VIII.
Obsahové posouzení napadených ustanovení zákona
27. Námitky, jimiž navrhovatel zdůvodňuje údajnou protiústavnost napadeného zákonného ustanovení, lze shrnout do tří bodů:
a) sankce, které zákon o přestupcích stanoví za spáchání přestupků, jsou prý za určitých okolností přísnější než sankce, které stanoví trestní zákon za spáchání skutkově analogických trestných činů; přestupkový zákon, na rozdíl od trestního zákona, neobsahuje možnost mimořádného snížení sankcí či upuštění od potrestání; zatímco trestní řád umožňuje různé varianty odklonů, zákonná úprava řízení o přestupcích takovou možnost neobsahuje; to vše prý zakládá nerovnost mezi pachateli přestupků a pachateli trestných činů;
b) pevně stanovené rozpětí sankčních sazeb za spáchání přestupku a povinnost uložit kumulativně obě sankce (pokutu a zákaz činnosti) prý znemožňuje spravedlivě diferencovat výši sankcí s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem skutku a k osobě pachatele; mezi závažností deliktu a výší sankce může vznikat neodůvodněná disproporce, ukládané sankce mohou být nespravedlivé;
c) uložení těchto sankcí prý může mít pro pachatele a členy jeho domácnosti "likvidační charakter".
28. Ústavní soud konstatuje, že žádná z těchto námitek není oprávněná, nemá ústavněprávní relevanci ani nedokládá rozpor napadené právní úpravy s ústavním pořádkem.
29. Ústavní soud především zdůrazňuje, že právní úprava sankcionování trestných činů a přestupků je ve výlučné kompetenci zákonodárce a je obsažena v "obyčejných" ("podústavních") zákonech. Pokud jde o trestné činy, je zásada nulla poena sine lege obsažena explicite přímo v ústavních předpisech (viz čl. 39 Listiny základních práv a svobod: "Jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, jakož i jaké jiné újmy na právech nebo majetku, lze za jeho spáchání uložit."). Pokud jde o sankce za přestupky a jiné správní delikty, v ústavních předpisech takto explicitně formulované pravidlo nenalezneme. Z ustanovení článku 2 odst. 3 Ústavy ("Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon."), jakož i z ustanovení článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ("Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.") a z článku 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ("Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.") lze dovodit ústavní pravidlo, že rovněž sankce za přestupky může stanovit toliko zákon.
30. Ústavní předpisy obsahují jen několik málo explicitních ustanovení o sankcích a upravují spíše jen nepřekročitelné limity trestání. Takovou povahu má např. ustanovení článku 6 odst. 3 Listiny základních práv a svobod ("Trest smrti se nepřipouští.") nebo ustanovení článku 7 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ("Nikdo nesmí být mučen ani podroben krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu.").
31. Podobně sporadická je explicitní úprava sankcionování v mezinárodních úmluvách o lidských právech. V Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") nalezneme takové ustanovení v článku 3 ("Nikdo nesmí být mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu."). Stejné ustanovení obsahuje také Mezinárodní pakt o občanských a politických právech v článku 7. Protokol č. 6 k Úmluvě obsahuje v článku 1 zákaz trestu smrti.
32. Některá kritéria pro právní úpravu sankcí lze odvodit z obecných ustanovení Ústavy (preambule a článek 1) a Listiny základních práv a svobod (článek 1), zejména z principu rovnosti občanů v důstojnosti i v právech.
33. V souladu s ústavním vymezením kompetencí Ústavního soudu podle článku 83 Ústavy ("Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti.") může Ústavní soud podle článku 95 odst. 2 Ústavy v dané věci posuzovat toliko to, zda sankce stanovené zákonem za spáchání přestupku nejsou rozporné s ústavními předpisy (eventuálně s ústavními principy).
34. Úvahy o tom, zda určitá závadná jednání mají být trestná nebo beztrestná (kriminalizace nebo naopak dekriminalizace jednání), definování skutkových podstat deliktů (trestných činů, přestupků) a stanovení druhu a výše sankcí (intenzita trestní a správní represe) jsou podmíněny mnoha sociálními determinantami, které se v průběhu historického vývoje mění. Není ničím neobvyklým, že jednání dříve beztrestné prohlásí zákonodárce novou zákonnou úpravou za trestné (kriminalizace jednání), nebo naopak dříve trestné jednání je dekriminalizováno. Nezřídka se mění také zákonná kategorizace deliktů - dřívější trestné činy začnou být novou úpravou kvalifikovány jako přestupky nebo naopak dřívější přestupky se stanou trestnými činy. Sledováním vývoje zákonné úpravy za delší časové období lze snadno zjistit, že také stanovení druhu a výše sankcí za spáchané delikty podléhá poměrně dynamickým změnám.
35. Legislativní úprava všech těchto otázek je ve výlučné kompetenci zákonodárce, který se řídí kriminálně politickými kritérii, např. hlediskem generální prevence, četností výskytu deliktů v dané historické době, intenzitou rizika deliktního jednání a z toho plynoucím stupněm ohrožení spořádaného lidského soužití ("právního míru"), proměnami v axiologickém nazírání veřejnosti na význam individuálních a společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním chováním pachatelů apod.
36. Ústavní soud, respektující ústavní princip dělby moci, není povolán k tomu, aby posuzoval vhodnost (účelnost) jednotlivých druhů sankcí, zákonem stanovené sazby sankcí (jejich výši), možnost alternativního či kumulativního ukládání sankcí apod. Do zákonné úpravy těchto otázek by Ústavní soud mohl zasáhnout pouze v případě, že by zákonodárce překročil ústavněprávní limity. V této věci však nebyl zjištěn žádný rozpor napadené právní úpravy s ústavním pořádkem.
37. Ústavní soud nesdílí navrhovatelův názor, že protiústavnost napadeného ustanovení lze dovozovat z toho, že sankce stanovené za spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle ustanovení § 22 odst. 1 písm. e) bodu 1 zákona o přestupcích (ve znění platném do 31. 7. 2011) jsou údajně přísnější než sankce stanovené za spáchání skutkově analogického trestného činu řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění podle § 180d zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, (ve znění platném do 31. 12. 2009).
38. Taková komparace není korektní již z toho důvodu, že kritérium "přísnosti" navrhovatel posuzuje toliko podle dílčích elementů zákonem předepsaných sankcí, totiž pouze podle spodní hranice peněžité pokuty (2 000 Kč za trestný čin versus 25 000 Kč za přestupek) a podle toho, že zákon o přestupcích přikazuje vždy uložit kumulativně jak pokutu, tak zákaz činnosti, zatímco trestní zákon připouští též samostatné uložení toliko jednoho trestu.
39. K výstižnému srovnání přísnosti sankcí je třeba posoudit komplexně celý obsah a rozsah sankčních ustanovení u obou deliktů:
- za uvedený přestupek bylo nutno uložit pokutu od 25 000 Kč do 50 000 Kč a zároveň zákaz činnosti od jednoho roku do dvou let;
- za uvedený trestný čin bylo možno uložit trest odnětí svobody až najeden rok nebo peněžitý trest od 2 000 Kč do pěti milionů Kč nebo zákaz činnosti najeden rok až deset let (přičemž tyto druhy trestů bylo možno uložit buď samostatně, nebo kumulativně).
Takové komplexní porovnání všech elementů sankcí ukazuje, že tresty za trestný čin jsou nepochybně přísnější než sankce za korespondující přestupek.
40. Systémy trestního trestání na jedné straně a správního trestání na straně druhé spolu sice souvisejí, avšak zároveň jsou do značné míry autonomní. Liší se v tom, že chrání do značné míry odlišné druhy sociálních vztahů (u správních deliktů jde zejména o ochranu řádného výkonu veřejné správy; ochranná funkce trestních deliktů se vztahuje na mnohem širší okruh společenských hodnot).
41. I když obecně platí, že stupeň společenské nebezpečnosti (škodlivosti) trestného činu je zpravidla typově vyšší, než jak je tomu u správního deliktu, nebývá tomu tak vždy. Mnoho správních deliktů je vysoce škodlivých, na druhé straně existuje mnoho bagatelních trestných činů.
42. Kategorizace deliktů na trestné činy a správní delikty bývá v zákonodárství ovlivněna také pragmatickými a praktickými zřeteli, přihlíží např. ke kapacitám justičních a správních orgánů, k jejich kvalifikovanosti (odbornosti) pro řešení daného typu delikvence, k nákladnosti procesního řízení apod.
43. Při posuzování hlediska přísnosti sankcí nelze přihlížet toliko ke kvantitativnímu srovnávání výše sankční sazby, nýbrž je třeba zohlednit též kvalitativní odlišnost trestních a správních sankcí. Obecně se uznává, že trestné činy a sankce za ně uložené jsou spojeny s tzv. sociálněetickým odsudkem a morální zavrženíhodností a mají difamující účinek (v německé nauce je tento atribut trestného činu označován jako "die Verwerflichkeit" - viz Jescheck, H.-H.: Lehrbuch des Strafrechts. Allgemeiner Teil. 5. Aufl. Berlin: Duncker & Humblot 1996, str. 58). U správních deliktů takový odsudek absentuje, jsou nazírány jako eticky neutrální, jejich spáchání není v sociálním prostředí odsuzováno jako morálně závadné a nevede zpravidla k poklesu sociální prestiže pachatele. Potrestání za trestný čin vyvolává i jiné pro pachatele tíživé následky, zejména evidování v evidenci Rejstříku trestů a ztrátu způsobilosti pro výkon některých zaměstnání a činností, u nichž je vyžadována bezúhonnost. Proto mechanické srovnávání toliko sazeb správních a trestních sankcí není pro posouzení jejich přísnosti výstižné.
44. Neobstojí ani námitka údajně "likvidačního charakteru" peněžité pokuty od 25 000 Kč do 50 000 Kč a zákazu činnosti od jednoho roku do dvou let. Uložení těchto sankcí není obecně způsobilé (ve standardních případech) způsobit "likvidační" následky, tj. ohrozit existenci či důstojnost člověka. Je samozřejmé, že uložení této sankce je pro pachatele nepříjemné a úkorné, avšak takový účinek je přirozenou a dokonce žádoucí vlastností jakékoli sankce - pokud by tomu tak nebylo, vytratil by se generálně preventivní smysl sankcí.
45. Ústavní soud při rozhodování v této věci vzal v úvahu, že ve své předchozí judikatuře, zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (viz výše) a Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.), dospěl k závěru o protiústavnosti zákonem stanovené sazby pokuty (peněžitého trestu) z toho důvodu, že pokuta, byť uložena v minimální přípustné výměře, zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou intenzitou a má likvidační charakter, spočívající např. v tom, že "zničí" majetkovou základnu pro další podnikatelskou činnost. Tyto závěry, od nichž není důvodu se odchýlit ani nyní, byly ovšem vysloveny v situaci, kdy tehdy posuzovaným právním předpisem byla za spáchání stavebního přestupku stanovena spodní hranice pokuty ve výši 500 000 Kč, resp. 200 000 Kč. V nynější věci týkající se sankcí za zcela jiný delikt činí spodní hranice pokuty 25 000 Kč, tedy částku, která je řádově nesrovnatelně nižší než dříve posuzovaná. Též s přihlédnutím k současným cenovým a výdělkovým poměrům nelze stanovenou částku 25 000 Kč pokládat obecně za "likvidační". Nynější nález se nedostává s výše citovanými nálezy do rozporu.
46. Byla posouzena též otázka, zda stanovením spodní zákonné hranice pokuty a délky zákazu činnosti není zasažen princip správního uvážení, pokud rozhodující orgán nemůže v konkrétní kauze dostatečně přihlédnout k sociálním a majetkovým poměrům pachatele a náležitě diferencovat výměru sankce a nemůže uložit pokutu a zákaz činnosti pod hranicí sazby nebo od jejího uložení zcela upustit. Požadavek diferenciace sankcí je vysloven např. v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.).
47. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená právní norma požadavek diferenciace sankcí respektuje již tím, že je stanoveno rozpětí pokuty od 25 000 Kč do 50 000 Kč a rozpětí zákazu činnosti od jednoho roku do dvou let. Ústavní předpisy nevyžadují, aby zákonodárce při zákonném stanovení sankční sazby vždy upustil od spodního ohraničení výměry sankce. Typová závažnost (škodlivost) deliktního jednání daného druhu může být obecně tak vysoká, že nepřipouští ani v individuálním případě stanovit "nulovou" hodnotu výměry sankce. Posouzení spodní hranice sankční sazby je zásadně věcí zákonodárce. Ústavní předpisy neobsahují ohledně otázky dolní hranice sankční sazby žádnou direktivu - musí být ovšem dodržen příkaz proporcionality mezi typovou závažností deliktního jednání a výší sankční sazby. V posuzované věci se Ústavní soud ztotožnil s názory obsaženými ve vyjádření ministra vnitra a Magistrátu města Ostravy - totiž s tím, že současný stav nekázně řidičů v silničním provozu, projevující se mj. i ve značném výskytu řízení bez řidičského oprávnění a ve znepokojivém stavu dopravní nehodovosti, opravňuje zákonodárce k tomu, aby stanovil přísnější požadavky na všechny řidiče bez výjimky a aby vyloučil "nulovou" výměru trestu. Tím lze dosáhnout i sekundárních pozitivních výsledků - totiž omezení interpretační libovůle policejních a správních orgánů při praktické aplikaci předpisů a omezení korupčního jednání při vyměřování sankcí.
48. Ke stejným závěrům jako v předchozím bodě dospěl Ústavní soud také v otázce, zda princip diferenciace sankcí a jejich přiměřenost neporušil zákonodárce tím, že přikazuje kumulativní ukládání dvou druhů sankcí - pokuty a zákazu činnosti. Ani v tomto způsobu právní regulace neshledal Ústavní soud nic protiústavního. Stanovení několika druhů sankcí, ať již alternativně nebo kumulativně, je zcela pravidelným způsobem právní úpravy sankcionování jak v oboru trestního, tak správního práva. Zákonodárce jím zpravidla vhodně kombinuje represivní a preventivní účel sankcí: kromě citelného postihu nedisciplinovaných pachatelů též např. znemožnění výkonu nebezpečných a ohrožujících činností a ochranu veřejných zájmů. Ani v této věci neporušil zákonodárce princip proporcionality.
49. Ústavní soud se zabýval také otázkou, zda napadené ustanovení § 22 odst. 4 zákona o přestupcích (ve znění platném do 31. 7. 2011) neporušilo ústavněprávní princip proporcionality tím, že stejnou sazbu sankcí stanovilo pro pět rozdílných skutkových podstat přestupků, popsaných v § 22 odst. 1 písm. c), písm. d), písm. e) bodech 1 a 5 a písm. h) zákona o přestupcích (ve znění platném do 31. 7. 2011). Konkrétně jde o tyto skutkové podstaty:
- kdo řídí vozidlo nebo jede na zvířeti ve stavu vylučujícím způsobilost, který si přivodil požitím alkoholického nápoje nebo užitím jiné návykové látky,
- kdo se přes výzvu podle zvláštního právního předpisu odmítne podrobit vyšetření, zda při řízení vozidla nebo jízdě na zvířeti nebyl ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou, ačkoliv takové vyšetření není spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví,
- kdo řídí motorové vozidlo a není držitelem příslušné skupiny nebo podskupiny řidičského oprávnění,
- kdo pozbyl jako řidič, který je držitelem řidičského průkazu Evropských společenství, řidičského průkazu vydaného cizím státem, mezinárodního řidičského průkazu vydaného cizím státem, právo k řízení motorového vozidla na území České republiky,
- porušením zvláštního právního předpisu způsobí dopravní nehodu, při které je jinému ublíženo na zdraví.
Ústavní soud konstatuje, že typová závažnost (společenská nebezpečnost) těchto přestupků je druhově natolik shodná, že stanovením stejných sankcí neporušil zákonodárce princip proporcionality ani princip rovnosti pachatelů těchto přestupků.