II.
Argumentace navrhovatelky
3. Navrhovatelka především namítá, že současný právní stav umožňuje Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "ministerstvo") a krajům zabránit vzniku nových škol pouze na základě dlouhodobých záměrů. Podle napadeného ustanovení školského zákona posuzuje ministerstvo soulad žádosti o zápis školy do školského rejstříku s dvěma dokumenty, které mají pouze politicko-úřední povahu. Jde o dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky (dále též jen "celostátní dlouhodobý záměr") a rovněž dlouhodobý záměr kraje (dále též jen "krajský dlouhodobý záměr").
4. Vzhledem k tomu, že ve školském zákoně, ve znění pozdějších předpisů, ani ve vyhlášce č. 15/2005 Sb., kterou se stanoví náležitosti dlouhodobých záměrů a výročních zpráv, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vyhláška č. 15/2005 Sb.") nejsou stanoveny podmínky, které by měly být při zpracování dlouhodobých záměrů ministerstva a krajů (dále též "dlouhodobé záměry") zohledňovány, mají příslušné orgány podle navrhovatelky nelimitovaný prostor pro ovlivňování vzdělávací soustavy prostřednictvím dlouhodobých záměrů. V důsledku aplikace § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., mají dlouhodobé záměry přímý vliv na to, jestli bude konkrétní škola zapsána do školského rejstříku a umožněna její existence. Pokud bude dlouhodobý záměr ve vztahu k zakládání nových škol restriktivní, může jejich vzniku účinně zabránit. Podle navrhovatelky může být tato skutečnost fatální právě ve vztahu k soukromým či církevním školám, které představují alternativu k síti veřejných škol, zajišťují větší pluralitu v systému vzdělávání a zdravou míru nabídky vzdělávání a konkurence mezi školami, jež může být vzdělávací soustavě prospěšná.
5. Krajské dlouhodobé záměry obvykle přepokládají vznik nových škol pouze z kapacitních důvodů; ministerstvo odmítá povolovat nové (soukromé) školy s prostým argumentem, že stávajících (byť třeba i méně kvalitních) škol je dostatek. Možnost zřizovat soukromé školy je tak podle navrhovatelky de facto omezována pouze na případy, kdy je kapacita ve veřejných školách nedostatečná. Jiná kritéria, jako např. kvalita vzdělání, koncepce školy, její výchovně-vzdělávací zaměření či poskytnutí alternativy, zohledňována nejsou. Navrhovatelka to ilustruje na vybraných příkladech krajských dlouhodobých záměrů. Uvedený stav je podle navrhovatelky v některých případech již zcela diskriminační - jako např. v případě dlouhodobého záměru Jihočeského kraje, ve kterém je stanoveno, že s ohledem na demografickou situaci a stávající kapacity nebude podporován vznik nových soukromých a církevních škol.
6. Navrhovatelka dále argumentuje tím, že napadená úprava je v rozporu s výhradou zákona vyplývající z čl. 33 odst. 3 a čl. 4 odst. 2 Listiny. Podle navrhovatelky z dikce první věty čl. 33 odst. 3 Listiny vyplývá, že stanovení podmínek, které vymezují obsah práva na provozování soukromých škol, je vyhrazeno zákonu. Vzhledem k tomu, že jednou z podmínek pro vznik nové školy je, aby její žádost o zápis do rejstříku škol a školských zařízení byla v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky nebo příslušného kraje; přičemž kritéria, která mají být brána v úvahu při vypracování dlouhodobého záměru, nejsou ve školském ani jiném zákoně upravena, lze konstatovat, že v daném případě není splněn požadavek výhrady zákona. Podmínky pro zakládání nových škol totiž podle navrhovatelky volně stanoví vláda, resp. kraje v dlouhodobých záměrech, přičemž nejsou zákonem nijak konkrétně omezeny a samy o sobě nepřipouštějí ani žádnou soudní ochranu a přezkum. Podmínky vzniku soukromých škol nejsou tedy reálně stanoveny zákonem, ale kvaziprávními dokumenty politické, resp. úřední povahy.
7. Navrhovatelka odkazuje na judikaturu Ústavního soudu týkající se interpretace výhrady zákona ve vztahu ke stanovení podmínek realizace základních práv [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.)], která má podpořit závěr, že napadené ustanovení stanoví meze, v jakých se lze domáhat základního práva na provozování soukromých škol mimo rámec zákona. V této souvislosti namítá, že texty čl. 31 (právo na bezplatnou péči) a čl. 33 odst. 3 Listiny jsou obdobné, a není proto důvod, proč by standard přezkumu naplnění podmínky výhrady zákona, který Ústavní soud používá u čl. 31 Listiny, neměl být použit u čl. 33 odst. 3 Listiny.
8. Podle navrhovatelky je postup ministerstva v rozporu s principy právního státu a dělby moci vyjádřené v čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Protiústavnost navrhovatelka nespatřuje v samotné existenci dlouhodobých záměrů jako koncepčních dokumentů, ale v jejich normativní povaze, která vzniká ve spojení s napadeným ustanovením. Pokud je žádost o zápis nové školy podle názoru ministerstva v rozporu s dlouhodobým záměrem (konkrétně s částí: "Zřizování nových základních škol pouze v místech, ve kterých bude trvalá potřeba vybavenosti základní školou."), škola není do rejstříku zapsána. To má za následek, že obsah dlouhodobého záměru získává právně normativní povahu. Závěry správních soudů, že dlouhodobé záměry nemají charakter právního předpisu, ale jedná se pouze o strategické dokumenty nelegislativního charakteru, nemohou podle navrhovatelky obstát. Postup ministerstva je tak v rozporu s principem dělby moci, neboť aprobuje zásah moci výkonné do moci zákonodárné.
9. Navrhovatelka dále namítá, že napadená úprava zasahuje do jádra práva zakládat soukromé školy podle čl. 33 odst. 3 Listiny, které podle navrhovatelky výslovně zakotvuje "možnost zakládat soukromé školy (čl. 33 odst. 3) jako základní právo". Tuto interpretaci podporuje odkazem na komentář k Listině, podle kterého "právo zřizovat nestátní školy je nezbytným důsledkem otevřeného charakteru vzdělávání v demokratické pluralitní společnosti. To musí zahrnovat i 'právo na alternativu' " (Bobek, M. In: Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, str. 684). Regulace vzniku soukromých škol založená pouze na kritériu kapacity je podle názoru navrhovatelky sama o sobě neústavní, neboť nezohledňuje účel, pro který jsou soukromé školy ústavně chráněny, tj. zejména ochrana práva rodičů rozhodovat o způsobu výchovy a vzdělávání svých dětí.
10. Napadená úprava podle navrhovatelky zasahuje také do práva dětí na vzdělání podle čl. 33 odst. 1 Listiny a práva rodičů rozhodovat o způsobu výchovy a vzdělávání svých dětí podle čl. 32 odst. 4 Listiny, čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 13 Mezinárodního paktu. Navrhovatelka zdůrazňuje, že zajištění místa ve škole není jediným rozměrem práva na vzdělání, ale jeho součástí je také právo na volbu způsobu vzdělání, a to ve vazbě na to, co rodiče považují za kvalitní a vhodné vzdělání pro své děti. Právo na vzdělání sice patří mezi sociální práva, kterých se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny dovolávat pouze v mezích zákona, neexistuje však legitimní důvod, který by opravňoval stát, aby zamezoval realizovat právo na kvalitní vzdělání v soukromých školách, pokud sám není schopen nebo ochoten kvalitní a pluralitní nabídku vzdělání zajistit.
11. Navrhovatelka dále poukazuje na rozdílnou kvalitu mezi jednotlivými základními školami v České republice, což ilustruje na výsledcích mezinárodního šetření v oblasti vzdělávání. Tyto výsledky podle navrhovatelky potvrzují, že na mnohých českých školách stále přetrvávají zastaralé výukové metody a klade se nedostatečný důraz na rozvoj dovedností, které se všeobecně pokládají za nezbytné pro úspěšný život v tomto století. Navrhovatelka také poukazuje na rozdílný zájem rodičů o jednotlivé základní školy v závislosti na jejich kvalitě. Podle navrhovatelky většina soukromých základních škol vzniká právě z iniciativy rodičů či prarodičů ve snaze najít pro své děti či vnuky jiné, podle názorů rodičů kvalitnější vzdělávání, než nabízejí dostupné veřejné školy v daném místě. Pokud rodičům z jakýchkoli důvodů nevyhovuje kvalita v žádné dopravně dostupné veřejné škole s volnou kapacitou a chtějí, aby jejich dítě mohlo chodit do školy, kde se mu dostane vzdělání více odpovídající jeho potřebám, pak tuto jejich snahu je třeba považovat za realizaci práva dítěte na vzdělání ve smyslu čl. 33 odst. 1 Listiny.
12. Současná právní úprava je dále podle navrhovatelky také v rozporu se zásadou nevázat stát na konkrétní ideologii ve smyslu čl. 2 odst. 1 Listiny. Rozpor spatřuje v tom, že realizace základního práva na vzdělání je vázána na obsah dlouhodobých vzdělávacích záměrů krajů a na činnost ústředního orgánu státní správy. Navrhovatelka poukazuje na skutečnost, že činnost ministerstva jako celku je významně ovlivněna aktuálním rozložením politických sil a obdobně je tomu i na úrovni krajů, v důsledku čehož jsou do rozhodovacích a schvalovacích procesů promítána politická kritéria. Soukromé školy jsou vnímány jako konkurenční ke státním, resp. veřejným, jejichž zájmy ministerstvo chrání přednostně, a proto vznikají důvodné pochybnosti, zda jeho rozhodování nemůže být diskriminační.
13. Závěrem navrhovatelka upozorňuje, že si je vědoma, že jistá regulace počtu škol je legitimní jak z hlediska jejich financování, tak z hlediska zajištění rovnosti v přístupu ke vzdělání. Smyslem návrhu je stanovení rozumných pravidel pro zakládání nových soukromých škol, které nabídnou reálně dostupné alternativy veřejnému školství, budou předvídatelná a budou vycházet z kvality vzdělávacího programu a nejen z lineárně vypočítaných kapacit a budou respektovat ústavně garantovanou pluralitu ve školství.
14. Z uvedených důvodů navrhla zrušení výše uvedeného ustanovení školského zákona.