II.
Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
Ústavní soud se již dříve zabýval otázkou, zda při zmírnění následků některých majetkových křivd lze s ohledem na princip rovnosti zúžit okruh oprávněných subjektů podmínkou trvalého pobytu. Ve své judikatuře konstatoval, že prostor pro vyloučení určitých subjektů z okruhu těch subjektů, které znaky restitučního titulu naplní, nelze dovodit. Dle názoru Ústavního soudu je možno omezit okruh oprávněných osob pouze podle čl. 11 odst. 2 Listiny. Podle tohoto ustanovení "zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice", (přičemž podle čl. 42 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, se jedná o státní občanství České republiky a území České republiky). Ústavní soud proto dovodil, že čl. 11 odst. 2 Listiny je speciálním ustanovením k ústavnímu principu rovnosti všech subjektů ohledně nabývání a ochrany vlastnického práva, a vytváří tak pro zákonodárce ústavní prostor pro omezení okruhu oprávněných osob v restitučním zákonodárství.
Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že se Ústavní soud již dříve zabýval otázkou podmínky státního občanství oprávněných osob v zákonech o restituci majetku. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 4. června 1997 sp.zn. Pl. ÚS 33/96 je zřejmé, že obdobná problematika již byla Ústavním soudem řešena v souvislosti s návrhem na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, slovy "pokud je státním občanem České a Slovenské Federativní Republiky" a na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 4 téhož zákona slovy "pokud jsou státními občany České a Slovenské Federativní Republiky" (nález byl vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.). Návrh byl tehdy zamítnut.
Třebaže k posuzované problematice existují i odlišná stanoviska, Ústavní soud věc posoudil tak, že čl. 11 odst. 2 Listiny pro omezení vlastnických práv osob bez státní příslušnosti České republiky ústavní prostor vytváří. Toto ustanovení je však zapotřebí interpretovat restriktivně s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny v návaznosti na požadavek minimalizace každého ústavně akceptovatelného omezení základního práva nebo svobody. Již ve svém nálezu ze dne 4. června 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 Ústavní soud proto upozornil, že vzhledem k právní konstrukci zákona o mimosoudních rehabilitacích, zakotvující finanční náhradu při nemožnosti věc vydat, je úkolem zákonodárce hledat cestu ke zmírnění následků křivd i u osob, jež neměly v rozhodném období státní občanství České republiky.
Vzhledem ke srovnatelnému významu i funkci této podmínky v zákoně o půdě platí i pro podmínku státního občanství v zákoně o půdě v podstatě stejné důvody, jež byly Ústavním soudem uváděny v souvislosti s projednáváním obdobné problematiky u zákona č. 87/1991 Sb. Ústavní soud chápe výhrady stěžovatelů, že zákonodárce neotevřel možnost uplatnit nároky i pro osoby, které státní občanství měly ke dni účinnosti tohoto zákona. Je si nicméně vědom toho, že zákonodárce tímto zákonem respektoval právě zrušení podmínky trvalého pobytu, vyslovené nálezem Ústavního soudu, a s ohledem na právní stabilitu omezil účinky nové úpravy pouze na ony osoby, které do té doby právě tuto podmínku nesplňovaly.
U této nové ústavní stížnosti směřuje návrh stěžovatelů ke zrušení podmínky státního občanství zpětně u osob, které uplatnily nároky na základě novely zákona o půdě č. 30/1996 Sb. Právo na vydání nemovitosti podle § 6 zákona o půdě by tak získaly nově také osoby, které kromě toho, že nesplňovaly podmínku trvalého pobytu, nesplňovaly ani podmínku státního občanství. I tyto osoby by mohly uplatnit své nároky do šesti měsíců ode dne, kdy toto právo mohly uplatnit poprvé. Tím by se otevřela lhůta dalších šesti měsíců ode dne účinnosti nálezu Ústavního soudu pro všechny osoby, které nesplňovaly podmínku trvalého pobytu, a proto nebyly do 31. ledna, resp. 1. září 1993 oprávněnými osobami, a to za předpokladu, že později státní občanství nabyly anebo ještě nabudou. Pokud pak jde o náhradu za mrtvý a živý inventář podle § 20 zákona o půdě, mohly tak však činit pouze do 31. prosince 1998 za předpokladu, že do té doby získaly české státní občanství. Zrušení ustanovení § 13 odst. 5 novely zákona o půdě č. 30/1996 Sb. stěžovatelé totiž nenavrhli. Rovněž nenavrhli zrušení ustanovení, které určuje, že "V případě uvedeném v § 6 odst. 1 písm. a) počne osmnáctiměsíční lhůta běžet až ode dne právní moci rozhodnutí, kterým byl výrok zrušen, dojde-li k tomuto rozhodnutí po 31. prosinci 1998". V tomto případě se jedná o rozhodnutí, kterým byl zrušen výrok o propadnutí nebo o zabrání věci.
Navrženými zásahy do zákona o půdě by se otevřela cesta pro novou fázi restitučních sporů osob, které získaly české státní občanství po lhůtách k uplatnění nároků na restituci, tedy za situace, kdy již v mnoha případech došlo k nové úpravě právních poměrů a ke vzniku nových vlastnických vztahů. V důsledku toho by došlo k narušení principu právní jistoty a k destabilizaci právního řádu, neboť i vlastnictví řádně nabyté na základě předchozí právní úpravy je chráněno čl. 11 Listiny. Z těchto okolností pak vyplývají též důvody pro odlišný postup při hodnocení podmínky státního občanství získaného před uplynutím lhůt ke vznesení nároku na vydání nemovitosti a případů, kdy bylo státní občanství získáno až dodatečně. Nehledě na to, návrh na zrušení části § 13 odst. 5 zákona o půdě směřuje sice ku prospěchu konkrétní ústavní stížnosti stěžovatelů, avšak ponechává v platnosti pro určité případy i úpravu dosavadní, a tím vnáší do věci nové diskriminační prvky. Kromě toho by vznikly i rozdíly v posuzování státního občanství ve srovnání s restitucemi podle zákona č. 87/1991 Sb., kde Ústavní soud odstranění podmínky státního občanství již dříve zamítl.
Při posuzování ústavnosti napadených ustanovení právních předpisů Ústavní soud zkoumal jejich soulad nejen s ústavními zákony, ale i s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky. V této souvislosti se jedná zejména o soulad napadených ustanovení zákona o půdě s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt") a s čl. 14 Úmluvy. V této souvislosti poukazuje Ústavní soud opětovně na stanoviska vyjádřená v nálezu ze dne 4. června 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96.
Výbor OSN pro lidská práva ve svých rozhodnutích ze dne 19. července 1995 č. 516/1992 a ze dne 23. července 1996 č. 586/1994 dospěl k závěru, podle něhož není dán žádný důvod, který by odůvodnil rozhodnutí zákonodárce rozlišovat mezi oběťmi konfiskací z důvodu občanství. Podmínku občanství považuje sice za neslučitelnou se zákazem diskriminace podle čl. 26 Paktu, ten však dle Výboru OSN pro lidská práva nepožaduje úplně stejné zacházení, pokud existuje dostatečný důvod pro odlišný přístup.
Evropská komise pro lidská práva pak ve svých rozhodnutích ve věci restitucí vlastnického práva uvedla, že k zásahům do vlastnického práva došlo v době, kdy Česká republika (resp. Československo) ještě nepřevzala záruky za dodržování lidských práv. Protože diskriminace dle čl. 14 Úmluvy je možná jen v souvislosti s porušením některého jiného hmotného práva zaručeného Úmluvou, nelze dovodit v případě podmínky státního občanství a trvalého pobytu dle restitučních předpisů porušení zákazu diskriminace. Jestliže dle Úmluvy neexistuje právo na restituci vlastnictví, jsou podle Evropské komise pro lidská práva zcela v rukou toho kterého státu jako suveréna.
Pokud pak jde o námitku navrhovatelů poukazující na okolnost, že v zákoně o půdě je uplatněn princip zpětné účinnosti, je třeba vycházet z judikatury Ústavního soudu (nález ze dne 12. července 1994 sp. zn. Pl. ÚS 3/94). Je-li vůbec možno u restitučních předpisů hovořit o retroaktivitě, jedná se o retroaktivitu nepravou, jež je v právní teorii i v praxi považována za přijatelnou.
Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že je věcí státu, aby rozhodl v zájmu zabezpečení svých funkcí, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. Takovou veřejnou hodnotou je nepochybně i princip právní jistoty, neboť zásahy do nově vzniklých právních poměrů by pokračujícími změnami signalizovaly i do budoucna stav trvající destabilizace, nehledě na vytváření prostoru pro nové a nové spory o právech již nabytých. Ústavní soud dále odmítl i absolutní chápání principu rovnosti, přičemž konstatoval, že "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní". Poukazuje rovněž na to, že Výbor OSN pro lidská práva v opakovaně vyjádřeném názoru připouští při aplikaci čl. 26 Paktu takovou nerovnost, která splňuje podmínku vyloučení libovůle, resp. se zakládá na rozumných a objektivních rozlišovacích znacích. Za takové Ústavní soud považuje důsledky plynoucí z čl. 11 odst. 2 Listiny, jakož i cíle restitučního zákonodárství a konečně i právní úpravu státního občanství.
Ze všech uvedených důvodů nezbylo Ústavnímu soudu, než návrh na zrušení § 13 odst. 2 věty první zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a § 13 odst. 5 téhož zákona ve slovech "která nebyla do 31. ledna 1993 nebo do 1. září 1993 oprávněnou osobou pouze" zamítnout (§ 82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
******************************************************************