1. K námitce neústavnosti procedury přijímání zákona
36. Vláda se nejprve vyjádřila k tvrzené protiústavnosti legislativního procesu. Uvedla, že právní argumentace navrhovatele je založena především na obecném zpochybnění ústavní konformity procedury přijímání zákona na půdě Poslanecké sněmovny ve smyslu tvrzeného nenaplnění ústavních pravidel parlamentního práva, resp. nesplnění požadavků ústavně souladné legislativní procedury. Konkrétní námitky navrhovatele pak směřují proti: 1. vyřazení vlády z ústavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko, 2. absenci důvodové zprávy k návrhu zákona a zejména pak 3. proti samotnému rozsahu komplexního pozměňovacího návrhu předloženého ústavně právním výborem Poslanecké sněmovny k návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), [sněmovní tisk 71/8 (dále též jen "první komplexní pozměňovací návrh")].
37. Vláda úvodem přibližuje svůj vztah k textu komplexního pozměňovacího návrhu (prvního i druhého), neboť právě tyto návrhy se staly základem prezidentem republiky napadeného zákona. Formálně-právní aspekty použití institutu komplexního pozměňovacího návrhu se pak zároveň staly i předmětem návrhu na přezkum ústavnosti procesu přijetí zákona Ústavním soudem.
38. Role vlády coby iniciátora předložení, resp. legislativně-technického zpracovatele textu prvního komplexního pozměňovacího návrhu je obecně známou skutečností. I přesto, že jde podle vlády o evidentní notorietu, nutí formulace obsažené v odůvodnění návrhu prezidenta republiky vládu k tomu, aby stručně popsala svou roh v legislativním procesu, jehož výsledkem je prezidentem republiky napadený zákon.
39. Vláda připomíná své programové prohlášení ze dne 14. února 2014, v němž se mj. zavázala k přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě s tím, že tento zákon musí zajistit plné odpolitizování státní správy, jasně definovat kritéria pro přijímání a odměňování úředníků, vytyčit podmínky kariérního postupu a zajistit vysokou úroveň vzdělanosti úředníků.
40. Usnesením ze dne 8. ledna 2014 č. 39 vláda Jiřího Rusnoka vyjádřila svůj nesouhlas s obsahem návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), (sněmovní tisk 71). Důvodem byla především kolize řady ustanovení předmětného návrhu s ústavním pořádkem i platným právem.
41. Svým usnesením ze dne 3. února 2014 č. 85 vyslovila vláda Bohuslava Sobotky svůj souhlas se zpětvzetím řady návrhů zákonů, jež předložila Poslanecké sněmovně vláda Jiřího Rusnoka. Mezi těmito návrhy byl též vládní návrh změny služebního zákona a doprovodného zákona ke služebnímu zákonu (sněmovní tisk 96) a s ním související vládní návrh zákona o změně zákonů souvisejících se zákonem o státní službě (sněmovní tisk 97). Vláda zpětvzetí uvedených návrhů zákonů odůvodnila nutností "podrobit koncepci státní služby další odborné i politické diskuzi, jejíž závěry budou z důvodu racionalizace procesu projednávání této úpravy promítnuty do souběžně projednávaného poslaneckého návrhu novely zákona o státní službě".
42. V návaznosti na usnesení vlády č. 85/2014 projednala vláda dne 5. března 2014 materiál "Informace pro vládu České republiky o postupu v agendě státní služby" (č. j. 195/14). Tento materiál obsahoval popis prací na přípravě komplexního pozměňovacího návrhu (tj. informaci o zřízení a jednání pracovní skupiny pro zákon o státní službě Rady hospodářské a sociální dohody složené z legislativců Úřadu vlády, Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstva vnitra a Ministerstva financí a zástupců odborů a zaměstnavatelů a dále informaci o jednání politicko-expertní skupiny k návrhu paragrafového znění komplexního pozměňovacího návrhu novely služebního zákona složené ze zástupců koaličních stran, legislativců, odborníků na oblast státní služby a nestátních neziskových organizací).
43. Součástí předmětného materiálu byl i dokument "Věcný přehled komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71", který byl zároveň předložen poslancům, odborníkům, ale i široké veřejnosti k diskusi (materiál byl též zveřejněn na internetových stránkách Poslanecké sněmovny). Tento dokument obsahoval konkretizaci náležitostí, které jsou nutné pro zajištění efektivní, profesionální, veřejný zájem hájící a apolitické státní služby, avšak sněmovní tisk 71/0 je buď neobsahoval, nebo je bylo nutno nově definovat. V případě možnosti volby různých řešení pak materiál navrhoval variantní řešení určená k odborné a politické diskusi.
44. Dne 5. května 2014 vláda projednala materiál "Časový harmonogram implementace novely služebního zákona" (č. j. 430/14) a svým usnesením č. 325 uložila členům vlády, vedoucím ústředních správních úřadů a vedoucím ostatních správních úřadů spolupracovat v rámci své působnosti na plnění časového harmonogramu implementace a poskytnout vedoucímu Úřadu vlády a ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu součinnost při jeho realizaci.
45. Dne 28. května 2014 vláda svým usnesením č. 406 schválila mandát pro ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu projednání s Evropskou komisí ve věci služebního zákona.
46. Vláda zároveň v průběhu roku 2014 přijala řadu dalších usnesení týkajících se implementace služebního zákona (např. usnesení vlády ze dne 5. března 2014 č. 147 o přesunu problematiky personálních a vzdělávacích činností ve státní správě z Ministerstva vnitra na Úřad vlády; usnesení vlády ze dne 9. dubna 2014 č. 242 k Dohodě o partnerství pro programové období let 2014 až 2020; usnesení vlády ze dne 27. srpna 2014 č. 694 k agendě státní služby).
47. Vláda má za to, že již samotný výše uvedený výčet jejích oficiálních dokumentů (a jejich obsah) je dostatečným podkladem pro faktické vyvrácení jakékoliv pochybnosti o porušení dělby moci spočívající ve "vyřazení vlády zástavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko". Je totiž evidentní, že vláda nebyla nikterak fakticky zkrácena na svém ústavně zaručeném právu vyjádřit se k návrhům zákonů, neboť se sama aktivně podílela na formulování jeho obsahu i jeho legislativně-technickém zpracování (včetně jeho projednání se sociálními partnery a odbornou veřejností). Komplexní pozměňovací návrh tak byl předkládán s jejím vědomím a veřejně deklarovanou podporou - k porušení dělby moci ani "práva na dobré zákonodárství" (jak jej definoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) tak dle názoru vlády v daném případě nedošlo.
48. Výše uvedené, tedy aktivní účast vlády na přípravě a formulování textu zákona, pak platí nejenom pro první komplexní pozměňovací návrh (sněmovní tisk 71/8), ale též pro tzv. druhý komplexní pozměňovací návrh (sněmovní tisky 71/10 a 71/11), který byl sice předložen výborem pro veřejnou správu a regionální rozvoj, resp. poslancem Janem Chvojkou, jakožto výsledek politických jednání stran vládní koalice a opozice, avšak též s vědomím a veřejně deklarovanou podporou vlády, a zároveň i pro návrh poslanců Romana Sklenáka, Jaroslava Faltýnka a Jiřího Junka na vydání zákona o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě (sněmovní tisk 242).
49. Pokud prezident republiky dále namítá, že "tzv. komplexní pozměňovací návrh postrádá důvodovou zprávu", považuje vláda tuto námitku za irelevantní jak z faktického, tak i ústavněprávního hlediska. První komplexní pozměňovací návrh totiž doprovázen důvodovou zprávou byl. Ta byla vypracována expertním týmem zřízeným vládou (viz výše) a fyzicky poskytnuta k dispozici nejenom poslancům, ale byla zpřístupněna i široké veřejnosti (na www.statnisluzba.cz). S ohledem na to, že uvedené webové stránky již tyto dokumenty neobsahují, vláda v příloze ke svému vyjádření pro Ústavní soud přikládá stejnopis uvedeného dokumentu ze dne 29. května 2014, jehož součástí je i odůvodnění jednotlivých navržených ustanovení.
50. S ohledem na výše uvedené konstatování faktu existence důvodové zprávy pak vláda toliko připomíná, že Ústavní soud se otázkou následků chybějícího odůvodnění komplexního pozměňovacího návrhu v minulosti opakovaně zabýval, přičemž dospěl k názoru, že absence odůvodnění návrhu sama o sobě nevede k neústavnosti takto projednávaného a schváleného zákona [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 39/08 ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), bod 39],
51. Otázkou ústavnosti použití komplexního pozměňovacího návrhu, jehož podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, resp. obecnou otázkou ústavně konformní interpretace pramenů práva upravujících legislativní proces, se Ústavní soud v minulosti opakovaně podrobně zabýval [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 23/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 56/05, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, sp. zn. Pl. ÚS 24/07, sp. zn. Pl. ÚS 39/08, sp. zn. Pl. ÚS 42/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 90/53 SbNU 159; 163/2009 Sb.) ve znění opravného usnesení sp. zn. Pl. ÚS 42/08 ze dne 27. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 53/10, sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)].
52. Vláda připomíná, že závěry Ústavního soudu k otázce ústavní konformity využití institutu komplexního pozměňovacího návrhu jsou shrnuty v bodech 39 a 40 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 (stanovisko vlády následně oba body cituje).
53. Ve světle shora popsané role vlády v legislativním procesu a závěrů vyplývajících z výše uvedené relevantní judikatury Ústavního soudu považuje vláda derogační návrh prezidenta republiky za nedůvodný, resp. považuje odůvodnění této části návrhu za projev přepjatého teoretického formalismu, jehož akceptace Ústavním soudem by právě v daném případě znamenala faktický zásah do autonomie zákonodárce, a tím i porušení dělby moci mezi mocí zákonodárnou a soudní. Lze si totiž jen těžko představit obhajitelnost derogace zákona odůvodněné toliko na základě teze, že provedení komplexní modifikace právní úpravy formou novelizačních bodů je ústavně konformní, avšak provedení po obsahové stránce totožné modifikace formou nového textu (namísto formy novelizačních bodů a při zachování materiálně stejného normativního obsahu) již nikoliv.
54. I přes výše uvedené považuje vláda za vhodné, aby seznámila Ústavní soud s důvody, které ji a zákonodárce vedly k racionální shodě na použití institutu komplexního pozměňovacího návrhu, resp. typu komplexního pozměňovacího návrhu, jehož podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým.
55. Vláda nijak neskrývá, že se v počáteční fázi legislativního procesu odpovědně zabývala i (v kontextu obsahu návrhu prezidenta republiky kruciální) otázkou, zda předložit (ve smyslu čl. 41 odst. 2 Ústavy) návrh zákona obsahově totožný s textem prvního komplexního pozměňovacího návrhu (čímž by byly zcela eliminovány veškeré teoretické pochybnosti o ústavní konformitě formální stránky legislativní procedury), nebo zda využít institutu komplexního pozměňovacího návrhu, jehož prostřednictvím by byl modifikován text původního návrhu zákona - tedy návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon).
56. Klíčovou roli při volbě mezi oběma výše uvedenými variantami sehrálo, vedle výše uvedených závěrů vyplývajících z judikatury Ústavního soudu, zejména zohlednění faktické situace shrnuté v úvodní části vyjádření vlády, resp. její časové dimenze. Tedy 1. ústavně založené legitimní očekávání přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě, 2. závazek vlády toto očekávání naplnit tak, aby takovýto zákon nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2015, 3. otázka legisvakance zákona, 4. otázka vytvoření předpokladů pro uskutečnění potřebných přípravných kroků k aplikaci zákona v praxi ještě před jeho plánovanou účinností, 5. otázka vypracování a vydání potřebných prováděcích právních předpisů a služebních předpisů a v neposlední řadě 6. otázka ex ante kondicionality pro čerpání evropských fondů, které jsou pro Českou republiku rezervovány pro léta 2014 až 2020.
57. Vláda je proto přesvědčena, že zvolený postup (upřednostnění poslanecké zákonodárné iniciativy před zákonodárnou iniciativou vlády) byl racionální, legitimní, ústavně konformní a nijak nenarušil rovnováhu mocí.
58. K otázce ústavní konformity typu komplexního pozměňovacího návrhu, jehož podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, vláda uvádí, že při přípravě textů obou pozměňovacích návrhů věnovala maximální pozornost tomu, aby byly splněny všechny kautely ústavně konformního legislativního procesu, a to nejenom po stránce formální, ale zejména materiální. Vláda proto zejména pečlivě dbala na to, aby 1. se komplexní pozměňovací návrh vztahoval k předmětu návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon); 2. fundamentální účel komplexního pozměňovacího návrhu měl úzký vztah k fundamentálnímu účelu projednávaného zákona, resp. aby byl shodný (úprava nejproblematičtějších bodů zákona č. 218/2002 Sb. tak, aby byl vytvořen funkční a moderní model státní služby a jeho uvedení do praxe, po více než 12 letech od přijetí původního zákona, bylo realizovatelné); 3. komplexní pozměňovací návrh obsahově vycházel jak z původního poslaneckého návrhu, tak zčásti i z původního vládního návrhu obsaženého ve sněmovním tisku 97 (tzv. novela předložená Rusnokovou vládou), který sice současná vláda vzala zpět, nicméně tak učinila proto, aby nebyly současně projednávány dva sněmovní tisky s týmž cílem, což by legislativní proces značně znepřehlednilo; 4. komplexní pozměňovací návrh reagoval na výtky, jež k původnímu poslaneckému návrhu uplatnila ve svém stanovisku vláda (aby nebylo možno ani teoreticky uvažovat o obcházení vlády, resp. o porušení principu dělby moci); tyto výtky se týkaly mj. toho, že původní návrh nereaguje na podstatné změny, k nimž od r. 2002 v právním řádu došlo, a že neobsahuje tzv. změnový zákon (tj. že nemění jiné související zákony, ač by to objektivně bylo potřebné); 5. zvolený postup (komplexní pozměňovací návrh) nezkracoval poslance na jejich právu podrobně se s obsahem návrhu seznámit, podrobit jej parlamentnímu diskursu a případně k němu podat vlastní pozměňovací návrhy. K otázce dodržení v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vymezeného časového a procedurálního rámce projednání obou komplexních pozměňovacích návrhů (v němž se promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu) vláda toliko konstatuje, že všechny lhůty i procedurální postupy byly dodrženy, a pro detailnější informace odkazuje na vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny.
59. Vláda v souvislosti s výše uvedeným nezastírá, že jejím původním záměrem bylo připravit "standardní" komplexní pozměňovací návrh (tedy návrh, který by formou novelizačních bodů měnil, vypouštěl či rozšiřoval návrh původní). Až v průběhu legislativně-technických prací na přípravě takovéhoto návrhu se však ukázalo, že takto "standardně" formulovaný komplexní pozměňovací návrh by byl pro konečné adresáty normy značně nepřehledný a fakticky by svým rozsahem nakonec tak jako tak představoval úplně nové znění návrhu zákona, jen s tím rozdílem, že by bylo rozděleno do několika stovek novelizačních bodů.
60. S ohledem na výše uvedené, jakož i na skutečnost, že nepřehlednost návrhu by měla zcela jistě za následek omezení reálné možnosti zákonodárců takový návrh kvalifikovaně projednat (což by bylo v rozporu se samotným principem parlamentní demokracie), rozhodla se vláda, po konzultacích s parlamentními stranami, že první komplexní pozměňovací návrh nebude zpracován (a předložen) ve formě novelizačních bodů, ale ve formě komplexního textu, tedy de facto "úplného znění", neboť rozsah změn byl značný (byť často šlo jen o potřebná formální zpřesnění) a promítnutí všech těchto změn do "bodové novely" by nejenom vedlo k menší srozumitelnosti textu, ale též i ke zvýšení rizika vzniku formálních vad v průběhu legislativního procesu.
61. Vláda má za to, že v průběhu parlamentní procedury se prokázalo, že šlo o postup prospěšný, a jak již bylo uvedeno výše, i ústavně aprobovatelný, neboť si lze jen těžko představit obhajitelnost derogace zákona odůvodněnou toliko na základě teze, že provedení komplexní modifikace právní úpravy formou novelizačních bodů je ústavně konformní, avšak provedení po obsahové stránce totožné modifikace formou nového textu (namísto formy novelizačních bodů) již nikoliv.
62. S ohledem na výše uvedené má vláda za to, že návrh prezidenta republiky na zrušení zákona jako celku, tak jak je formulovaný v první variantě petitu, by měl být zamítnut jako nedůvodný.
63. V případě, že by se Ústavní soud s argumentací vlády neztotožnil a přistoupil k derogaci zákona, pak vláda veřejně deklaruje svoji připravenost opětovně předložit do legislativního procesu totožnou právní úpravu a zároveň připomíná závěr vyplývající z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (viz výše): "Ústavní soud posoudí i další okolnosti projednávané věci, pokud by formální zrušení právní úpravy znamenalo nebezpečí opětovného přijetí totožné úpravy pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny aspekty zákonodárného procesu. V takovém případě formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti."
64. Vláda se též stručně vyjadřuje k tezi uvedené v návrhu prezidenta republiky, že "zákon bude v plném rozsahu aplikován v podstatě až od 1. července 2015". Vláda upozorňuje na skutečnost, že zákon nabyl v převážné části účinnosti dnem 1. ledna 2015, přičemž některá jeho ustanovení měla stanovenou dřívější účinnost, a to dnem vyhlášení zákona, neboť ještě před úplnou účinností zákona bylo třeba provést některé zásadní kroky k jeho následné bezproblémové aplikaci (zrušení Generálního ředitelství státní služby při Úřadu vlády, existujícího formálně již od roku 2002; zřízení služebního místa náměstka ministra vnitra pro státní službu a organizačního útvaru s názvem sekce státní služby v Ministerstvu vnitra jako náhrad za zrušené instituty generálního ředitele státní služby a Generálního ředitelství státní služby; "překlopení" dosavadních vedoucích správních úřadů v pracovním poměru do pozic vedoucích služebních úřadů ve služebním poměru; zřízení služebních míst státních tajemníků v ministerstvech a v Úřadu vlády).