IX.
Ústavnost oprávnění vyššího soudního úředníka rozhodovat o zastavení exekuce
49. Ustanovení § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících ve slovech "je-li exekučním titulem exekutorský zápis nebo notářský zápis" ve spojení s úvodní větou napadeného ustanovení zakládá oprávnění vyššího soudního úředníka rozhodovat o pověřování soudního exekutora, nařízení výkonu rozhodnutí a exekuce k vymožení peněžitého plnění a jejich zastavení v případech, kdy exekučním titulem není exekutorský zápis nebo notářský zápis. Svěření těchto i jiných úkonů soudu zákonem vyšším soudním úředníkům je opodstatněno tím, že tito tvoří odborný personál soudů, který i jinak zajišťuje soudcům kvalifikovaným způsobem podmínky pro výkon jejich funkce. Jednotlivá soudní řízení vyžadují provedení řady úkonů, jejichž povaha je často jednoduchá nebo formální, a tudíž není věcný důvod, aby je nezbytně vykonávali přímo soudci. Vyšší soudní úředníci by navzdory tomu, že se u nich vyžadují nižší kvalifikační předpoklady než u soudců, měli být odborně způsobilí tyto úkony činit sami pod dohledem soudce. Ostatně, i kdyby takovéto zákonné oprávnění neměli, z podstaty jejich funkce by stejně připravovali uvedené úkony a v tomto ohledu zajišťovali potřebnou podporu soudcům. Z hlediska organizace soudů vytváří tato podpora prostor k tomu, aby se soudci mohli soustředit zejména na rozhodování ve věci samé.
50. Rozsah úkonů soudu, které jsou vykonávány prostřednictvím vyšších soudních úředníků, ale také asistentů soudců, justičních čekatelů, soudních tajemníků či soudních vykonavatelů, není marginální. V některých soudních agendách, konkrétně při vydávání platebních rozkazů či v exekučních věcech, jde v posledních letech o statisíce rozhodnutí ročně (podrobné statistické přehledy jsou veřejně dostupné prostřednictvím internetové aplikace infoData: http://cslav.justice.cz/InfoData/prehledy-agend.html). Otázka ústavnosti předmětného oprávnění se tak v širších souvislostech významným způsobem dotýká celého současného systému fungování soudnictví, který se s ohledem na rozsah činnosti soudů bez účasti uvedených kvalifikovaných zaměstnanců neobejde. Právě oni ve velké míře přispívají k tomu, že je soudní ochrana v souladu s čl. 38 odst. 2 Listiny poskytována účastníkům řízení bez zbytečných průtahů. Jak naznačilo již vyjádření vlády, srovnatelné řešení lze nalézt i v jiných evropských zemích.
51. Tyto skutečnosti ale samy o sobě nemohou být důvodem prolomení ústavním pořádkem stanovených pravidel výkonu soudní moci. I když jsou vyšší soudní úředníci její součástí, jde o jiné osoby než soudce. S jejich postavením není spojena záruka osobní nezávislosti jako v případě soudců (blíže srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 31/10, body 29 až 35) a k samostatnému výkonu soudní moci nemají ani odpovídající demokratickou legitimitu. Jakákoli rozhodovací pravomoc, která jim je svěřena v rámci soudního řízení, tak musí obstát z hlediska výše uvedených východisek vztahujících se k možnému výkonu rozhodovací činnosti soudu jinou osobou než soudcem. Jen tato hlediska jsou určující pro posouzení ústavnosti jednotlivých oprávnění vyšších soudních úředníků.
52. Ústavní soud se dále zabýval oprávněním vyššího soudního úředníka rozhodovat v některých případech o zastavení výkonu rozhodnutí. Jak bylo uvedeno v části týkající se návrhového oprávnění navrhovatele, napadené ustanovení se podle § 52 odst. 1 exekučního řádu a § 38a občanského soudního řádu vztahuje i na rozhodování o zastavení exekuce. Právě v tomto smyslu má být použito i ve věci, z níž vzešel návrh na zrušení napadeného ustanovení. Vzhledem k tomu, že toto oprávnění vyššího soudního úředníka je na základě napadeného ustanovení vykonáváno jako úkon soudu v rámci soudního řízení, závisí jeho ústavní posouzení z hledisek čl. 81, 82, 90 a 94 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny na zodpovězení dvou otázek: a) zda předmětné oprávnění není vyhrazeno výlučně soudcům, což by znamenalo, že musí být vždy vykonáváno prostřednictvím soudce některým ze způsobů podle čl. 94 Ústavy, a b) zda toto oprávnění nemá za následek, že by soudní řízení jako celek neodpovídalo požadavkům na soudní ochranu plynoucím z ústavního pořádku, zejména čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny.
53. K první otázce Ústavní soud uvádí, že rozhodnutí o zastavení výkonu rozhodnutí či exekuce je procesním rozhodnutím, kterým se končí řízení. Z ústavního pořádku nevyplývá, že by rozhodování o zastavení výkonu rozhodnutí nebo exekuce bylo výkonem pravomoci, jež by musela být svěřena vždy výlučně soudcům. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že v závislosti na důvodu zastavení (§ 268 odst. 1 občanského soudního řádu) může mít toto rozhodnutí povahu meritorního rozhodnutí ohledně dalšího trvání práva, k němuž byl nařízen výkon rozhodnutí nebo exekuce (například bude-li sporné, zda vymáhaná pohledávka zanikla splněním dluhu, což si může vyžádat provedení dokazování). K rozhodování ve věci samé totiž dochází zcela přirozeně i při jiných formách právní ochrany, přičemž samotná tato skutečnost není s to vyloučit oprávnění vyšších soudních úředníků.
54. V případě druhé otázky je nutno zdůraznit změny, které doznala zákonná úprava od vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/10. Zákon o vyšších soudních úřednících dnes již vylučuje, aby soudní řízení skončilo rozhodnutím vydaným vyšším soudním úředníkem bez možnosti podat proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek, o němž by rozhodoval soudce. Samotným oprávněním vyššího soudního úředníka se tak nevyčerpává funkce soudu při poskytování ochrany právům podle čl. 90 Ústavy ani právo účastníků řízení na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Účastník řízení má vždy možnost podat buď řádný opravný prostředek (odvolání, odpor, námitky), nebo nepřipouští-li takovýto opravný prostředek zákon, námitky podle § 9 odst. 2 zákona o vyšších soudních úřednících, na jejichž základě předseda senátu napadené rozhodnutí potvrdí nebo změní. V případě rozhodování o zastavení výkonu rozhodnutí nebo exekuce je tak vždy zachována soudní ochrana prostřednictvím rozhodnutí vydaného soudcem některým ze způsobů podle čl. 94 Ústavy.
55. Lze jen dodat, že zákon o vyšších soudních úřednících, jehož relevantní části byly shrnuty výše, sice umožňuje, aby vyšší soudní úředník rozhodl o zastavení výkonu rozhodnutí či exekuce, ten však může tyto či jakékoli jiné úkony soudu vykonávat jen za předpokladu, že předseda senátu nestanoví jinak. Při výkonu svých oprávnění je rovněž vázán pokyny předsedy senátu, který na jeho činnost dohlíží. Právně a skutkově složité věci navíc vyřizuje vždy předseda senátu. Tato omezení vztahující se k provádění úkonů soudu vyšším soudním úředníkem v podstatě posilují prvky soudní ochrany při jeho rozhodování.
56. Uvedené závěry se přiměřeně uplatní i v případě rozhodování vyššího soudního úředníka o pověřování soudního exekutora a nařízení výkonu rozhodnutí nebo exekuce k vymožení peněžitého plnění. Ústavní pořádek nevyhrazuje žádné z těchto procesních rozhodnutí do výlučné pravomoci soudců. Možnost soudní ochrany je plně zajištěna prostřednictvím opravných prostředků, včetně námitek podle § 9 odst. 2 zákona o vyšších soudních úřednících. Lze jen dodat, že toto hodnocení lze vztáhnout i na řadu dalších úkonů vyšších soudních úředníků a v obecné rovině je - v závislosti na konkrétním prováděném úkonu - uplatnitelné i ve vztahu k oprávněním vykonávaným asistenty soudců, justičními čekateli, soudními tajemníky či soudními vykonavateli.
57. Ústavní soud se provedeným výkladem v souladu s § 13 zákona o Ústavním soudu odchyluje od právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/10, že úkony soudu mající povahu rozhodnutí musí provádět vždy soudce svým vlastním jménem a na svou vlastní odpovědnost. Podle tohoto nálezu mohou vyšší soudní úředníci konat samostatně pouze úkony, které nepřekračují jejich pomocnou roli, tedy především úkony jednoduché a rutinní povahy (nález sp. zn. Pl. ÚS 31/10, zejména body 35, 42 a 43). Takto kategorický výklad podle Ústavního soudu nadále není udržitelný. Vychází totiž z nesprávného předpokladu, že rozhodnutí vyššího soudního úředníka ve své podstatě nahrazuje rozhodování soudce, ačkoli podle platného zákona o vyšších soudních úřednících jde o pouhé doplnění soudního řízení umožňující rychlejší projednání věci, které se - na rozdíl od dřívější zákonné úpravy - nikterak nedotýká ústavních požadavků vztahujících se k rozhodování soudů. Jak již bylo opakovaně uvedeno, účastník řízení se může bez ohledu na toto oprávnění vždy domoci soudní ochrany podle čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny tím, že jeho věc bude projednána a rozhodnuta nezávislým a nestranným soudcem některým ze způsobů podle čl. 94 Ústavy.
58. Závěrem považuje Ústavní soud za žádoucí poukázat - nad rámec ústavněprávního posouzení - na složitost a obtížnou srozumitelnost § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících. Jde jak o celkovou strukturu tohoto ustanovení, tak o některé nepřesnosti zejména legislativně-technické povahy. V uvedeném ustanovení se bezdůvodně vyskytuje rozdílné pojmosloví, které ovšem označuje srovnatelný procesní postup. Konkrétně jde o slova "rozhodování o nařízení" a "nařizování", jež mají stejný význam. Upozornit je třeba i na to, že toto ustanovení zahrnuje do výčtu úkonů soudu, u nichž se použije, nařízení výkonu rozhodnutí i výkonu exekuce, v případě zastavení tak ale činí jen u výkonu rozhodnutí, a to přestože podle § 52 odst. 1 exekučního řádu a § 38a občanského soudního řádu bude použitelné i pro případy zastavení exekuce. Ustanovení § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících je zároveň částečně obsoletní, neboť jím předpokládaná možnost podání odvolání proti návrhu na zastavení exekuce nemůže nastat. Odvolání lze podat nikoli proti návrhu, nýbrž proti rozhodnutí o tomto návrhu. Uvedené nedostatky sice nezpůsobují neurčitost § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících, která by znemožňovala jeho výklad a použití, bylo by však namístě, aby zákonodárce zvážil jinou formulaci tohoto ustanovení, která by do budoucna jakýkoli prostor pro výkladové pochybnosti odstranila.