlivé garáži jednoho přenosného hasicího přístroje pěnového nebo práškového s hasicí schopností 183 B pro každý samostatně oddělený prostor (stání). V závěru textu přílohy č. 4 je stanoveno, že postup podle této přílohy nemusí být zachován, pokud zpracovatel požárně bezpečnostního řešení prokáže zachování úrovně požární bezpečnosti. Jednotlivá garáž vždy (před účinností vyhlášky č. 23/2008 Sb.) musela být navržena jako samostatný požární úsek a musela být vybavena přenosným hasicím přístrojem práškovým nebo pěnovým s obsahem náplně nejméně 6 kg (popř. litrů). Z hlediska nových evropských norem, tj. od roku 1997, a konkretizací vyhláškou č. 23/2008 Sb. tomuto požadavku odpovídá přenosný hasicí přístroj s hasicí schopností 183 B, a to buď pěnový nebo práškový. Přijetím ustanovení § 15 odst. 2 vyhlášky č. 23/2008 Sb. bylo přistoupeno k novému řešení, podle něhož stavba rodinného domu může tvořit společný požární úsek s jednotlivou garáží nebo přístřeškem pro osobní, dodávková nebo jednostopá vozidla. S ohledem na to, že ve většině případů garáž i rodinný dům tvoří jednu stavbu a na trhu jsou dostupné univerzální přístroje, tak vybavením tohoto společného požárního úseku, tj. rodinného domu a jednotlivé garáže, přenosným univerzálním hasicím přístrojem pro hašení všech druhů požáru (nejen pevných látek, ale i elektrických zařízení, hořlavých kapalin) je splněn požadavek vyhlášky. Tento hasicí přístroj vyhovuje i z hlediska obsluhy jako vhodný prostředek pro prvotní zásah. Tímto řešením občan ušetří na financování požárně dělicích konstrukcí, mezi které patří požární dveře v ceně cca 3 000 Kč, a na dalších výdajích souvisejících s jejich užíváním. V případě přenosného hasicího přístroje tedy nejde o nově zaváděnou povinnost, pouze o vybavení stavby rodinného domu, včetně garáže, jiným typem hasicího přístroje. Tímto řešením dochází ke snížení výdajů na požárně dělicí konstrukce, kterými jsou nejčastěji požární dveře a ochrana nosné stropní konstrukce. Základní principy vlastnického práva podle ministra vnitra nejsou dotčeny, protože nejde o nové uložení povinnosti, která před účinností vyhlášky č. 23/2008 Sb. neexistovala, pouze o upřesnění zkvalitnění úpravy a ochrany vlastníka. Novým řešením podle ustanovení § 15 odst. 2 vyhlášky č. 23/2008 Sb., tj. sloučením dříve samostatného požárního úseku rodinného domu a samostatného požárního úseku jednotlivé garáže do jednoho úseku, nedochází ke zvýšení nákladů, ale jde naopak o šetření na nákladech, což je v zájmu vlastníka i posílení preventivní funkce ochrany majetku před vzniklou škodou. Uložením nových technických podmínek se zvyšuje bezpečnost i posiluje preventivní činnost v rámci vzniku požáru, což je zájmem státu, tedy zájmem veřejným. S ohledem na výše uvedené ministr vnitra konstatuje, že tento požadavek k dosažení zvoleného cíle je legitimní, přiměřený a optimální mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
36. V ustanovení § 14 odst. 3 vyhlášky č. 23/2008 Sb. je stanoven požadavek pro včasné zjištění požáru vybavit stavbu (uvedenou v § 15 až 18 a 28) jednoduchým detekčním zařízením. Jedná se o nový celosvětový trend zavádění jednoduchého, cenově dostupného zařízení do prostorů, kde trávíme hodně času. Toto zařízení autonomní detekce včas detekuje vznik požáru, a ohlásí požární poplach a umožní včasný únik osob z daného prostoru a tedy záchranu lidského života. Pořizovací cena v řádech stokorun (od 250 Kč) v porovnání s částkou za rodinný dům v řádech milionů korun a s hodnotou zdraví a života člověka je neporovnatelná. Např. Spojené státy americké dokladují snížení úmrtnosti po použití hlásičů požáru v domácnostech téměř na polovinu. S ohledem na výše uvedené se ministr vnitra domnívá, že tento požadavek k dosažení zvoleného cíle je legitimní, přiměřený a optimální při řešení kolize mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
37. Ministr vnitra uvádí, že v letech 2004 až 2006, kdy byla vyhláška č. 23/2008 Sb. připravována, hovořily statistiky jasně o rostoucím počtu usmrcených a zraněných osob, a proto byla tato skutečnost brána za věcný a závažný argument. V pozdějším období, v roce 2007, došlo k poklesu počtu usmrcených, nikoliv však zraněných osob ve srovnání s předchozím obdobím. Tuto skutečnost však nelze považovat za ucelený a odůvodnitelný argument, tak jak je uvedeno v návrhu veřejného ochránce práv. Ze statistických dat o požárech v domácnostech v letech 1979 až 2008 je zřejmé, že došlo k velice nepříznivému vývoji při požárech v domácnostech, zejména pokud jde o počet zraněných osob a výši škody. Požadavek vybavit hasicím přístrojem a autonomní detekcí a signalizací rodinný dům, vybavit zařízením autonomní detekce a signalizace byty v bytových domech, prostory, kde se pohybují a tráví svůj čas lidé s omezenou schopností pohybu (zařízení sociální péče), a menší hotely, má přispět ke zvýšení bezpečnosti lidí v těchto prostorech. Podle ministra vnitra hlavním cílem je za jistit požární bezpečnost občanů, a to způsobem standardním, v reakci na nové požadavky vyplývající z členství v Evropské unii a dále na nový celosvětový trend. Povinnost vybavit budovy detekcí požáru a hasicími přístroji s odkazem na technické normy upravují i právní předpisy v jiných členských ze mích Evropské unie, např. ve Finsku a Rumunsku. Vybavení stavby zařízením autonomní detekce a signalizace je celosvětovým trendem. Např. v Dánsku je autonomním hlásičem kouře vybaveno 75 %, ve Finsku 98 %, v Norsku 97 %, ve Velké Británii 75 % a v USA 95 % všech domácností. K připomínce veřejného ochránce práv, že preventivního předcházení škodám lze dosáhnout 1 výhodnějšími pojistnými podmínkami, ministr vnitra uvádí, že tato připomínka není namístě ve vztahu k otázce možného zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., neboť orgán státu - Ministerstvo vnitra - nemůže ukládat pojišťovnám, jakým způsobem mají zohlednit "technické podmínky požární ochrany staveb" ve všeobecných podmínkách smluv, které se týkají pojištění ochrany majetku a osob.
38. Ministr vnitra dále uvádí, že vyhláška č. 23/2008 Sb. stanoví povinnost vybavit stavby uvedené v § 15 až 18 a 28 zařízením autonomní detekce a signalizace, což je technickou podmínkou požární ochrany ve fázi navrhování stavby. Vyhláška č. 23/2008 Sb. dále stanoví, že stavba má být užívána v souladu s technickými podmínkami požární ochrany staveb, podle kterých byla navržena, provedena a bylo zahájeno její užívání. Pro dříve postavené stavby nebyla stanovena povinnost vybavit dodatečně určité prostory stávajících staveb zařízením autonomní detekce a signalizace, neboť retroaktivita právního předpisu je pokládána za nepřípustnou legislativní techniku, která je v rozporu s požadavkem legitimního očekávání a právní jistoty. Retroaktivními účinky právního předpisu by došlo k porušení zásady "stavba má být užívána v souladu s technickými podmínkami požární ochrany staveb, podle kterých byla navržena, provedena a zahájeno její užívání", tedy v místě a času. Z výše uvedených důvodů nejde o diskriminaci a rozpor s čl. 4 odst. 3 Listiny.
39. Ministr vnitra dodává, že k posílení preventivní funkce požární ochrany v posledních letech hasičské záchranné sbory používají jiný (a lze tvrdit, že i osvědčený) způsob "požární prevence". Šíření osvěty o důležitosti požární ochrany, povinnostech fyzických osob při užívání stavby, postupu při zjištění požáru, jak hasit apod. probíhá formou preventivní výchovy, zejména u dětí a mládeže. Rovněž informace o požární ochraně jsou uvedeny na webových stránkách hasičských záchranných sborů krajů a odborná veřejnost je informována formou seminářů a kursů. Nutno konstatovat, že tato forma přináší výsledky a sami občané si již nyní (nepovinně) do stávajících bytů pořizují zařízení autonomní detekce.
40. Závěrem ministr vnitra uvádí, že zrušením vyhlášky č. 23/2008 Sb., popř. její části, by došlo k situaci, že v České republice nebude existovat právní předpis řešící problematiku požární bezpečnosti staveb. Na základě výše uvedeného Ministerstvo vnitra konstatuje, že vyhláška č. 23/2008 Sb. ani její jednotlivá ustanovení nejsou v rozporu s Ústavou ani s Listinou, a proto navrhuje, aby Ústavní soud návrh jako nedůvodný zamítl.