VII. b)
K právu na spravedlivou odměnu
47. Podle čl. 28 Listiny základních práv a svobod mají občané právo na spravedlivou odměnu za práci, přičemž podrobnosti stanoví zákon (čl. 28 věta druhá Listiny), a tohoto práva se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny).
48. Jedním z esenciálních znaků demokratického právního státu je princip přiměřenosti, který zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. K omezení základních práv či svobod sice může zcela výjimečně dojít i v případě jejich kolize s některým z veřejných statků (veřejný zájem); podstatná je však v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, při pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva. První podmínkou je tedy vzájemné poměřování v kolizi stojícího základního práva a veřejného zájmu (tzv. nepravý konflikt, na rozdíl od střetu dvou základních práv), druhou je požadavek šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny). Vzájemné poměřování kolidujících základních práv pak jako obvykle spočívá zejména v následujících kritériích: prvním je kritérium vhodnosti, hledající odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaného cíle, následuje kritérium potřebnosti, spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, a pokračuje kritérium porovnávání dotčených, v kolizi stojících základních práv [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.)].
49. Při úvaze o použitelnosti principu přiměřenosti (proporcionality) však nelze nevidět, že v praxi Ústavního soudu nemusí být vždy tento princip hlavním kritériem úvahy o ústavnosti toho kterého zákonného ustanovení. To proto, že princip proporcionality se uplatňuje zejména v oblasti lidských práv a základních svobod (hlava druhá Listiny); v oblasti práv hospodářských, sociálních a kulturních je však třeba přihlédnout právě k čl. 41 odst. 1 Listiny otevírajícímu široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení. Vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jako je tomu například u jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst. 1, 2 a 3 Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou článkem 41 odst. 1 limitována). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)]. Jinými slovy řečeno, ustanovení čl. 28 Listiny je tak primárně vydáno zákonodárci k tomu, aby je naplnil konkrétním obsahem (srov. i druhou větu samotného ustanovení, která odkazuje na podrobnosti stanovené běžným zákonem). Sociální a hospodářská práva, k nimž se řadí i právo na odměnu za práci a uspokojivé pracovní podmínky, se liší od klasických základních práv v tom, že neexistují jako a priori neomezená základní práva, která mohou být zákonodárcem omezována pouze z důvodů předvídaných v Listině, ale naopak zákonodárce jim dává příslušný obsah a rozsah.
50. V případě hospodářských a sociálních práv proto ústavní garance představují ústavně zaručenou ochranu institucí (zaměstnání, mzda, sociální zabezpečení, rodina, rodičovství atd.), nikoliv ochranu konkrétních veřejných subjektivních práv. Jako kritéria ústavního přezkumu mohou proto sloužit pouze tam, kde by zákonodárce ústavní ochranu těchto institucí zcela ignoroval či negoval. Totéž platí i ve vztahu k interpretaci zákonů obsahujících úpravu těchto institucí. Pokud obecné soudy takový zákon interpretují a aplikují, je jejich činnost z hlediska ústavního kontrolovatelná jen z pohledu možného výkonu libovůle, nikoliv však z pohledu samotného čl. 28 Listiny. Konkretizace hospodářských a sociálních práv náleží jen zákonodárci, nikoliv Ústavnímu soudu, [usnesení sp. zn. II. ÚS 1372/07 ze dne 19. 6. 2007 (ve SbNU nepublikováno); srov. dále nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (vyhlášen pod č. 135/2010 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.)aj.].
51. V posuzované věci Ústavnímu soudu postačuje zjištění plynoucí z důvodové zprávy, že zákonodárce sledoval svým postupem úsporu ve veřejných výdajích při zohlednění ekonomické situace státu. Napadený předpis tak není výsledkem např. zjevně iracionálního chování zákonodárce či náhodných změn (omylů) v průběhu legislativního procesu. Provedená platová korekce zcela zjevně neohrozila smysl a podstatu základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny), neboť např. platová úroveň státních zástupců zůstává nadále výrazně vyšší než u státních zaměstnanců. Ani při posouzení relace platové základny státních zástupců k platové základně soudců, která je ve prospěch soudců ovlivněna nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/10, nelze hovořit o extrémní disproporci. Nelze tedy považovat platovou úroveň státních zástupců za nespravedlivou. Naznačil-li Senát ve svém vyjádření, že při schvalování napadeného ustanovení předpokládal snížení platové úrovně u všech zaměstnanců ve veřejném sektoru, nelze než tuto úvahu považovat při ústavním přezkumu za pouhé konstatování, z něhož mohl eventuálně vzejít podnět vládě. Nedospěl-li Ústavní soud k závěru o porušení práva na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, tím spíše nelze shledat porušení práva na nerušený výkon veřejné funkce podle čl. 21 odst. 4 Listiny, jehož porušení vedlejší účastníci namítali právě skrze snížení platu.