VII. c)
K dalším námitkám
52. Ústavní soud nesdílí ani přímočaré přesvědčení navrhovatele, že zákonodárce není oprávněn snižovat platy zaměstnancům ve státním sektoru. Dovolává-li se navrhovatel legitimního očekávání, nutno podotknout, že pod tímto označením se v judikatuře soudů objevuje více právních konceptů. Vyskytuje se jak v poloze principu, dle něhož nikdo nemůže být zklamán ve své důvěře v akty veřejné moci, tak v poloze majetkového nároku (složky vlastnického práva) plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Pojetí navrhovatele (a vedlejších účastníků) se blíží koncepci druhé, je ovšem příznačné, že Ústavní soud tento charakter nepřiznal ani platovým nárokům soudců (ve výše uvedené judikatuře). Legitimní očekávání v dosavadní judikatuře Ústavního soudu nacházelo svůj základ v konkrétní právní úpravě doplňované takovými akty veřejné moci (zejm. soudními rozhodnutími), které rozsah a obsah náležitě konkretizovaly; soudní ochrany se tak dostávalo legitimnímu očekávání coby existující složce vlastnického práva. Institut legitimního očekávání nechrání nezměnitelnost platových poměrů státních zaměstnanců do budoucna, neboť ty jsou (jako v tomto případě) závislé přinejmenším na ekonomické situaci státu a rovněž částečně i politických úvahách (prioritách), které se mohou projevit i v úpravách organizace státní moci. Porušení legitimního očekávání na určitý budoucí příjem ("nezmražený plat") - a to soudců - že se jejich plat bude určitým předpokládaným způsobem vyvíjet, tak nebylo shledáno ani kupříkladu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. 3. 2010 (č. 104/2010 Sb.) [k čemuž srovnej odlišné stanovisko soudkyně E. Wagnerové]; ani v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/05 ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.) [srov. odlišné stanovisko k odůvodnění nálezu soudce S. Balíka]; ani v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.) [srov. odlišné stanovisko k odůvodnění nálezu soudce S. Balíka]. Byl-li by součástí ústavního pořádku obecný imperativ nezměnitelnosti (nezhoršitelnosti) platových poměrů státních zaměstnanců (dovožený z některého z obecných ústavních principů), byla by zpochybněna argumentační linie dosavadní judikatury ve věcech platových poměrů soudců, která tuto záruku dovozuje výhradně z ústavně postulované soudcovské nezávislosti a principu dělby moci ve státě.
53. Ústavní soud v této souvislosti poukazuje na skutečnost, že v řadě svých rozhodnutí [např. nálezy ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.)] vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů ("je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty."). Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo [nález sp.zn. Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)].
54. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.) Ústavní soud mj. konstatoval, že nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva. V oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, s ohledem na skutečnost vyvažování vztahů mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené společnosti - zákonodárce logicky disponuje širším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti. Z argumentace navrhovatele v zásadě plyne, že k platovým zásahům do již existujících platových relací mezi jednotlivými skupinami státních zaměstnanců (představitelů státní moci) má docházet toliko plošně, a nikoliv selektivně, respektive že zákonodárce nemá možnost měnit existující platové poměry jedné skupiny státních zástupců, pokud zároveň nezmění (ve stejném poměru) platové poměry jiných skupin státních zaměstnanců. S tím se Ústavní soud neztotožňuje.
55. Ve vztahu k hodnocení míry eventuálního dotčení neakcesorické rovnosti (čl. 1 Listiny) napadeným ustanovením Ústavní soud uvádí, že protiústavnosti v dostatečné intenzitě nic nenasvědčuje. V oblasti rozpočtové a hospodářské politiky státu Ústavní soud dlouhodobě prokazuje vysokou míru zdrženlivosti. Na problematiku posouzení ústavnosti platové restrikce státních zaměstnanců nelze nahlížet optikou přísnější než na další opatření hospodářské politiky, např. daňové nástroje. Naopak v případě stanovování výše platu státního zaměstnance se nejedná o zásah do existujícího vlastnického práva (srov. relaci mezi čl. 11 odst. 1 a odst. 5 Listiny), nýbrž o opatření čistě prospektivní, tedy indikující přinejmenším stejně široký prostor pro úvahu zákonodárce jako v případě zdanění. I pro nyní posuzovanou věc je významné, že otázka vhodnosti a nezbytnosti daného opatření je zásadně ponechána na vůli zákonodárce, který za své rozhodnutí nese politickou odpovědnost, což nicméně neznamená absolutní libovůli zákonodárce, jehož limity jsou dány vyloučením rozporu s ústavním principem akcesorické i neakcesorické rovnosti [k hodnocení daňových nástrojů naposled v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (vyhlášen pod č. 119/2011 Sb.) s odkazem na předchozí judikaturu].
56. Po vyloučení zásahu do základního práva (výše) samostatně i ve spojení s principem rovnosti tedy Ústavní soud pro vyloučení všech pochybností posoudil, zda napadený předpis není protiústavním z důvodu rozporu s principem rovnosti neakcesorické (čl. 1 Listiny), který lze zjednodušeně přiblížit jako zákaz libovůle (iracionality) zákonodárce při zásahu, který není omezením zaručeného základního práva (tj. všeobecná rovnost před zákonem).
57. K úvaze, nakolik lze státní zástupce považovat za jedinou, resp. svévolně a iracionálně zvolenou skupinu státních zaměstnanců, jíž se měla dotknout platová restrikce, konstatuje Ústavní soud, že zákon č. 418/2009 Sb. stíhá obdobným snížením platů (platové základny) o 4 % nejen státní zástupce, nýbrž řadu dalších představitelů státní moci, a to poslance a senátory Parlamentu, členy vlády, prezidenta republiky, soudce Ústavního soudu, členy, viceprezidenta a prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, členy, místopředsedy a předsedu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, členy, místopředsedu a předsedu Rady Ústavu pro studium totalitních režimů, členy a předsedu Rady Českého telekomunikačního úřadu, soudce (viz ovšem nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10) a poslance Evropského parlamentu (k výčtu srov. čl. I zákona č. 418/2009 Sb. ve spojení s § 1 zákona č. 236/1995 Sb.). V tomto ohledu nutno konstatovat, že státní zástupci nejsou skupinou, na niž by zákonodárce individuálně a iracionálně cílil. Zákon č. 418/2009 Sb. se naopak racionálně dotýká těch představitelů státní moci, jejichž platové poměry jsou stanoveny přímo zákonem, resp. obdobným zákonným mechanismem. Zároveň je pro zvolené skupiny představitelů státu charakteristické, že zákonem přiznávané platové poměry jsou zřetelně nadprůměrné a že vytyčený politický záměr výdajových úspor v zásadě nelze realizovat jinými prostředky (např. propouštěním). Nutno podotknout, že zákonodárce ve vztahu k ostatním státním zaměstnancům nemá reálnou možnost přímé platové restrikce, neboť výše platů státních zaměstnanců jsou do značné míry věcí faktickou, odvíjející se často při vícesložkovém platu od individuálních rozhodnutí v rámci pracovněprávních vztahů. V tomto Ústavní soud nemůže brát v úvahu platové excesy, ke kterým dle veřejně dostupných informací dochází zejména v ústředních orgánech státní správy, za něž jsou odpovědni konkrétní vedoucí pracovníci. Tyto jevy nemohou být součástí referenčních kritérií v rámci eventuální komparace platových úrovní různých skupin státních zaměstnanců a Ústavní soud ani není oprávněn tyto platové relace posuzovat. Z důvodové zprávy k zákonu č. 418/2009 Sb. plyne, že restrikce se týká kromě přibližně 1 300 státních zástupců i cca 3 500 dalších představitelů (včetně soudců). Přijetí zákona č. 418/2009 Sb. dále bylo odůvodňováno "vlivem současné celosvětové hospodářské krize," resp. "úspornými opatřeními výdajové stránky státního rozpočtu". Z uvedeného nelze shledat libovůli zákonodárce, neboť z materie opakovaně projednávané Ústavním soudem v oblasti hospodářských opatření ve formě zákona i z obecně známých informací z činnosti vlády a Parlamentu je zřejmé, že záměrem politické reprezentace bylo a je snižovat výdaje státního rozpočtu v mnoha oblastech, a to včetně široké skupiny státních zaměstnanců. Tento záměr je realizován v mnoha krocích již po dobu několika let, proto i napadené ustanovení nelze hodnotit jako jednotlivý svévolný zásah vůči skupině státních zástupců, nýbrž v kontextu řady dalších ekonomických opatření, která probíhala, probíhají a připravují se i do budoucna (včetně dalších opatření platových).
58. K přiměřenosti sledovaného cíle (úspora na výdajové stránce státního rozpočtu) ve vztahu k použitému nástroji (platová restrikce) konstatuje Ústavní soud, že elementární racionální základ zákonodárcem zvoleného postupu byl dán, neboť v důvodové zprávě deklarovaný záměr ušetřit částku 31,2 mil. Kč na straně platů státních zástupců, resp. cca 126,7 mil. Kč na straně všech 4 800 představitelů státní moci (včetně soudců) je zjevně co do principu i co do konkrétní výše racionálním opatřením nikoliv zanedbatelného významu. Zároveň, jak bylo shledáno výše, toto opatření samo osobě v konkrétních existujících celkových platových poměrech státních zástupců nevyvolává zásah do základního práva (zejm. právo na spravedlivou odměnu podle čl. 28 Listiny). Tedy lze říci, že postup zákonodárce byl přiměřený deklarovanému účelu. Eventuální poukaz na relativně nízkou částku, která má být podle zákonodárce výsledkem úsporných opatření (v kontextu celkové výše státního rozpočtu), v tom smyslu, že takto nízká úspora dostatečně neodůvodňuje postup zákonodárce, má spornou argumentační hodnotu. Vyšší částka rozpočtové úspory by nutně znamenala zároveň mnohem intenzivnější zásah do platových poměrů jednotlivých dotčených osob a eventuální možné porušení základního práva. Při přijetí takového argumentu by v podstatě nikdy nebylo v praxi možné nalézt vyvážený stav přiměřenosti platové restrikce, neboť by se takový zásah pohyboval pouze ve dvou polohách: buď zákonodárce postupuje svévolně, neboť na jeho straně není žádný (dostatečně intenzivní) veřejný zájem, anebo by platová restrikce sice přinesla znatelnou úsporu státního rozpočtu, ovšem za cenu drastického snížení platové úrovně a následného možného porušení některého ze základních práv na straně státních zaměstnanců a ohrožení některé z funkcí státu.
59. Ústavní soud tedy neshledal, při své zdrženlivosti hodnotit celkové platové poměry státních zaměstnanců (představitelů státní moci), které jsou vždy dílem výrazem politické vůle a dílem výrazem hospodářské situace státu, že by zákonodárce vykročil z mezí racionálního rozhodování natolik intenzivním způsobem, že by se zvláště profesní skupina státních zástupců stala skupinou platově znevýhodněnou (ve výsledku podhodnocenou). Výsledný stav platové úrovně státních zástupců nepředstavuje iracionální nivelizaci platových poměrů odlišných skupin státních zaměstnanců, a tedy ani porušení principu rovnosti v tom aspektu, který žádá provázet racionálně odlišné postavení státních zástupců (ve světle výše uvedeného oproti jiným skupinám státních zaměstnanců) určitou vyšší platovou úrovní. V nyní projednávané věci nelze v žádném ohledu hovořit o ústavní nerovnosti, resp. nerovnosti před zákonem. Pro úplnost nutno dodat, že v případě eventuálního založení derogačního výroku Ústavního soudu právě na argumentu neakcesorické nerovnosti, který by označil zákonodárcem zvolenou skupinu 4 800 představitelů státu (včetně soudců) za oběť legislativní svévole, by nosné důvody takového nálezu nutně musely dopadnout i na další dotčené skupiny představitelů státu (nota bene včetně poslanců a senátorů Parlamentu a řady dalších podle § 1 zákona č. 236/1995 Sb.).