VIII.
Obecně k možnosti výkonu úkonů soudu jinými osobami než soudci
33. Ústavněprávní posouzení § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících ve slovech "je-li exekučním titulem exekutorský zápis nebo notářský zápis" závisí na zodpovězení otázky, zda Ústava umožňuje, aby rozhodování soudů o zastavení výkonu rozhodnutí, případně o nařízení výkonu rozhodnutí či exekuce, jakož i pověřování soudního exekutora bylo vykonáváno jinými osobami než soudci, v tomto případě vyššími soudními úředníky. Nalezení odpovědi vyžaduje provedení výkladu, co se rozumí ústavně vymezenou soudní mocí, prostřednictvím jakých osob může být tato moc vykonávána a zda se ústavní požadavky vztahující se k výkonu soudní moci uplatní v případě jakéhokoli zákonem stanoveného oprávnění soudu.
34. Soudní moc představuje jednu ze složek státní moci. Její základní úlohou podle čl. 4 a 90 Ústavy je poskytování ochrany právům, čímž je současně realizováno právo jednotlivce na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. V demokratickém právním státě platí, že ochrana právům musí být zaručena nejen vůči jednání jiných osob, ale také vůči zásahům ze strany samotného státu. Nezbytným předpokladem poskytování ochrany právům jsou záruky nezávislosti a nestrannosti výkonu soudní moci, neboť pouze nezávislý a nestranný soud je způsobilý poskytovat spravedlnost vždy a všem [nález ze dne 18. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.)]. Tyto záruky se musí účinně uplatnit i vůči případným zásahům ze strany státní moci, aniž by tím bylo dotčeno, že soudní moc nepřestává být její součástí a vztahují se na ni veškeré z ústavního pořádku vyplývající požadavky pro její výkon.
35. Ústava ve svém čl. 81 svěřuje výkon soudní moci nezávislým soudům, které ji vykonávají prostřednictvím soudců. V této souvislosti stanoví kvalifikační předpoklady pro výkon funkce soudce, způsob jejich jmenování a záruky nezávislosti a nestrannosti, jež je nutno vztáhnout na rozhodování každého jednotlivého soudce. Uvedenými kvalifikačními předpoklady jsou podle čl. 93 odst. 2 Ústavy státní občanství České republiky, bezúhonnost a vysokoškolské právnické vzdělání. Zákon pak může stanovit - a v § 60 zákona o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů, také stanoví - další předpoklady. Vedle obecného předpokladu plné svéprávnosti jde o minimální věk 30 let, požadavek, aby zkušenosti a morální vlastnosti osoby, která má být jmenována, dávaly záruku, že bude tuto funkci řádně zastávat, souhlas se svým ustanovením za soudce a s přidělením k určitému soudu a složení odborné justiční zkoušky, což vždy znamená také absolvování praxe justičního čekatele nebo jí naroveň postavené jiné praxe.
36. Demokratická legitimita výkonu soudní moci, kterou předpokládá čl. 2 odst. 1 Ústavy, je zaručena tím, že soudci jsou jmenováni rozhodnutím prezidenta republiky podle čl. 63 odst. 1 písm. i) Ústavy, které ke své platnosti vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Tím za toto rozhodnutí přebírá odpovědnost vláda, která je odpovědná Poslanecké sněmovně (čl. 63 odst. 3 a 4 Ústavy). Výkon soudní moci je tak legitimizován sdíleným rozhodnutím ústavních orgánů, jež jsou buď přímo voleny občany, nebo jejichž složení je samo legitimizováno rozhodnutím volených zástupců občanů [blíže k požadavku demokratické legitimity viz nález ze dne 4. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 21/15 (233/2018 Sb.), bod 76].
37. Okamžikem, kdy se soudce ujme své funkce, se na něj vztahují veškeré záruky nezávislosti a nestrannosti soudní moci. Podle čl. 82 odst. 1 Ústavy jsou soudci při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Nezávislost soudní moci, respektive soudů, je vzájemně podmíněna nezávislostí soudců. Její záruky lze rozdělit do dvou rovin. Vyjádřením věcné nezávislosti je princip vázanosti soudce pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Po osobní stránce je nezávislost soudce zaručena především trvalostí funkce (čl. 93 odst. 1 Ústavy), jeho zásadní neodvolatelností a nepřeložitelností (čl. 82 odst. 2 Ústavy), neslučitelností výkonu funkce soudce s jinými funkcemi (čl. 82 odst. 3 Ústavy) a jeho hmotným zabezpečením [např. nález ze dne 15. 9. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.), nález ze dne 11. 7. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 18/06 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 31/10, bod 24].
38. Ustanovení čl. 94 odst. 1 Ústavy předpokládá, že rozhodování soudů bude vykonáváno soudci buď v senátu, nebo jako samosoudci. Tím je ve spojení s čl. 82 Ústavy vyloučeno, aby rozhodovací činnost soudů byla vykonávána jinak než soudci jako nositeli soudní moci. Tento požadavek není prolomen ani čl. 94 odst. 2 Ústavy, který připouští, aby se na rozhodování soudů, stanoví-li tak zákon, podíleli vedle soudců i další občané. Účelem tohoto ustanovení je vytvoření prostoru pro laický prvek v jinak odborně chápaném soudnictví. Tento prvek může mít například podobu spolurozhodování "dalších" občanů v senátu jako "přísedících" nebo v podobě porotních soudů. Zákon může vymezit oblasti soudní pravomoci (typicky trestní, pracovní a rodinné věci), kde by takováto účast občanů byla žádoucí (odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/10). Ústavní soud nicméně zdůrazňuje, že podílet se "vedle soudců" na rozhodování soudu znamená jen možnost rozhodovat společně se soudcem. Zákon nemůže obcházet ústavní pravidla výkonu soudní moci tím, že jej přenese na jiné osoby, které k němu nebyly předepsaným způsobem demokraticky legitimovány a ve vztahu k nimž se neuplatní záruky soudcovské nestrannosti a nezávislosti.
39. Uvedené závěry se uplatní bezvýjimečně ve všech případech, kdy obecné soudy plní svou ústavně vymezenou funkci. Soudní ochrana, jak ji předpokládají čl. 4 a 90 Ústavy, jakož i jednotlivé články Listiny, ať už zaručují obecně právo na soudní ochranu, nebo podmiňují některé zásahy do základních práv a svobod rozhodnutím soudu, nemůže být poskytována jinak než rozhodováním soudců některým ze způsobů uvedených v čl. 94 Ústavy.
40. Konkrétní způsob poskytování soudní ochrany závisí podle čl. 90 Ústavy na zákonném vymezení jednotlivých pravomocí soudů. Zákonodárce má v tomto ohledu širokou míru uvážení, jím zvolené procesní řešení ovšem musí umožňovat, aby se jednotlivec mohl v souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny v řízení před soudem vždy domoci ochrany svých subjektivních práv. Výjimku, kterou připouští čl. 36 odst. 2 Listiny, může zákon stanovit jen pro soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy, a to za předpokladu, že tím nebude vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
41. Zákonodárce dostál těmto požadavkům zejména tím, že v jednotlivých soudních řádech stanovil procesní prostředky, jejichž prostřednictvím se může každý bránit proti zásahům do svých subjektivních práv. To platí jak pro zásahy ze strany jiných fyzických či právnických osob, tak pro zásahy ze strany veřejné moci. V tomto ohledu upravují základní žalobní typy občanský soudní řád a soudní řád správní, ve vztahu k výkonu pravomoci orgánů činných v trestním řízení pak trestní řád. Vedle toho je soudní ochrana poskytována i při výkonu dalších pravomocí soudů. Jde v podstatě o neoddělitelnou součást jejich rozhodování. Některé tyto pravomoci mají svůj základ přímo v ústavním pořádku. Soudům tak náleží třeba výlučná pravomoc rozhodovat o vině a trestu. Jiným příkladem jsou případy, kdy je soudním rozhodnutím podmiňováno zbavení osobní svobody (vazba, detence) či podstatné zásahy do soukromí (domovní prohlídka, odposlechy). Řada pravomocí je ale soudům svěřena zákonem, ačkoli by obstálo i jiné řešení, typicky svěření těchto pravomocí správním orgánům za současného zachování možnosti soudní ochrany.
42. Ústavně předpokládaná soudní ochrana není jediným způsobem, jímž se jednotlivec může domoci ochrany svých subjektivních práv. Právní řád upravuje i nejrůznější formy jiné právní ochrany, s nimiž sice nejsou spojeny stejné záruky nezávislosti a nestrannosti jako u soudů, v praxi však obvykle představují efektivní a postačující řešení. Spadají sem veškerá správní řízení či jiná řízení vedená před jiným orgánem veřejné moci než soudem. Jiná právní ochrana může být poskytována nejen orgány veřejné moci, ale také prostřednictvím k tomu oprávněných fyzických a právnických osob. Za předpokladu, že v konečném důsledku není vyloučen přístup jednotlivce k soudu, má zákonodárce široký prostor pro nalezení takových řešení, jež s ohledem na specifika toho kterého právního vztahu umožní dosáhnout účinnou ochranu práv v požadované kvalitě, v reálném čase a bez zbytečných nákladů. Při správném nastavení by v těchto případech měla být potřeba využít soudní ochrany spíše výjimkou.
43. Jednotlivé zákonem stanovené formy právní ochrany se mohou významně lišit. Zákonná úprava nejenže vždy zohledňuje specifika právních vztahů, jichž se má právní ochrana týkat, ale promítají se do ní i okolnosti, za nichž byla přijata. V některých oblastech je tak právní ochrana ve významné míře účinně zajištěna ve správním řízení, přičemž předmětem soudního přezkumu se zpravidla stane jen malá část rozhodnutí příslušného správního orgánu. Jsou ale i oblasti právních vztahů, v nichž zákonodárce upřednostnil odlišné řešení a určitou pravomoc svěřil přímo soudům, byť tak učinit nemusel. Tím na její výkon sice přímo vztáhl záruky spojené s výkonem soudní moci, současně však soudní moc pověřil další nikoli nezbytnou agendou, které by se soudy jinak věnovaly v mnohem menším rozsahu jen v rámci soudního přezkumu.
44. Kombinace nárůstu počtu zahájených soudních řízení a rozšiřování soudních agend vedla od 90. let k přetíženosti soudů a s ní souvisejícím průtahům v řízení. Zcela přirozeně se tak úvahy o vhodných formách právní ochrany nevyhnuly ani možnostem zjednodušení či zrychlení samotného soudního řízení způsoby, jež by současně nepůsobily účastníkům řízení újmu na jejich ústavně zaručených procesních právech. Řešení, k nimž zákonodárce postupně dospěl, se netýkala jen vlastního průběhu soudního řízení (např. oprávnění rozhodnout ve věci platebním rozkazem). Zahrnovala rovněž svěření některých úkonů soudu, včetně oprávnění rozhodovat, jiným osobám než soudcům. Takto byl například v mnoha ohledech přenesen výkon rozhodnutí na soudní exekutory (exekuční řád) či rozhodování ve věcech dědictví na notáře jako soudní komisaře (§ 100 a násl. zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních). Spadá sem ale i oprávnění vyšších soudních úředníků či jiných zaměstnanců soudů činit některé úkony soudu.
45. Zákonodárce se tak v některých případech rozhodl zajistit účinnou právní ochranu nikoli cestou právních prostředků předcházejících případnému soudnímu řízení, nýbrž stanovením zvláštních forem rozhodování přímo v rámci soudního řízení. Takto vydaná rozhodnutí, ať už jsou formálně rozhodnutími soudu, nebo jen soudem pověřené fyzické nebo právnické osoby, sama o sobě zjevně nesplňují požadavky, které ve vztahu k soudním rozhodnutím vyplývají z ústavního pořádku. Jak naznačují výše uvedené příklady, nejsou ani vydávána prostřednictvím soudců některým ze způsobů podle čl. 94 Ústavy. Vyvstává tudíž otázka, zda součástí výkonu soudní moci mohou být i takováto rozhodnutí, a pokud ano, za jakých podmínek.
46. Ústavní soud v této souvislosti konstatuje, že Ústava vytváří zákonodárci široký prostor ke stanovení právních prostředků k ochraně práv, jím zvolená varianta nicméně nesmí zakládat nepřípustné omezení ústavně vymezených pravomocí orgánů veřejné moci ani působit nepřípustný zásah do základních práv a svobod nebo jinak odporovat ústavnímu pořádku. Jakákoli řešení tak nesmí zakládat překážku ústavně předpokládaného způsobu výkonu soudní moci podle čl. 81, 82, 90 a 94 Ústavy ani porušení základního práva účastníků řízení na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Uvedené znamená, že není apriorně vyloučeno, aby součástí soudního řízení byly také některé jeho dílčí fáze, v jejichž rámci bude upřednostněna například rychlost řízení (tedy zájem na projednání a rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů) na úkor jiných ústavních požadavků vztahujících se k výkonu soudní moci. Takovýto odklon však obstojí pouze za předpokladu, že tyto požadavky budou nadále zajištěny v rámci soudního řízení jako celku. Obdobně jako v případě právních prostředků předcházejících soudnímu řízení nesmí ani tyto zvláštní formy rozhodování nikomu bránit v tom, aby se v rámci soudního přezkumu domohl projednání a rozhodnutí své věci soudcem.
47. Požadavek výkonu soudní moci prostřednictvím soudců některým ze způsobů podle čl. 94 Ústavy se týká pouze soudního rozhodování. Nic proto nebrání tomu, aby zákon umožnil výkon ostatních úkonů soudu také jiným k tomu pověřeným osobám. Typicky může jít o kvalifikované zaměstnance soudu, jejichž úlohou je vytvářet soudcům podmínky pro řádný výkon jejich činnosti. Z povahy věci musí výkon těchto úkonů odpovídat pokynům příslušného soudce, neboť jejich smyslem je vytvoření podmínek pro jeho rozhodnutí ve věci samé nebo pro jiné procesní rozhodnutí, kterým skončí buď řízení jako celek, nebo alespoň jeho určitá samostatná fáze.
48. Pokud by ale zákon přece jen svěřil jiným osobám než soudcům také oprávnění k výkonu rozhodovací pravomoci soudu, a to jinak než "vedle soudců" podle čl. 94 odst. 2 Ústavy, jejich rozhodnutí by nebylo bez dalšího neústavní. Je zřejmé, že by nešlo o soudní rozhodnutí ve smyslu všech na ně kladených ústavních požadavků. Z tohoto důvodu by se jím samotným nemohla vyčerpat soudní ochrana podle čl. 90 Ústavy, respektive nemohlo být jím být naplněno základní právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Je rovněž vyloučeno, aby takto vydané rozhodnutí představovalo podklad pro zásah do základních práv a svobod tam, kde je takovýto zásah podmíněn rozhodnutím soudu. Rozhodnutí soudu vydané jinou osobou než soudcem by mohlo představovat pouze určitou jinou zvláštní formu právní ochrany, byť poskytované v rámci soudního řízení. Nesmělo by jít o výkon pravomoci, která je ústavním pořádkem vyhrazena výlučně soudcům. Současně by muselo být zajištěno, že vydání rozhodnutí bez účasti soudce bude moci být kompenzováno v dalších fázích soudního řízení, jejichž součástí bude i přezkum tohoto rozhodnutí soudcem. V opačném případě by předmětné zákonné oprávnění fakticky nahrazovalo, a nikoli jen doplňovalo, ústavně předpokládaný způsob rozhodování soudů a dotčeným účastníkům by neústavně znemožňovalo výkon jejich základního práva na soudní ochranu.