IX.
Obiter dictum
50. Ústavní soud přitakává navrhovatelově námitce, že dřívější zákonná úprava trestného činu řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění podle § 180d zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, (ve znění platném do 31. 12. 2009) nebyla vhodná zejména proto, že popis skutkové podstaty tohoto trestného činu byl fakticky identický s částí skutkové podstaty přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle ustanovení § 22 odst. 1 písm. e) bodu 1 zákona o přestupcích (ve znění platném do 31. 7. 2011). Takový způsob právní regulace, při níž zákonodárce podává identickou definici dvou skutkových podstat - jak přestupku, tak trestného činu - odporuje požadavku právní jistoty a požadavku určitosti právní normy a způsobuje závažné interpretační potíže při aplikaci (hrozí nebezpečí aplikační libovůle). Je pravda, že aplikační praxe se s tímto problémem uspokojivě vypořádala v judikatuře. Shora citované usnesení Nejvyššího soudu ze dne 10. 12. 2008 sp. zn. 7 Tdo 1529/2008 zdůraznilo nutnost diferencovat právní kvalifikaci podle stupně společenské nebezpečnosti, což umožňovalo tehdy platné ustanovení § 3 odst. 2 trestního zákona ("Čin, jehož stupeň nebezpečnosti pro společnost je nepatrný, není trestným činem, i když jinak vykazuje znaky trestného činu."). Jako relevantní hlediska pro posouzení stupně společenské nebezpečnosti mohly sloužit např. kritérium délky páchání deliktu (jednorázové nebo dlouhodobé trvání), riskantní jízda, paralelní způsobení škodlivého následku, důvod ztráty řidičského oprávnění apod.
51. Předchozí zákonná úprava trestného činu řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění podle § 180d trestního zákona byla nevhodná také proto, že do jedné skutkové podstaty zahrnula různorodá jednání rozdílného stupně závažnosti. Postihovala stejně jak toho, kdo nikdy nebyl držitelem řidičského oprávnění, tak toho, kdo řidičské oprávnění pozbyl rozhodnutím soudu nebo správního orgánu (uložením trestu nebo sankce zákazu činnosti, pozastavením řidičského oprávnění jako předběžného opatření), vzdáním se řidičského oprávnění apod. Tato právní úprava byla v odborné literatuře kritizována jako přepínání trestní represe, odporující zásadě subsidiární role trestního práva. Oprávněnost těchto námitek se mj. potvrdila tím, že okamžitě po zakotvení této skutkové podstaty do trestního zákona (zákonem č. 411/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony; novelizací účinnou od 1. 7. 2006) došlo k masivnímu nárůstu počtu stíhaných trestných činů řádově o desetitisíce - v roce 2007 bylo pro tento trestný čin stíháno 18 098 skutků, v roce 2008 bylo stíháno 18 752 skutků (zdroj: Evidenčně statistický systém kriminality Policie České republiky). Naštěstí nový trestní zákoník tento trestný čin nepřevzal, nově jsou trestné pouze případy řízení motorového vozidla poté, co pachateli byl předtím uložen zákaz řízení nebo mu bylo odňato příslušné oprávnění (jako trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí podle § 337 trestního zákoníku). Ostatní (méně závažné) případy řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění jsou dnes stíhány jako přestupek podle ustanovení § 125c odst. 4 písm. a) a odst. 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), v platném znění.
52. Ústavní soud konstatuje, že takový způsob zákonné úpravy, jaký byl dříve obsažen v ustanovení § 180d trestního zákona, je krajně nežádoucí a mohl by vést k závěru o protiústavnosti a k eventuálnímu derogačnímu zásahu Ústavního soudu. V tomto řízení ovšem nejsou pro takový postup splněny podmínky - jednak proto, že ustanovení § 180d trestního zákona již bylo zrušeno dnem 1. ledna 2010 po nabytí účinnosti nového trestního zákoníku (zákona č. 40/2009 Sb.), jednak proto, že toto ustanovení nebylo předmětem nynějšího řízení před Ústavním soudem (nebude ani aplikováno navrhujícím krajským soudem).
53. Ústavní soud si je dále vědom toho, že současná právní úprava správních deliktů a správních sankcí trpí mnoha nedostatky, na něž je v odborné literatuře právem poukazováno [viz např. Prášková, H.: Správní trestání. In: Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009; Prášková, H.: Východiska budoucí právní úpravy správního trestání. (1. část). Právní praxe č. 6/1999; (2. část) Právní praxe č. 7/1999; Mikule, V.: Poznámky k českému trestnímu právu správnímu. In: Pocta prof. JUDr. Otovi Novotnému k 70. narozeninám. Praha: Codex Bohemia, 1998; Mazanec, M.: Několik poznámek k reformě správního trestání. Správní právo č. 1/2002; Vopálka, V.: Cíle správy a správní tresty. Správní právo č. 1/2002]. Ústavní soud vyslovuje naději, že zákonodárce bude na tuto oprávněnou kritiku reagovat budoucí komplexní a dokonalejší úpravou správního trestání.
54. Bylo by žádoucí, aby zákonodárce brzdil pozorovatelnou legislativní expanzi správní deliktní odpovědnosti tím, že trestnost omezí toliko na případy závažnějších porušení právních povinností. Toho lze docílit např. tak, že zákonodárce ve skutkové podstatě patřičně vymezí materiální znaky svědčící o škodlivosti deliktu, např. respektováním podmínky, že deliktní odpovědnost není založena jakýmkoliv porušením jiného právního předpisu, nýbrž až vyvoláním stavu ohrožení nebo způsobením škodlivého účinku. Žádoucí je konkretizace a diferenciace skutkových podstat správních deliktů a sankcí, což umožní přesně rozlišit stupeň závažnosti deliktního jednání a podle toho též diferencovat výši sankcí. Takovýto způsob právní úpravy lépe vyhovuje hledisku zákonnosti a ústavnosti.
55. Zatímco současnou právní úpravu sankcí ukládaných za přestupky je možno pokládat za vcelku vyhovující, úprava sankcí za jiné správní delikty je velmi špatná a chaotická; zejména výše sankčních sazeb není často proporcionální ve vztahu k typové závažnosti deliktu.
56. V současné úpravě chybí některé obecné instituty správního trestání, např. úprava souhrnného a úhrnného trestu (sankce) při spáchání více deliktů.
57. Ústavní soud dává zákonodárci k úvaze, zda de lege ferenda neupravit též v oblasti sankcionování správních deliktů (včetně přestupků) obecné instituty zmírnění sankcí pod spodní hranici sazby a upuštění od potrestání, které jsou v trestním právu známy. Ústavní soud si je ovšem vědom odlišností institucionálních a procesních poměrů ve správním a trestním řízení (rozdílná úroveň soudní kontroly a kontroly ze strany veřejnosti, rozdílná úroveň právní kvalifikace správních orgánů a orgánů činných v trestním řízení, absence účasti státního zástupce na správním řízení, rozdílné opravné prostředky atd.). Má-li se zabránit tomu, aby při aplikaci těchto institutů nedocházelo k libovůli, excesům a k pokusům o korupční praktiky, musela by se zvolit specifická hmotněprávní a procesní úprava, která by zabránila jejich zneužití.