VII./d
Posouzení ústavnosti § 21 odst. 3, § 104 odst. 3 - tvrzené porušení čl. 78 Ústavy
199. Napadená ustanovení § 21 odst. 3 a § 104 odst. 3 zákona o státní službě posuzuje Ústavní soud společně s ohledem na tvrzený shodný důvod protiústavnosti napadaných ustanovení.
200. Znění napadených ustanovení:
"[§ 21]
(3) Další případy, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, stanoví vláda nařízením.
...
[Služební volno]
[Překážky ve službě na straně státního zaměstnance a služební volno]
[§ 104]
(3) Vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat."
201. V § 21 odst. 2 zákon o státní službě stanoví, že "[d]o služebního poměru na dobu určitou se vždy přijme osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku. Na dobu určitou lze přijmout osobu rovněž v případech tehdy, je-li třeba nahradit dočasně nepřítomného zaměstnance." Napadené ustanovení § 21 odst. 3 citovaného zákona potom umožňuje, aby vláda nařízením stanovila další případy, kdy je možno přijmout určitou osobu do služebního poměru na dobu určitou, a to "s ohledem na zvláštní povahu služby". Podle navrhovatele je pojem "zvláštní povaha služby" neurčitý, a tudíž v rozporu s čl. 78 Ústavy.
202. Obdobně § 104 odst. 2 zákona o státní službě stanoví, ve kterých případech náleží při překážkách ve službě státnímu zaměstnanci plat. Napadené ustanovení § 104 odst. 3 citovaného zákona pak opět stanoví, že vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat. Rozpor s čl. 78 Ústavy zde navrhovatel spatřuje ve skutečnosti, že jde o stanovení podmínek "nad rámec zákona".
203. Úvodem Ústavní soud odkazuje na všechna shora uvedená východiska, pokud jde o posuzování souladu zákonného zmocnění k vydání nařízení vlády s ústavním pořádkem. Opět platí, že Ústavní soud nyní neposuzuje ústavnost konkrétního nařízení vlády, ale pouze ústavnost zákonného zmocnění.
204. Vůle zákonodárce upravit některé otázky nařízením vlády nad zákonný standard je z dikcí obou napadených ustanovení zjevná, ať již jde o stanovení možností přijetí do služebního poměru na dobu určitou či vymezení překážek ve službě, za které přísluší zaměstnanci plat.
205. Ani jedno z napadených ustanovení neupravuje otázky, u kterých platí výhrada zákona, tj. které jsou ústavně zapovězeny k úpravě ve formě podzákonné normotvorby.
206. Stejně tak napadená ustanovení nezmocňují vládu k úpravě oblastí, která se nachází mimo předmět úpravy zákona, tedy k úpravě takových otázek, u kterých by se nařízení vlády muselo nutně pohybovat mimo meze zákona.
207. Pokud jde o napadenou neurčitost pojmu "zvláštní povaha služby", opět platí, že meze pro vydání nařízení vlády nemusí být stanoveny explicitně v zákonném zmocňovacím ustanovení, které vláda ke své normotvorbě ani nepotřebuje, postačí jejich dovození ze smyslu a účelu zákona. Pokud však již jsou meze ve zmocňovacím ustanovení stanoveny neurčitým právním pojmem "zvláštní povaha služby", je nutno dodat, že uvedené neurčité právní pojmy jsou běžnou součástí právního řádu a předmětem standardního výkladu právních předpisů. Zákonem vymezený neurčitý právní pojem pak orgány státní správy interpretují, popř. je přímo v podzákonných předpisech upřesňují, jsou-li nadány normotvornou pravomocí. Jak uvádí teorie správního práva, "rozmanitost a proměnnost vztahů, nutnost vzít v úvahu všechny možné podmínky aplikace s ohledem na měnící se okolnosti s sebou přinášejí poměrně široké využití tzv. neurčitých právních pojmů ... Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, bývá podmíněn úrovní poznání v technických vědách i časem a místem aplikace normy. Zákonodárce vytváří prostor správě, aby zhodnotila, zda konkrétní případ patří do rozsahu neurčitého pojmu. Vyžaduje především její odbornost. Někde jí napomáhá, snaží se uvést co nejvíce charakteristických znaků věcí nebo jevů, které má neurčitý pojem zahrnovat, někdy též ukládá, aby byl pojem zpřesněn samotnou správou v prováděcích předpisech" (Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. C. H. Beck, 2012, s. 80 - 81).
208. Opět by pak bylo věcí až posuzování konkrétního nařízení vlády, pokud by nařízení z takto (byť neurčitým právním pojmem) stanovených mezí vybočilo a ocitlo se v rozporu s čl. 78 Ústavy. Samo o sobě však použití neurčitého právního pojmu pro stanovení mezí normotvorby vlády protiústavnost nezakládá.
209. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12, pokud ústavodárce svěřil určitou kompetenci výhradně zákonu, "vyloučil tím v jiných případech možnou a žádoucí sekundární úpravu věcí nepředvídatelných v momentu přijetí zákona, podléhající častým změnám, podrobnostem zejména technicistního charakteru, kdy zákonný základ může obsahovat jen to nejpodstatnější". Právě důvody spočívající ve "zvláštní povaze služby" mohou být (slovy citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12) "nepředvídatelné v momentu přijetí zákona" či "podléhající častým změnám", a tudíž způsobilé k bližšímu upřesnění podzákonným právním předpisem.
210. U obou napadených ustanovení dochází k tomu, že některé případy, které má jinak dle zákonného zmocnění vymezovat nařízení vlády, upravuje zákon sám (případy přijetí do služebního poměru na dobu určitou v § 21 zákona o státní službě či překážky ve výkonu služby v § 104. Z uvedeného navrhovatel dovozuje (výslovně ve vztahu k § 104 odst. 3), že jde o úpravu "nad rámec zákona".
211. Z obou ustanovení je však zřejmá vůle zákonodárce některé otázky upravit přímo v zákoně a některé ponechat k provedení formou nařízení vlády. Nejde-li obecně o otázky, u kterých platí výhrada zákona, tak jak byla vymezena výše, nelze tento postup považovat za protiústavní. Výhradu zákona tedy nelze dovodit pouze ze skutečnosti, že některé otázky, které má upravit vláda nařízením, specifikuje již přímo sám zákonodárce (např. některé překážky ve službě), pokud jiné otázky (další překážky ve službě) výslovně exekutivě přenechává. Tímto postupem sice zákonodárce brání vládě, aby upravila odlišně ty překážky ve službě, které se rozhodl specifikovat přímo zákonodárce sám, naopak však vládě umožňuje výslovným zmocněním, aby specifikovala překážky další. Nejde tak o úpravu "nad rámec zákona", neboť zákon s touto úpravou počítá a výslovně vládě tuto kompetenci svěřuje. Je věcí zákonodárce, které oblasti upraví sám a ke kterým zmocní exekutivu, resp. ponechá vládě prostor k její normotvorbě (např. z důvodu potřeby pružnější reakce na novou situaci), nebude-li obsahem zmocnění některý z výše vymezených případů (výše sub VII./c), v nichž zmocnění možné není (typicky oblasti regulace s výhradou zákona, zejm. stanovení povinností či mezí základních práv). V obou posuzovaných případech však o narušení výhrady zákona nejde, zejména pak nejde o ukládání povinností ani o zásah do základních práv.
212. Meze podzákonné právní úpravy překážek ve službě lze dovodit jednak z účelu a smyslu institutu překážek ve službě (resp. překážek v práci), jakož i analogicky druhovou či typovou povahou těch překážek, které zákonodárce upravil sám výslovně. Nelze sice vyloučit exces výkonné moci při sekundární normotvorbě, což je však opět již otázkou ústavnosti konkrétního prováděcího právního předpisu.