d) vyjádření Vrchního státního zastupitelství v Olomouci
23. Vrchní státní zastupitelství v Olomouci nejprve připomnělo, že příslušnost vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení v nejzávažnějších případech hospodářské kriminality, ale i v typově jiných závažných případech korupčního charakteru byla zavedena vyhláškou č. 311/2000 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění vyhlášky č. 265/1997 Sb. a vyhlášky č. 218/1998 Sb., ode dne 5. 10. 2000. Praktické problémy s postihem těchto typů trestné činnosti ukázaly nezbytnost vyšší míry centralizace a specializace státních zástupců, které bylo možné dosáhnout právě ustavením specializovaných odborů na vrchních státních zastupitelstvích. Původní koncept příslušnosti vrchních státních zastupitelství počítal pouze s tzv. obligatorní příslušností s možností delegace některých trestních věcí, které formálně splňovaly podmínky obligatorní příslušnosti vrchních státních zastupitelství, avšak materiálně se nejednalo o případy mimořádně závažné, právně či skutkově složité, na nižší státní zastupitelství. Tento koncept příslušnosti vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení v jádru zůstal do dnešního dne v podstatných bodech nezměněn, postupně ale byl modifikován v reakci na praktické poznatky a aplikační problémy.
24. Významnější změnu v konceptu příslušnosti vrchních státních zastupitelství přinesla vyhláška č. 88/2005 Sb., kterou se mění vyhláška č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "novela č. 88/2005 Sb.") s účinností od 28. 2. 2005. Tou byla vedle tzv. obligatorní příslušnosti vrchních státních zastupitelství (§ 15 odst. 1 a 2) zavedena i tzv. fakultativní příslušnost. Nově bylo umožněno rozhodnout o příslušnosti vrchního státního zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení i v případech tzv. bankovní kriminality či trestné činnosti spáchané ke škodě státu, které nesplňovaly škodní limit stanovený v § 15 odst. 1 písm. a) až c) jednacího řádu, pokud to vyžadovala závažnost, právní či skutková složitost věci. K takové atrakci věci byl (a dosud je) vyžadován předchozí souhlas nejvyššího státního zástupce. Rozhodnutí se vydává formou usnesení.
25. Důvodem novely č. 88/2005 Sb. bylo jednak zjištění, že řada mimořádně závažných či složitých (právně či skutkově) případů nedosahuje škodního limitu, takže se jimi nemohou zabývat specializovaní státní zástupci na vrchních státních zastupitelstvích, ačkoli šlo o případy, které z hlediska modu operandi, sofistikovanosti a složitosti provedení či z dalších hledisek byly zcela srovnatelné s případy, které podmínky obligatorní příslušnosti splňovaly. Jednalo se např. o případy některých "zkrachovalých kampeliček", úvěrových podvodů nebo pyramidových podvodů - tzv. "letadel" apod., ale také o případy, u nichž není znakem trestného činu "způsobení škody", nýbrž znak "prospěchu", případně je vyčíslení škody relativně nízké (nižší než stanovený škodní limit v § 15 jednacího řádu), avšak jedná se o velmi rozsáhlé a složité případy (typicky se jedná o případy manipulací s veřejnými zakázkami v objemu stamilionů či miliard Kč apod.).
26. Další skupinu případů, které vyžadovaly zavedení tzv. fakultativní příslušnosti, představovaly trestní věci, které byly vyloučeny ze společného řízení vedeného původně u vrchního státního zastupitelství pro některý z trestných činů uvedených v § 15 odst. 1 jednacího řádu, přičemž po vyloučení ze společného řízení vyloučený skutek již nesplňoval podmínky obligatorní příslušnosti vrchního státního zastupitelství, a tato vyloučená věc tak musela být postupována nižšímu státnímu zastupitelství, byť jinak byla dána věcná či subjektivní souvislost s původní trestní věcí. Jednalo se zejména o případy vyloučení některého z obviněných k samostatnému řízení pro skutek, který sám o sobě nespadal do příslušnosti vrchního státního zastupitelství, ale věcně souvisel s původně společně vedenou trestní věcí, nebo o vyloučení některého z několika společně projednávaných a věcně úzce souvisejících skutků k samostatnému řízení. V neposlední řadě se jednalo také o případy, kdy teprve po podání obžaloby, případně po zahájení trestního stíhání vyšel najevo další skutek či trestní odpovědnost dalších osob, u nichž ale nebyly dány podmínky příslušnosti vrchního státního zastupitelství k výkonu dozoru. Docházelo tak k situacím, kdy se po delší době trestního řízení musel s částí kauzy po jejím vyloučení seznamovat nový státní zástupce nižšího státního zastupitelství, který nejenže neměl znalost původní kauzy a důkazní situace, ale neměl ani přehled o vývoji původní trestní kauzy, z níž byla nová trestní věc vyloučena. Zavedení tzv. fakultativní příslušnosti tedy bylo logickým a přirozeným vývojem a reakcí na praktické problémy, které vznikly určitým "vytržením" typově definované části trestních kauz z "běžné" příslušnosti státních zastupitelství, neboť původní úprava byla velmi stručná a dopady související s tímto "vytržením" řešila velmi nedostatečně.
27. Obdobný problém představovaly také případy legalizace výnosů z trestné činnosti či podílnictví, pokud tzv. zdrojovým trestným činem byl některý z trestných činů uvedený v § 15 odst. 1 jednacího řádu. Jeho řešení nicméně přinesla až novela č. 4/2014 Sb. Jedná se o teprve druhou novelu § 15 jednacího řádu za více než 13 let od zavedení příslušnosti vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení, kterou byl významnějším způsobem modifikován původní koncept příslušnosti vrchních státních zastupitelství. Také v tomto případě se jednalo o novelu přijatou poté, co byla delší dobu analyzována aplikační praxe a problémy, a jedná se tedy o přirozený vývoj a "evoluční" úpravu konceptu věcné příslušnosti vrchních státních zastupitelství.
28. Novela č. 4/2014 Sb. přinesla dvě hlavní změny. První z nich představuje rozšíření tzv. obligatorní příslušnosti o některé trestné činy související s legalizací výnosů z trestné činnosti, jestliže tzv. zdrojovým trestným činem je některý z trestných činů uvedených v § 15 odstavci 1 jednacího řádu. Zavedení fakultativní příslušnosti novelou č. 88/2005 Sb. totiž nevyřešilo problémy s takovouto trestnou činností, neboť podmínky atrakce věci s tzv. fakultativní příslušností (nyní § 15 odst. 5 jednacího řádu) na tyto případy zpravidla nedopadaly; u těchto trestných činů bylo možné fakticky buď vést společné řízení s tzv. zdrojovým trestným činem (což však v praxi přinášelo mnoho problémů, včetně prodlužování trestního řízení z důvodu nutnosti provádět dokazování přesahující potřeby tzv. zdrojového trestného činu), anebo poznatek předat k výkonu dozoru nižšímu státnímu zastupitelství, které však nemělo znalost tzv. zdrojové kauzy, která byla mnohdy pro úspěšnost trestního řízení klíčová.
29. Druhou změnu představuje § 15 odst. 3 věta druhá jednacího řádu umožňující atrakci věci, u níž po jejím vyloučení ze společného řízení vedeného u vrchního státního zastupitelství není dána věcná příslušnost podle § 15 odst. 1 nebo 2 jednacího řádu. Ani tato změna není ničím novým a jedná se jen o upřesnění dřívějších postupů, respektive o odstranění některých aplikačních problémů. V některých případech nebylo možné ustanovení o tzv. fakultativní příslušnosti zavedené novelou č. 88/2005 Sb. aplikovat a trestní věc musela být po jejím vyloučení ze společného řízení postoupena nižšímu státnímu zastupitelství k dalšímu výkonu dozoru se všemi negativními důsledky, které již byly popsány výše. Týkalo se to zejména případů, u nichž zákonným znakem trestného činu nebylo způsobení škody (ustanovení § 15 odst. 4, nyní odst. 5 jednacího řádu o tzv. fakultativní příslušnosti totiž v obou alternativách obsahuje vždy znak způsobení škody, a proto u trestných činů, jejichž znakem není způsobení škody, jeho aplikace nepřipadá v úvahu, respektive byla by problematická), ale u nichž přitom byla dána úzká věcná souvislost s původní trestní kauzou (a s tím spojená otázka použití stejného okruhu důkazů, potřeba koordinovat trestní řízení, případně potřeba zajistit utajení konání trestního řízení, pokud jsou v něm nasazeny operativně pátrací prostředky apod.), přičemž právě potřeba zajistit výkon dozoru u stejného státního zastupitelství byla v takových trestních věcech esenciální podmínkou dosažení účelu trestního řízení, a to mnohdy v obou trestních věcech (tj. v původní společné věci i ve věci vyloučené). Typově se jednalo především o případy korupčního charakteru či případy s výrazným korupčním prvkem (zejména případy manipulací s veřejnými zakázkami, ale i případy úniků informací z trestních spisů, nezákonného ovlivňování trestních řízení apod.) a dále šlo o případy související s legalizací výnosů z trestné činnosti. Vznikala tak situace, kdy v některých případech bylo možné po vyloučení věci ze společného řízení rozhodnout o tzv. atrakci věci podle § 15 odst. 4 (nyní odst. 5) jednacího řádu a v takové věci mohl být i nadále vykonáván dozor na vrchním státním zastupitelství, zatímco v jiných případech takový postup možný nebyl a vyloučená trestní věc musela být postoupena nižšímu státnímu zastupitelství. Na problematiku výnosů z trestné činnosti reagovala novela č. 4/2014 Sb. rozšířením obligatorní věcné příslušnosti vrchních státních zastupitelství o § 15 odst. 2 jednacího řádu. Na problémy s nemožností vykonávat dozor po vyloučení části trestní věci ze společného řízení u některých trestných činů pak tatáž novela reagovala zavedením možnosti rozhodnout o atrakci věci podle § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu.
30. O atrakci se rozhoduje usnesením, k němuž musí dát předchozí souhlas nejvyšší státní zástupce. Zákon výslovně neuvádí, jaká kritéria je třeba brát při rozhodování o atrakci v úvahu. Analogicky lze v tomto směru nepochybně aplikovat § 15 odst. 5 jednacího řádu, kde jsou uvedena kritéria závažnosti, skutkové či právní složitosti, ale mohou být nepochybně zohledněna i některá další kritéria, jako je hospodárnost trestního řízení, potřeba koordinace postupu ve více trestních věcech, potřeba čerpat ze stejného okruhu důkazů, potřeba zajistit vzájemnou informovanost o souvisejících kauzách, včetně potřeby zajistit konspirativnost související trestní věci, v níž jsou nasazeny operativně pátrací prostředky atd. (kritéria atrakce věci podle § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu jsou tedy širší než u atrakce věci z důvodu tzv. fakultativní příslušnosti podle § 15 odst. 5 jednacího řádu).
31. Jak je z uvedeného zřejmé, ustanovení § 15 odst. 5 jednacího řádu do něj bylo vloženo již v roce 2005 a je aplikováno bez jakýchkoli problémů v soudní praxi již 9 let. Ustanovení § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu je sice novým institutem, nicméně toto ustanovení pouze řešilo dílčí "nerovnost", kdy u některých případů vyloučených ze společného řízení, u nichž nadále nebyly dány podmínky § 15 odst. 1 jednacího řádu, bylo možné i po jejich vyloučení konat dozor na vrchním státním zastupitelství, neboť bylo možné rozhodnout o jejich atrakci podle § 15 odst. 4 (nyní podle § 15 odst. 5) jednacího řádu, zatímco u jiných případů rozhodnutí o atrakci možné vydat nebylo. V obou případech se jednalo o postupnou úpravu konceptu příslušnosti vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení, která vždy reagovala na aplikační problémy a poznatky z praxe, o čemž svědčí i to, že za více než 13 let došlo pouze ke dvěma zásadnějším novelám § 15 jednacího řádu, přičemž všem novelám předcházelo několik let zpracovávání poznatků z praxe a podrobná vnitřní diskuse přinejmenším v soustavě státního zastupitelství a nejednalo se o nahodilé, ad hoc prováděné změny.
32. K namítanému rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny pak Vrchní státní zastupitelství v Olomouci uvedlo, že v obecné rovině nelze s bezvýjimečným určováním příslušnosti pouze jen zákonnými ustanoveními souhlasit. Standardně je možné uplatňovat výjimky ze zákona individuálními rozhodnutími, kdy s tímto je počítáno již pro přípravu právních předpisů v čl. 50 odst. 2 legislativních pravidel vlády, kde je uvedeno, že "ve zmocnění k povolování výjimek ze zákona musí být vymezen orgán, který je oprávněn výjimky povolovat, v kterých věcech a v jakém rozsahu může výjimky povolovat a jakými základními kritérii se při rozhodování o výjimkách má řídit". Z § 15 odst. 5 jednacího řádu je zřejmé, že předmětné ustanovení obsahuje určení orgánu, který o výjimce rozhoduje, ve kterých věcech, je seznatelný i rozsah takového rozhodnutí a též i omezující kritéria (limity) pro rozhodování o určení příslušnosti (závažnost, skutková či právní složitost věci). Zde je třeba uvést, že i shora citovaný čl. 50 odst. 2 legislativních pravidel vlády požaduje vymezení toliko základních kritérií pro rozhodování. Určení základních kritérií pro rozhodování podle § 15 odst. 5 jednacího řádu je tak zcela dostatečné. Obdobně tak v § 15 odst. 3 větě druhé jednacího řádu jsou obsaženy základní parametry předpokládané čl. 50 odst. 2 legislativních pravidel vlády, a to určení orgánu, který o výjimce rozhoduje, ve kterých věcech, a je seznatelný i rozsah takového rozhodnutí. V činnosti státního zastupitelství se uplatňuje praxe, že i při rozhodování podle tohoto ustanovení se berou do úvahy kritéria závažnosti a skutkové a právní složitosti věci.
33. Co se týče odkazu navrhovatelů na čl. 79 odst. 1, čl. 80 odst. 2 a čl. 79 odst. 3 Ústavy, je třeba na prvém místě uvést, že skupina poslanců ve vztahu ke stanovování působnosti státního zastupitelství odkazuje na čl. 79 odst. 1 Ústavy zcela nedůvodně, neboť státní zastupitelství nelze řadit ani mezi ministerstva, ani mezi jiné správní úřady, kdy v tomto směru lze odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 27. 10. 2005 sp. zn. 6 As 58/2004) i literaturu (Suchánek, R. in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha, Linde, 2010, str. 944). Postavení státního zastupitelství jako zvláštního orgánu (orgánu sui generis) na pomezí moci výkonné a soudní je většinově v odborné veřejnosti přijímáno, a to včetně vrcholných soudních instancí (viz i nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2012 sp. zn. 1 As 51/2012). Na státní zastupitelství se čl. 79 odst. 1 Ústavy nemůže vztahovat ani z toho důvodu, že státní zastupitelství má svoji vlastní právní úpravu na ústavní úrovni v čl. 80 odst. 2 Ústavy, která výslovně a úplně upravuje pro státní zastupitelství totéž, co je v obecné rovině pro ministerstva a jiné správní úřady upraveno v čl. 79 odst. 1 Ústavy.
34. Dále nelze, tak jak to činí skupina poslanců ve svém návrhu, ztotožňovat ústavní pravidlo, že postavení a působnost státního zastupitelství musí být stanovena zákonem, i na stanovení příslušnosti jednotlivých státních zastupitelství. Působnost je institut hmotného práva a je jí třeba rozumět okruh úkolů, které jsou orgánu veřejné moci stanoveny. Pravomocí jsou pak prostředky svěřené orgánu veřejné moci k realizaci působnosti. Příslušností je vymezení rozsahu působnosti mezi jednotlivými státními zastupitelstvími navzájem, a jedná se tedy o institut procesní. Nelze ztotožňovat instituty působnosti a příslušnosti státního zastupitelství (byť na sebe samozřejmě navazují), neboť mají rozdílný obsah a jejich vztah není ani vzájemně podřazující se. Postavením státního zastupitelství se pak rozumí právní zakotvení státního zastupitelství v systému orgánů veřejné moci se zřetelem na jeho význam, vliv a pozici mezi takovými orgány, včetně vztahu k nim. Příslušnost tak není možné z hlediska jazykového výkladu čl. 80 odst. 2 Ústavy podřadit ani pod postavení, ani pod působnost státního zastupitelství, a to ani rozšiřujícím výkladem tohoto ustanovení.
35. Ustanovení čl. 80 odst. 2 Ústavy je naplňováno zákonem o státním zastupitelství, který upravuje postavení, působnost, vnitřní vztahy, organizaci a správu státního zastupitelství a další (viz § 1 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství). Ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 14/2002 Sb., stanoví, že státní zastupitelství je soustava úřadů státu, přičemž působnost státního zastupitelství je v obecné rovině uvedena v § 4 zákona o státním zastupitelství a v konkrétnu v řadě dalších zákonů [zejména trestním řádu, zákonu č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů (zákon o soudnictví ve věcech mládeže), a jiných], Tedy v tomto smyslu je čl. 80 odst. 2 Ústavy plně respektován. Ustanovení § 40 odst. 2 zákona o státním zastupitelství pak obsahuje zákonné zmocnění, od kterého je odvozena i existence § 15 jednacího řádu.
36. Zde je třeba poukázat na určité rozdíly mezi úpravou příslušnosti na úrovni soudů a úpravou příslušnosti na úrovni státního zastupitelství. Ustanovení čl. 80 odst. 2 Ústavy stanoví, že postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon, přičemž na ústavní úrovni není ustanovení, které by stanovilo povinnost i příslušnost státního zastupitelství upravit zákonem. Ve vztahu k soudům je třeba ale odkázat nejen na čl. 91 odst. 2 Ústavy, dle kterého působnost a organizaci soudů stanoví zákon, ale též i na čl. 38 odst. 1 větu druhou Listiny, který stanoví, že příslušnost soudu i soudce stanoví zákon, což představuje požadavek na jednoznačné, přesné určení soudu, do jehož působnosti konkrétní věc, která má být předmětem soudního rozhodování, náleží (Kocourek, J. a Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích, Zákon o státním zastupitelství. Komentář. 2. doplněné a přepracované vydání, Praha: C. H. Beck, 2004, str. 175).
37. Obdobně je možné odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1996 sp. zn. III. ÚS 105/95 (N 91/6 SbNU 171), ve kterém Ústavní soud dospěl k závěru, že nikoli ve všech případech, kdy ústavněprávní normy odkazují na zákon, je vyloučena bližší úprava nižšími normativními akty; tak je tomu pouze tehdy, kdy ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje výslovně pouze zákonu. Při provedení srovnání je pak zřejmé, že zatímco např. čl. 79 odst. 1 Ústavy stanoví možnost určit působnost ministerstva nebo jiného správního orgánu "pouze zákonem", ve vztahu ke státnímu zastupitelství takto striktní pravidlo stanoveno není. Argumentace zvolená v návrhu skupiny poslanců směřuje ke konstituování práva na "zákonného státního zástupce" obdobně, jak z čl. 38 Listiny vyplývá zásada zákonného soudce. Takové právo však Listina negarantuje (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3627/12).
38. Dále nelze souhlasit s tezí skupiny poslanců, že oprávnění vrchního státního zástupce a nejvyššího státního zástupce umožňuje manipulace a přesouvání konkrétních trestních kauz. Individuální rozhodování o příslušnosti je jak na úrovni soudů, tak i státních zastupitelství standardním postupem (viz např. § 25 trestního řádu nebo § 12d odst. 2 zákona o státním zastupitelství), kdy při splnění právním předpisem daných důvodů a formy takového postupu jde o postup v souladu s právem.
39. K tvrzenému rozporu s čl. 38 Listiny Vrchní státní zastupitelství v Olomouci uvedlo, že navrhovatelé nenapadají ústavní konformitu § 26 trestního řádu, a naopak napadají taková ustanovení, která se sama o sobě určování příslušnosti soudu netýkají. Napadená ustanovení řeší výlučně určování věcné a místní příslušnosti vrchních státních zastupitelství (respektive státního zástupce u nich činného) k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení. Celý § 15 jednacího řádu obsahuje organizační právní normy vztahující se k určování příslušnosti státního zastupitelství, nikoliv k určování příslušnosti soudů v přípravném řízení. Možná ovšem navrhovatelé nenapadají § 26 trestního řádu záměrně proto, že v již zmiňovaném usnesení sp. zn. IV. ÚS 3627/12 o něm Ústavní soud uvedl, že toto ustanovení obsahuje jednoznačné a obecné pravidlo, které zajišťuje pevné a předvídatelné rozdělení agendy mezi věcně příslušné soudy.
40. Pokud jde o navrhovateli zmiňované konkrétní kauzy, Vrchní státní zastupitelství v Olomouci má za to, že se nejedná o případy, kdy by bylo aplikováno některé z ustanovení, která návrh napadá. Není tak zřejmá jejich souvislost s projednávanou věcí.