a) k zákonnému zmocnění pro podzákonnou právní úpravu příslušnosti státních zastupitelství
77. Ústavní soud se v rámci posuzování důvodnosti podaného návrhu musel nejprve vypořádat s otázkou, zda je vůbec obecně možné, aby příslušnost státního zastupitelství upravoval podzákonný právní předpis, kdy v tomto směru navrhovatelé odkazovali na čl. 2 odst. 3 Ústavy, respektive čl. 2 odst. 2 Listiny, na čl. 79 odst. 1 a 3 a na čl. 80 odst. 2 Ústavy. Dospěl přitom k závěru, že takovýto způsob právní úpravy nelze a priori vyloučit.
78. Ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy a obdobně čl. 2 odst. 2 Listiny předepisují, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Doktrína z těchto ustanovení ústavního pořádku dovozuje, že orgány veřejné moci "musí bedlivě dodržovat svoje zákonem stanovené kompetence, které nesmí překračovat. Jsou oprávněny jednat pouze tehdy, kdy to zákon výslovně stanoví" (Šimíček, V. in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky, komentář. Praha: Linde, 2010, str. 56). "Jde o obecnou ústavněprávní zásadu, která se promítá do výhrady zákona ve všech případech, kdy jde o zřizování státních orgánů, stanovení jejich organizace a kompetence, jakož i procesněprávních pravidel způsobu jejich jednání, postupu." (Grospič, J. in Knapp, V. a kol. Tvorba práva a její současné problémy. Praha: Linde Praha, a. s., 1998, str. 99). "Hmotněprávní, kompetenční i procesní podmínky pro uplatňování státní (veřejné) moci lze upravit jen zákonem." (Mikule, V. in Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky, komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 22).
79. Právě uvedené ovšem neznamená, že by zákon nemohl provést obecnější, základní úpravu a zmocnit ministerstvo k úpravě konkrétnější (viz posledně citované dílo). Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy umožňuje zmocňovacím ustanovením zákona přenést podrobnější úpravu na podzákonný právní předpis (Rychetský, P. in Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky, komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, str. 17). Jak Ústavní soud uvedl již ve svém nálezu sp. zn. III. ÚS 105/95 (N 91/6 SbNU 171), nikoli ve všech případech, kdy ústavněprávní normy odkazují na zákon, je vyloučena bližší úprava nižšími normativními akty; tak je tomu jen, když ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje výslovně pouze zákonu.
80. V tomto směru lze najít podobnost i se situací řešenou v zamítavém nálezu ze dne 18. 4. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.), ve kterém Ústavní soud posuzoval situaci, kdy prováděcímu předpisu Ministerstva vnitra bylo svěřeno určit, které z obecních úřadů, městských úřadů, případně úřadů městských částí či úřadů městských obvodů budou pověřeny výkonem působnosti na úseku matrik. Tehdejší navrhovatelé přitom odkazovali na čl. 105 Ústavy, podle něhož výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon, a na čl. 100 odst. 1 Ústavy, podle jehož věty druhé zákon stanoví, kdy jsou územní samosprávné celky správními obvody. Domnívali se, že Ústavou tak byl stanoven požadavek, aby svěření věcné i územní působnosti orgánům samosprávy při výkonu státní správy bylo provedeno formou zákona. Ústavní soud však protiústavnost takovéto tehdy napadené úpravy neshledal.
81. Ústavní soud neshledává případným ani odkaz navrhovatelů na čl. 79 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 Ústavy. Jak ve svých vyjádřeních poukazují Ministerstvo spravedlnosti, jednotlivá státní zastupitelství i Česká advokátní komora a jak vyplývá z rozsudků Nejvyššího správního soudu zmiňovaných v těchto vyjádřeních (6 As 58/2004, 2 As 93/2011, 1 As 51/2012) a dalších pramenů (Suchánek, R. in výše citované dílo, str. 944), státní zastupitelství je nutno považovat za orgán výkonné moci sui generis, který nelze podřadit po pojmy "ministerstvo" nebo "jiný správní úřad", které užívá čl. 79 odst. 1 a 3 Ústavy.
82. Především však navrhovatelé, na což je rovněž poukazováno v obdržených vyjádřeních, chybně vykládají pojem "působnost" obsažený v čl. 79 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 Ústavy. Jak státní zastupitelství v zaslaných vyjádřeních vysvětlují, věcná působnost je institut hmotného práva a je jí třeba rozumět okruh úkolů, které jsou orgánu veřejné moci stanoveny. Jedná se o právní vyjádření úlohy a postavení státního orgánu v určitých společenských vztazích, kdy v podstatě jde o jemu právem svěřené úlohy a činnosti [nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 1996 sp. zn. I. ÚS 38/95 (N 35/5 SbNU 283)]. Působnost státního zastupitelství je vymezena v části druhé (§ 4 a 5) zákona o státním zastupitelství. Pravomocí jsou pak prostředky svěřené orgánu veřejné moci k realizaci působnosti (podrobnější definice viz např. Mikule, V. in Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky, komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 566), respektive samotná realizace veřejné moci v příslušné formě, tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací [nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (N 117/31 SbNU 57)]. Příslušností je vymezení rozsahu působnosti v rámci určité soustavy orgánů veřejné moci, tj. mezi jednotlivými státními zastupitelstvími navzájem, a jde tedy o institut procesní. Zpravidla se rozlišuje příslušnost věcná, která typově určuje orgány rozhodující v prvním stupni a orgány povolané rozhodovat o opravných prostředcích, dále příslušnost funkční, jež určuje, který z orgánů určité organizační úrovně je oprávněn rozhodovat, a konečně příslušnost místní, dle níž se určuje, který z více věcně příslušných orgánů má rozhodovat (srov. Madar, Z. a kol. Slovník českého práva. Praha: Linde Praha, a. s., 1995, str. 904 a násl.). Na úrovni zákona upravují materii příslušnosti státních zastupitelství § 7 odst. 2 a § 12a a 12b zákona o státním zastupitelství (srov. ohledně příslušnosti správních orgánů a soudů § 10 až 13 správního řádu, § 13 až 15 daňového řádu, § 9 až 12 občanského soudního řádu, § 7 soudního řádu správního a § 16 až 26 trestního řádu). Nelze tudíž ztotožňovat instituty působnosti a příslušnosti státního zastupitelství (byť na sebe samozřejmě navazují), neboť mají rozdílný obsah a jejich vztah není ani vzájemně podřazující se. Ustanovení čl. 80 odst. 2 Ústavy kromě toho užívá i pojmu "postavení státního zastupitelství", kterým se ovšem rozumí právní zakotvení státního zastupitelství v systému orgánů veřejné moci se zřetelem na jeho význam, vliv a pozici mezi takovými orgány včetně vztahu k nim. Pojem "příslušnost" tak není možné podřadit ani pod "postavení", ani pod "působnost" ve smyslu čl. 79 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 Ústavy. Ústava přitom zřizuje "státní zastupitelství" (v čísle jednotném) jako (jeden) ústavní orgán (instituci) a o jednotlivých státních zastupitelstvích se vůbec nezmiňuje (viz čl. 80 a 109), přičemž teprve zákonem je tento orgán zřízen jako "soustava úřadů státu" (§ 1 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 14/2002 Sb.). Proto se také výhrada zákona, stanovená v čl. 80 odst. 2 Ústavy, výslovně vztahuje pouze na "postavení a působnost státního zastupitelství", tedy na tento ústavní orgán (instituci) v jeho celku, a nikoli též na úpravu příslušnosti jednotlivých "úřadů" (stupňů v rámci "soustavy") této instituce, tedy na jednotlivá státní zastupitelství.
83. Zde je zřejmá rozdílnost úpravy v článcích Ústavy zmiňovaných v předchozích odstavcích oproti znění čl. 38 odst. 1 Listiny, které jediné stanoví výhradu zákona, pokud jde o příslušnost. Rozdílnost, která má své opodstatnění, neboť na soudy a soudce, a tím i na právní úpravu jich se týkající je zjevně nutno klást vyšší požadavky než na právní úpravu jiných orgánů veřejné moci. Je třeba vyzdvihnout, že státní zastupitelství samozřejmě plní nepominutelnou úlohu v rámci trestního procesu, nicméně oproti soudcům právo na zákonného státního zástupce Listina nezaručuje.
84. Postavení státního zástupce v trestním řízení je odlišné od postavení soudce již tím, že má nejudiciální charakter [srovnej nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.), zejména jeho body 33 a 38], Státní zastupitelství není orgánem, který stojí nad procesními stranami autoritativně a definitivně rozhoduje o vině a trestu obviněného, ale jakožto strana v řízení před soudem (srovnej § 12 odst. 6 trestního řádu) plní jemu ústavně uloženou povinnost zastupovat v tomto řízení veřejnou žalobu (čl. 80 odst. 1 Ústavy). Je zřejmé, že státní zastupitelství není vybaveno nestranností v takovém slova smyslu, jako je tomu u obecných soudů, a nelze mu kupříkladu upřít oprávnění volit si vlastní procesní a vyšetřovací taktiku [nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2003 sp. zn. III. ÚS 511/02 (N 105/30 SbNU 471)]. Jakkoliv lze shledat řadu zákonných záruk nezávislosti a nestrannosti státního zástupce a z hlediska subjektivního je možno u státního zástupce dovodit obdobné rysy jako u subjektivně nezávislého soudce, přetrvávají rovněž prvky od soudní moci jej odlišující, jako jsou prvky nadřízenosti či instančního dohledu obsažené v ustanoveních § 11a, 12, 12c, 12d a 12e zákona o státním zastupitelství, která zakotvují např. oprávnění vyššího státního zastupitelství odejmout věc nižšímu státnímu zastupitelství a vyřídit ji samostatně, neřídí-li se jeho pokyny či je nečinné nebo se v jeho postupu vyskytují nedůvodné průtahy, či oprávnění vedoucího státního zástupce vykonávat dohled a dávat pokyny k postupu při vyřizování věcí státním zástupcům působícím u státního zastupitelství, v jehož čele stojí. Současné pojetí postavení státního zastupitelství v trestním řízení tedy nedovoluje konstruovat princip nezávislosti státního zástupce v kvalitě srovnatelné s principem nezávislosti soudce a právo na zákonného státního zástupce ve smyslu přidělení věci státnímu zástupci určenému podle stejně striktních pravidel, jak je tomu u rozdělování napadlých věcí mezi soudce (podobně usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3627/12, k postavení veřejné žaloby i veřejných žalobců srov. Fenyk J. Veřejná žaloba, Díl I. Historie, současnost a možný vývoj veřejné žaloby. Edice Příručky MSP ČR, 2001, svazek č. 62, str. 149 - 159).
85. Z uvedených důvodů Ústavní soud shledává ústavně souladnou argumentaci Ministerstva spravedlnosti, státních zastupitelství a České advokátní komory, že nelze a priori vyloučit existenci právní úpravy provádějící úpravu příslušnosti státních zastupitelství v podrobnostech až na úrovni podzákonného právního předpisu.
86. Ústavní soud ústavnost napadených ustanovení o příslušnosti státních zastupitelství dále zvažoval i z hlediska formulace zákonného zmocnění obsaženého v § 40 zákona o státním zastupitelství, na jehož základě byl jednací řád vydán, přičemž Ústavní soud ani v této souvislosti neshledal porušení ústavního pořádku.
87. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy umožňuje ministerstvům vydávat podzákonné předpisy, ovšem toliko na základě zákona obsahujícího příslušné výslovné zákonné zmocnění a jen v rámci vytčených zákonných mezí. Zákon obsahující zmocnění k vydání právního předpisu podle čl. 79 odst. 3 Ústavy musí současně obsahovat i limity (meze) takového zmocnění (Rychetský, P. výše citované dílo, tamtéž). Jak Ústavní soud uvedl např. ve svém nálezu ze dne 15. 9. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 13/14 (297/2015 Sb.), pravomoc ministerstev vydávat právní předpisy k provedení zákona je "podmíněna existencí výslovného zákonného zmocnění a jeho mezemi, přičemž dle judikatury Ústavního soudu je dané ustanovení třeba vykládat restriktivně v tom smyslu, že toto zmocnění musí být konkrétní, jednoznačné a jasné [srov. nález ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, Ústavní soud zkoumá, zda byl podzákonný právní předpis vydán státním orgánem k tomu oprávněným a v mezích jeho kompetence, tedy zda se při výkonu této pravomoci pohyboval v mezích a na základě zákona (secundum et intra legem), a nikoliv mimo zákon (preater legem)". Zjednodušeně řečeno, "jde o to, aby v případě, kdy má být podle zákona X, tento předpis nestanovil, že má být Y, ale že má být X1, X2, X3. Ze zmocňovacího ustanovení musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard. Ani v takovém případě však podzákonný právní předpis nesmí zasahovat do věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonem (tzv. výhrada zákona)" [obdobně viz též nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) či nález ze dne 22. 10. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)].
88. Jednací řád byl Ministerstvem spravedlnosti vydán s odkazem na zmocňovací ustanovení obsažené v § 40 zákona o státním zastupitelství. Při rozboru uvedeného zmocňovacího ustanovení na jeho jednotlivé elementy je zřejmé, že Ministerstvo spravedlnosti je jím (kromě záležitostí týkajících se právních čekatelů, které lze v kontextu projednávané věci pominout) zmocněno k následujícímu:
a) stanovení jednacího řádu státních zastupitelství,
b) stanovení výjimek ohledně sídel a územních obvodů státních zastupitelství,
c) zřízení poboček státních zastupitelství,
d) zřízení státního zastupitelství s výlučnou působností, a
e) určení, že věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství bude vyřizovat jedno státní zastupitelství.
89. Možnost vymezit příslušnost státního zastupitelství prováděcím právním předpisem plyne podle názoru Ústavního soudu ze dvou shora uvedených elementů zmocňovacího ustanovení § 40 zákona o státním zastupitelství, uvedených pod písmeny d) a e).
90. V prvním případě jde o zmocnění Ministerstva spravedlnosti ve vyhlášce určit, že věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství bude vyřizovat jedno státní zastupitelství (§ 40 odst. 2 zákona o státním zastupitelství). Uvedené je ve své podstatě zmocněním ke stanovení příslušnosti, neboť je to právě určení příslušnosti, které slouží k vyřešení otázky, které konkrétní státní zastupitelství z organizační struktury státního zastupitelství je povoláno k vyřízení určité věci (srov. Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, s. 73). Podle toho, jak je uvedené zmocnění formulováno, nemusí být státní zastupitelství, které bude vyřizovat věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství, státním zastupitelstvím stejného stupně jako státní zastupitelství, z jejichž obvodů má věci vyřizovat. Formulaci předmětného zákonného zmocnění pak plně odpovídá i znění § 15 jednacího řádu, kde je příslušnost (státního zástupce) vrchního státního zastupitelství vždy vázána na příslušnost nižšího státního zastupitelství v jeho obvodu, které by jinak (podle obecné úpravy věcné a místní příslušnosti) bylo ve věci příslušné.
91. Ve druhém případě lze souhlasit s názorem Ministerstva spravedlnosti obsaženým v jeho vyjádření k ústavní stížnosti, podle kterého výslovné zmocnění ministerstva ke zřízení státního zastupitelství s výlučnou působností (srov. § 40 odst. 2 zákona o státním zastupitelství) v sobě zahrnuje rovněž zmocnění stanovit vyhláškou (jednacím řádem) věcnou či místní příslušnost takového státního zastupitelství (v přípravném řízení). Ačkoliv instituty působnosti a příslušnosti nelze, jak bylo shora uvedeno, ztotožňovat, neboť mají rozdílný obsah a jejich vztah není ani vzájemně podřazující se, vymezení příslušnosti je nutno chápat jako condicio sine qua non pro výkon činnosti výlučně působícího státního zastupitelství v přípravném řízení, k jehož zřízení dané ustanovení zmocňuje výslovně. Zřízení státního zastupitelství s výlučnou působnosti je tak nevyhnutelně spojeno, pokud by tak již neplynulo z obecné právní úpravy, s vymezením jeho příslušnosti, které se proto stává odůvodněnou součástí prováděcího předpisu vydaného na základě takového zmocnění.
92. S ohledem na shora uvedené proto Ústavní soud dospěl k závěru, že z dikce předmětných částí zmocnění obsaženého v § 40 odst. 2 zákona o státním zastupitelství je zjevná vůle zákonodárce upravit vyhláškou Ministerstva spravedlnosti rovněž příslušnost státního zastupitelství v přípravném řízení, byť tak není stanoveno v tomto zmocnění explicitně, čímž je posuzovaný požadavek na podzákonnou normotvorbu - existence zjevné vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard [viz nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261, 270; 96/2001 Sb.)] - v daném případě naplněn.