III.
Průběh řízení před Ústavním soudem
15. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal návrh komorám Parlamentu České republiky jako účastníkům řízení a dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
16. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření shrnula průběh legislativního procesu, v jehož rámci byl školský zákon projednán a schválen. Konstatovala, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Sdělila, že je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti napadeného ustanovení a rozhodl o návrhu na jeho zrušení.
17. Senát ve svém vyjádření stručně popsal danou právní úpravu a uvedl, že napadené ustanovení bylo za 13 let od účinnosti školského zákona novelizováno pouze jednou, a to zákonem č. 472/2011 Sb., na jehož základě bylo s účinností od 1. 1. 2012 kumulativní spojení (orgán žádost zamítne, není-li v souladu se záměrem státu a současně příslušného kraje) nahrazeno alternativou vyjádřenou slovem "nebo". Senát ve vyjádření dále shrnul průběh legislativního procesu a konstatoval, že napadené ustanovení nevyvolalo v Senátu žádnou významnější diskusi, tím spíše pochybnost o jeho ústavnosti ani při schvalování původního návrhu školského zákona v roce 2004, ani při projednávání jeho novely v roce 2011. Z rozpravy je možné spíše dovodit vnímání školství jako veřejné služby dlouhodobého charakteru, za jejíž dostupnost a kvalitu nese odpovědnost především stát a která by neměla podléhat ani aktuálním politickým vlivům, ani striktně tržním předpisům. Při projednávání návrhu školského zákona na 17. schůzi Senátu dne 5. 8. 2004 podal pozměňovací návrh pouze senátor Mejstřík, který spočíval v doplnění slov "zřizuje-li školu stát, kraj, obec nebo svazek obcí" na konec písmene a) v § 148 odst. 3. Jeho pozměňovací návrh nebyl přijat (získal podporu pouze 14 z 56 přítomných senátorů). Po proběhlé rozpravě přijal Senát usnesení č. 517, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně s 24 pozměňovacími návrhy, z nichž žádný se netýkal problematiky zápisu škol do rejstříku. Podle Senátu je na Ústavním soudu, aby návrh na zrušení napadeného ustanovení školského zákona posoudil a ve věci rozhodl.
18. Vláda sdělila, že vstupuje do tohoto řízení a navrhla zamítnutí návrhu. Zmocnila ministra spravedlnosti, aby ve spolupráci s ministerstvem vypracoval vyjádření vlády k návrhu a současně jej pověřila zastupováním v tomto řízení.
19. K tvrzenému zásahu navrhovatelky do práva zřizovat soukromé školy vláda uvedla, že všechny školy - veřejné, soukromé, příp. církevní - bez rozdílu uskutečňují vzdělávání podle stejných rámcových vzdělávacích programů podle § 3 a 4 školského zákona, ve znění zákona č. 189/2008 Sb. Veřejné školy jsou financovány ze státního rozpočtu podle § 160 a násl. školského zákona, ve znění pozdějších předpisů, normativním způsobem. Soukromé školy jsou spolufinancovány ze státního rozpočtu procentním podílem z ročního objemu neinvestičních výdajů, mzdových prostředků a zákonných odvodů připadajících na jedno dítě, žáka nebo studenta ve srovnatelném oboru vzdělání a formě vzdělání na veřejných školách nebo školských zařízeních. Výše procentního podílu je v případě středních nebo základních škol ve výši 60 %, resp. 80 %. Od druhého roku fungování školy je procentní podíl za podmínek stanovených zákonem i 100 %. Soukromé školy mají nadto na rozdíl od veřejných škol možnost vybírat školné.
20. Vláda zdůraznila, že stát je odpovědný za regulaci kvality vzdělávání a vykonává svoji působnost vůči vzdělávací soustavě jako celku, proto jsou vzdělávání a školské služby poskytované podle školského zákona, ve znění pozdějších předpisů, veřejnou službou bez ohledu na zřizovatele, jak ostatně vyplývá z § 2 odst. 3 školského zákona. Vzdělávání a poskytování školských služeb podle školského zákona, ve znění pozdějších předpisů, tedy nelze primárně považovat za podnikání, ačkoli školský zákon, ve znění zákona č. 82/2015 Sb., v § 8 odst. 6 výslovně připouští, aby školu zřídila i právnická osoba, jejíž převažující předmět činnosti představuje podnikání.
21. Pravidla pro zápis škol do rejstříku škol a školských zařízení jsou shodná pro všechny školy bez ohledu na zřizovatele. Pokud je zamítnut zápis soukromé školy do rejstříku z důvodu, že její žádost není v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky nebo kraje, jde o důsledek, který by za týchž podmínek dopadl i na školu veřejnou. Vláda dále zdůraznila, že požadavek rovného přístupu ke vzdělávání pro všechny je výslovně stanoven v § 1 odst. 2 písm. c) vyhlášky č. 15/2005 Sb. Opatření uvedené v dlouhodobém záměru Jihočeského kraje, podle něhož se s ohledem na demografickou situaci a kapacitní možnosti stávajících škol nedoporučuje otevírání dalších soukromých a církevních škol, vláda považuje za exces, který se příčí povaze a smyslu dlouhodobého záměru jako takového a řízení školské soustavy jako celku.
22. Vláda dále ve svém vyjádření odkázala také na statistické údaje o počtu zapsaných a zamítnutých žádostí veřejných a neveřejných základních a středních škol, z nichž vyplývá, že počet žádostí soukromých zřizovatelů výrazně převyšuje počet žádostí veřejných zřizovatelů u základních škol. Ke dni vypracování vyjádření je zapsáno 207 soukromých základních škol. Vláda především poukazuje na to, že ve školním roce 2016/2017 bylo zapsáno 19 nových soukromých základních škol, což představovalo více než 10% meziroční nárůst počtu soukromých základních škol. Ve školním roce 2015/2016, kdy bylo zapsáno 44 nových soukromých základních škol, tak jejich počet narostl o 30 %. Při 30% meziročním nárůstu počtu soukromých základních škol by za 12 let jejich počet převýšil počet veřejných základních škol. Zároveň vláda uvádí, že vzhledem k tomu, že počet žádostí o zápis veřejných škol je velmi nízký, nelze ze skutečnosti, že nebyla žádná žádost zamítnuta, vyvozovat, že by ministerstvo automaticky zapsalo jakoukoli veřejnou školu. Statistická data podle vlády jednoznačně dokládají, že při aplikaci napadeného ustanovení nedochází k systémovému zamítání žádostí soukromých zřizovatelů ve prospěch zřizovatelů veřejných.
23. K tvrzení navrhovatelky o rozporu napadeného ustanovení s výhradou zákona vláda zdůraznila souvislost vzdělávacího kontextu, včetně ekonomického rozměru řízení vzdělávací soustavy, s nutností zohledňování celé řady podmínek. Rozvoj vzdělávací soustavy je fakticky mnohoúrovňový a neustálý proces, který ovlivňují z hlediska času proměnlivé faktory, a proto jej nelze řídit právním předpisem, ale jde typicky o předmět koncepčních a strategických dokumentů. Protože však činnost škol musí být podložena správním aktem - rozhodnutím o zápisu do rejstříku škol a školských zařízení - musí být cíle a kritéria dlouhodobého záměru nutně uváděna v život prostřednictvím rozhodování správních orgánů. Z těchto předpokladů vychází napadené ustanovení, které podmiňuje rozhodování orgánu, který vede školský rejstřík, obsahem koncepčních dokumentů. Proto zákon výslovně připouští, aby dlouhodobé záměry vytvářely směrnice pro správní uvážení.
24. K charakteristice dlouhodobých záměrů vláda uvedla, že se jedná o koncepční dokument, který používá jiných výrazových prostředků než normativní texty. Zákon jej považuje za vnější skutečnost rozhodnou pro výsledek řízení o zápisu do rejstříku škol a školských zařízení. Použití obsahu dlouhodobého záměru (podkladu odborného charakteru) není z hlediska správního orgánu aplikací právní normy, nýbrž nabývá povahy posouzení skutkového stavu. Vláda dále uvedla, že právní předpisy již od 1. 1. 2001 počítají s tím, že při zařazování nové školy či školského zařízení je třeba brát v potaz i dlouhodobé záměry vzdělávání a rozvoje výchovně-vzdělávací soustavy. Navrhovatelkou napadený postup je tedy v praxi aplikován již 17 let. V této souvislosti vláda dále poukázala na to, že do 31. 12. 2004 bylo v § 13b odst. 3 zákona č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, výslovně stanoveno, že orgán státní správy rozhodující o žádosti o zápis školy rozhodne v souladu s potřebami a možnostmi rozvoje sítě. Přestože v současné právní úpravě není již takové ustanovení obsaženo, stále se stejným způsobem postupuje, a to i s ohledem na § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, podle kterého správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem. Veřejný zájem lze pak spatřovat právě v zajištění souladu mezi potřebami a možnostmi rozvoje vzdělávací soustavy.
25. Vláda poukazuje na to, že napadená právní úprava nebyla shledána protiústavní ani v judikatuře soudů. Odkazuje mj. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2009 č. j. 7 As 52/2007-136, v němž se uvádí, že "stěžovatelka především namítá, že postavit rozhodnutí o zařazení školy do sítě pouze na posouzení souladu navrhované koncepce školy s dlouhodobým záměrem je protiústavní. K této argumentaci je však třeba uvést, že právě posouzení tohoto souladu je zákonnou podmínkou, která musí být při rozhodování zohledněna (§ 13b odst. 3 věta druhá zákona č. 564/1990 Sb.)." Tento závěr obstál i před Ústavním soudem [usnesení sp. zn. IV. ÚS 1508/09 ze dne 4. 1. 2010 (v SbNU nepublikováno, dostupné stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz)].
26. V další části svého vyjádření vláda nesouhlasí se závěry navrhovatelky, že soukromé školy jsou kvalitnější než veřejné, což dokládá výsledky výběrového zjišťování výsledků žáků 5. a 9. ročníků základních škol a odpovídajících ročníků víceletých gymnázií. K argumentu navrhovatelky o "alternativě", kterou nabízejí soukromé školy, vláda uvádí, že neexistuje žádná definice alternativního školství. Na základě § 3 odst. 3 školského zákona všechny školy vzdělávají podle školních vzdělávacích programů, které musí být v souladu s rámcovými vzdělávacími programy (§ 5 odst. 1 školského zákona), které jsou jednotné pro školy všech zřizovatelů. Konkrétní způsob vzdělávání je pak v kompetenci ředitele školy a případně jednotlivých pedagogických pracovníků. Vláda též upozorňuje na roli institutu školské rady podle § 167 školského zákona, ve znění pozdějších předpisů, která se zřizuje při každé škole a která může výrazně ovlivnit podobu vzdělávání ve škole.
27. Vláda považuje za nepodložená tvrzení navrhovatelky o riziku svévole a nerovného přístupu k soukromým školám umožněném napadenou úpravou a uvádí, že ministerstvo nechrání žádné zájmové skupiny, ale postupuje striktně v souladu s veřejným zájmem.
28. Vláda je přesvědčena, že napadená právní úprava není v rozporu s právem zřizovat soukromé školy, není v rozporu s výhradou zákona a neporušuje ani jiná práva uváděná navrhovatelkou. S ohledem na uvedené navrhuje, aby Ústavní soud návrh odmítl jako zjevně neopodstatněný, případně zamítl.
29. V podání ze dne 27. 4. 2018 zaslalo ministerstvo Ústavnímu soudu text rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2018 č. j. 2 As 312/2017-34 týkajícího se právní povahy dlouhodobých záměrů.
30. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že do řízení v této věci nevstupuje.
31. Na zaslaná vyjádření navrhovatelka replikou nereagovala.