II.
Argumentace navrhovatele
2. Veřejný ochránce práv ve svém návrhu uvádí, že napadená vyhláška v obecné rovině upravuje technické podmínky požární ochrany pro navrhování, provádění a užívání stavby. V naprosté většině ustanovení napadená vyhláška odkazuje na české technické normy (ať již se jedná o technické normy uvedené v příloze č. 1 nebo v přílohách č. 4, 5, 7 a 8).
3. V ustanovení § 13 odst. 1 dále napadená vyhláška v odkazující normě upravuje počty přenosných hasicích přístrojů (tyto jsou potom podrobněji upraveny v příloze č. 4). Příloha č. 4 určuje počet hasicích přístrojů obecně a konkrétně v jednotlivých druzích staveb (rodinné domy, bytové domy, ubytovací zařízení apod.).
4. V ustanovení § 14 odst. 3 napadená vyhláška zakotvuje povinnost vlastníků vybraných staveb vybavit stavbu zařízením pro autonomní detekci a signalizaci uvedeným v příloze č. 5. V dalších ustanoveních (§ 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5) napadená vyhláška opět upravuje povinnost vlastníků vybavit stavby detekčními zařízeními, přičemž blíže (dle jednotlivých druhů staveb) stanoví umístění takového zařízení. Otázku definice zařízení autonomní detekce potom stanoví příloha č. 5 napadené vyhlášky.
5. Veřejný ochránce práv uvádí, že se opakovaně setkal s tím, že normotvůrce využívá pro stanovení závazných pravidel chování odkaz na české technické normy. Takový postup sám o sobě neshledává jako závadný, problematická je však skutečnost, že tyto technické normy nejsou běžně dostupné veřejnosti, především však nejsou dostupné bezplatně. Adresát právní normy tak pro zjištění obsahu závazného pravidla chování namísto nahlédnutí do veřejně (a především bezplatně) přístupné Sbírky zákonů je povinen objednat za nemalou finanční částku technickou normu u Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví. Přestože se s účinností od 1. ledna 2009 počítá s postupnou elektronizací technických norem (tedy s jejich zpřístupněním prostřednictvím internetu s možností fulltextového vyhledávání), ani nadále se nepředpokládá, že by technické normy, na které odkazují příslušné právní normy, měly být zpřístupňovány bezplatně (nově se počítá pouze s 50 % zlevněním oproti současnému stavu). Veřejný ochránce práv uvádí, že praxe státu v tomto směru odporuje základním principům právní normotvorby, tedy že obecně závazná pravidla chování mají být přístupná každému bez omezení tak, aby mohl své chování upravit právně aprobovaným způsobem a vyhnout se případné právní sankci. Právní normy (a tedy i právem aprobované technické normy) musí být ze své podstaty přístupné veřejně a bezplatně už proto, že přístup k jejich obsahu nemůže být závislý na finančních příjmech a sociálním statusu jednotlivce. V opačném případě by totiž došlo k porušení jednoho ze základních principů demokratického právního státu - tedy "rovnosti před zákonem" [čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina")]. Kromě uvedeného požadavek veřejné a bezplatné dostupnosti právních norem vyplývá i ze samotné povahy demokratického právního státu. V Ústavě a v Listině lid vyjadřuje jednoznačný požadavek, aby povinnosti byly ukládány pouze zákonem nebo na základě zákona, způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), a současně při zachování dalších podmínek (zákaz diskriminace - čl. 4 odst. 3 Listiny, šetření podstaty a smyslu základních práv a svobod - čl. 4 odst. 4 Listiny apod.).
6. Navrhovatel poukazuje na to, že zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, který upravuje zveřejňování právních předpisů, nezná případ, kdy by se určitá část právní normy (in concreto pravidlo chování, které je určeno právní normou odkazující na českou technickou normu) nestala její materiální součástí, která je veřejně a bezplatně přístupná způsobem, který zákon stanoví (ustanovení § 12 odst. 1 a 2 zákona o Sbírce zákonů).
7. Z uvedených důvodů je veřejný ochránce práv toho názoru, že vyhláška č. 23/2008 Sb. je v rozporu jak s čl. 1 a 2 Ústavy a čl. 1, 2 a 4 Listiny, tak se zákonem o Sbírce zákonů. Jakékoliv ustanovení právního předpisu, které má normativní charakter, totiž musí být dostupné veřejně a bezplatně. Jestliže stát v právním předpisu odkazuje na technickou normu, je potom jeho povinností zajistit veřejnou a bezplatnou dostupnost takové normy. V opačném případě nejde o stanovení právní povinnosti ústavně konformním způsobem.
8. Vzhledem k tomu, že napadená vyhláška v naprosté většině svých ustanovení odkazuje na české technické normy a její samostatná existence bez nich nemá význam, předkládá veřejný ochránce práv především návrh na její úplné zrušení, neboť spjatost napadené vyhlášky s technickými normami je tak silná, že nemá význam rušit pouze její dílčí ustanovení.
9. Pro případ, že by se Ústavní soud neztotožnil s jeho názorem na spjatost napadené vyhlášky s technickými normami, předkládá veřejný ochránce práv alternativní návrh na zrušení těch ustanovení napadené vyhlášky, která přímo odkazují na české technické normy nebo která JUDr. Motejl shledává problematickými z jiných důvodů.
10. Kromě rozporu se základními pravidly normotvorby spatřuje veřejný ochránce práv rozpor některých ustanovení napadené vyhlášky i s jinými ústavními principy. Jde především o rozpor ustanovení § 13, § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7 a § 18 odst. 5 napadené vyhlášky s principem proporcionality neboli přiměřenosti v širším smyslu.
11. Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že stát sice má oprávnění zákonem (resp. zprostředkovaně vyhláškou, pokud k tomu je výslovné zákonné zmocnění) stanovit povinnosti svým občanům, nesmí tak ale činit svévolně, pro stanovení povinnosti musí existovat legitimní a rozumný důvod a normativní prostředky zvolené k dosažení zvoleného cíle musí být vhodné, přiměřené a zároveň musí být zvolený poměr mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem kvalitativně "optimální" ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
12. Navrhovatel uvádí, že se v praxi rovněž setkává s tím, že pod pojmem veřejného zájmu, na jehož základě jsou stanovovány nejrůznější zákonné či podzákonné zákazy či omezení, se v některých případech skrývají ve skutečnosti majetkové zájmy soukromé. I tento přístup je podle názoru navrhovatele třeba odmítnout, neboť zákonodárce sice je oprávněn v obecné rovině omezit práva jedněch ve prospěch práv druhých (typicky se jedná o případy ochrany slabší smluvní strany v soukromém právu - tj. jde např. o ochranu nájemníků, spotřebitelů, autorů apod.), i takové opatření však musí být legitimní v tom smyslu, že sleduje obecně uznávané principy rovnosti, zákazu diskriminace, solidarity apod. a že tohoto cíle je dosahováno přiměřenými prostředky.
13. S ohledem na výše uvedené je veřejný ochránce práv toho názoru, že napadená ustanovení vybočují z limitů, které Ústava a Listina dávají normotvůrci pro stanovení povinností adresátům právní normy.
14. Veřejný ochránce práv namítá, že napadená ustanovení vlastníkům staveb stanoví povinnosti, které ve svém důsledku dopadají do jejich majetkové sféry. V jednom případě (ustanovení § 13 ve spojení s přílohou č. 4 napadené vyhlášky) jde o povinnost pořízení hasicího přístroje a povinnost provádění (resp. objednávání) jeho pravidelné revize, v případě druhém jde o povinnost instalace tzv. zařízení autonomní detekce (tedy opětovné povinné vynaložení finančních prostředků). Základním právem, které je v tomto případě dotčeno (čl. 4 odst. 4 Listiny), je tedy právo vlastnické. V obou případech je samozřejmě možné uložení příslušné povinnosti na první pohled odůvodnit veřejným zájmem na ochraně majetku a zdraví před nebezpečím vzniku, rozvoje a šíření požárů. Požadavek legitimního cíle se tedy zdá být naplněn.
15. Zatímco v případě povinnosti instalovat tzv. zařízení autonomní detekce lze podle JUDr. Motejla legitimnost cíle akceptovat (problém zde spatřuje spíše v přiměřenosti takového opatření v užším slova smyslu), v případě povinnosti pořízení hasicího přístroje tomu tak není, neboť pod rouškou veřejného zájmu se ve svém důsledku skrývají majetkové zájmy soukromé.
16. V případě počtu požárů, usmrcených a zraněných osob žádný statisticky doložený negativní trend není zřejmý. V případě dílčí kategorie "přímá škoda" jde o statisticky relativně málo průkazný prvek, protože na rozdíl od dalších sledovaných položek je zatížen řadou subjektivních faktorů (hlavním problémem je relativita odhadu výše škody, která je odvozována od výše uváděné pojistníky pro účely pojistného plnění, nikoliv od objektivního hodnocení provedeného například znalcem). Navrhovatel je toho názoru, že nárůst počtu požárů, úmrtí a škod není alarmující.
17. Na základě dostupných údajů veřejný ochránce práv dovozuje, že stanovení povinnosti pořídit do nově budovaných staveb hasicí přístroje ve skutečnosti prospívá zájmům těch osob, které budou mít z takto uložené povinnosti finanční profit. Tvůrce napadené vyhlášky se touto skutečností ostatně ani netají, když v důvodové zprávě k napadené vyhlášce (str. 2) otevřeně uvádí: "Vyhláška bude mít pozitivní dopad na činnost malých a středních podnikatelů z hlediska jejich uplatnění při výrobě, revizích a opravách některých druhů výrobků sloužících k zabezpečení požární ochrany ve stavbách (např. zařízení požární signalizace, hasicí přístroje), u nichž se nově předpokládá umísťování i ve stavbách menšího rozsahu.".
18. Veřejný ochránce práv je toho názoru, že stát sice je oprávněn stanovit z důvodu prevence přecházení škod konkrétní povinnosti, avšak může tak učinit pouze v případě, kdy je uložení konkrétní právní povinnosti skutečně odůvodněné. Navrhovatel je přesvědčen, že tento požadavek v případě povinnosti vybavit příslušné stavby hasicími přístroji (ustanovení § 13, příloha č. 4 napadené vyhlášky) naplněn není.
19. I pokud bychom přijali tezi, uvádí veřejný ochránce práv, že v obou případech je naplněn požadavek legitimního cíle, je přesvědčen, že příslušná ustanovení nesplňují požadavek vhodnosti, resp. subsidiarity ve smyslu existence alternativních prostředků, jak dosáhnout požadovaného cíle.
20. Veřejný ochránce práv uvádí, že je především věcí samotných občanů, jakým způsobem budou chránit své zdraví a majetek. Občanský zákoník (zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů) v této souvislosti ostatně každému stanovuje všeobecnou prevenční povinnost, která v obecné rovině ukládá jednoznačný příkaz "počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí" (ustanovení § 415). Volba prostředků, kterých bude použito při plnění této zákonné povinnosti, však již záleží především na každém z adresátů této právní normy. Cíle preventivního předcházení škodám může být podle názoru JUDr. Motejla dosahováno jinými metodami, které spadají typicky do oblasti soukromoprávní, například půjde o výhodnější pojistné podmínky. Bude tedy například věcí pojišťoven, aby občanům, kteří vybaví své stavby hasicími přístroji, stanovily menší pojistné (obdobný přístup se bez problémů uplatňuje u různých druhů havarijního pojištění motorových vozidel, jimiž je vlastník motorového vozidla finančně zvýhodňován, pokud má automobil lépe chráněný proti krádeži různými bezpečnostními opatřeními).
21. Podle veřejného ochránce práv hasicí přístroj je sice účinný prostředek, nicméně pro své působení předpokládá celou řadu odborných znalostí a dovedností. Aby hasicí přistroj mohl plnit svou funkci, musí být osoba, která jej používá, proškolena ve způsobech jeho použití a především musí vědět, ve kterých případech jej má použít. V opačném případě může být hasicí přístroj dokonce i nebezpečný. Například napadenou vyhláškou doporučovaný práškový hasicí přístroj 34 A není možno bezpečně použít pro hašení požárů třídy F (požáry rostlinných nebo živočišných olejů a tuků používaných v kuchyňských spotřebičích), které patří v domácnostech k jedněm z nejčastějších. Samotné stanovení povinnosti vybavit příslušné stavby hasicími přístroji bez toho, že by se vlastníci těchto staveb pravidelně proškolovali v požární bezpečnosti a použití jednotlivých typů hasicích přístrojů, představuje z hlediska deklarovaného cíle prostředek nevhodný. Z uvedených důvodů je podle veřejného ochránce práv stanovení povinnosti vybavit příslušné stavby hasicími přístroji nevhodné (naopak dovedeno do důsledků může prý někdy laické použití hasicího přístroje v domácnosti způsobit více škody než užitku).
22. Co se týče povinnosti vybavit příslušné stavby zařízeními autonomní detekce (ustanovení § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5 a příloha č. 5 napadené vyhlášky), i zde jde o prostředek, který je třeba bez zakotvení bližších podrobností považovat za prostředek nevhodný. Především v napadené vyhlášce chybí ustanovení, které by požadovalo, aby zařízení zajišťovalo určitý bezpečnostní standard. Autonomní čidlo, má-li mít smysl, by tedy muselo být vícefunkční (musí rozlišit běžný kouř od oxidu uhelnatého), musí mít vestavěný autotest a nesmí být napájeno pouze z akumulátorové baterie.
23. Současně napadená vyhláška podle názoru navrhovatele ukládá vlastníkům rodinných domů nesmyslnou povinnost instalovat zařízení autonomní detekce v "části vedoucí k východu" z rodinného domu. Logická by prý byla povinnost instalovat zařízení do místnosti určené ke spánku, neboť zde může čidlo plnit efektivně účel, ke kterému slouží.
24. K posouzení odborných stránek věci, které jsou pro posuzování proporcionality ustanovení § 13, § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5 a příloh č. 1, 4 a 5 napadené vyhlášky klíčové, navrhovatel navrhuje jako důkaz výslech Ing. F. P., který je odborníkem na protipožární ochranu a tvůrcem řady technických norem, který by se měl případně vyjádřit k propojenosti napadené vyhlášky s technickými normami, k praktickým důsledkům napadených ustanovení a k možnosti či nemožnosti prostřednictvím zvolených prostředků dosáhnout deklarovaného cíle na ochraně majetku, života a zdraví.
25. Vzhledem k tomu, že v obou případech (tedy jak u hasicích přístrojů, tak u zařízení autonomní detekce) jde o technicky jednoduchá zařízení a jejich instalace je možná bez nutnosti provádění zásadních rekonstrukcí stavebních objektů, je veřejný ochránce práv toho názoru, že stanovení povinnosti instalovat tato zařízení pouze do nových staveb (ustanovení § 32 odst. 3 napadené vyhlášky) je diskriminační (rozporné s čl. 4 odst. 3 Listiny). Pokud by stát skutečně chtěl chránit majetek a zdraví občanů, neexistuje legitimní důvod, proč nestanovit povinnost instalace hasicích přístrojů a zařízení autonomní detekce do veškerých staveb, které jsou zmiňovány v napadených ustanoveních. Navrhovatel je přesvědčen, že v obou případech jde o zařízení snadno instalovatelná, avšak vlastníci "nových domů" jsou oproti vlastníkům "domů starých" povinni vynakládat finanční prostředky na vybaveních svých nemovitostí příslušnými zařízeními. Přitom počet požárů ve starších nemovitostech několikanásobně přesahuje počet požárů v novostavbách. Pokud by již tedy normotvůrce chtěl zlepšit úroveň protipožární ochrany, měl by uložit povinnost spíše těm vlastníkům, u nichž je riziko požáru pravděpodobnější. Postavení obou skupin vlastníků by mělo v daném ohledu být rovné, tedy by povinnost (o jejíž smysluplnosti navrhovatel jinak pochybuje) měla být stanovena všem bez rozdílu.
26. Závěrem veřejný ochránce práv uvádí, že napadená vyhláška je z výše uvedených důvodů rozporná jak s ústavním pořádkem České republiky, tak se zákonem o Sbírce zákonů, a proto navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl o petitu tohoto návrhu tak, jak je vymezen výše.