II.

II.

Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. V úvodu svého vyjádření ze dne 17. prosince 2002 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek uvádí, že Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 98, o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat, (1948) stanoví právo na státní podporu dobrovolného jednání o kolektivních smlouvách mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi zaměstnanců na straně druhé tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnávání tímto způsobem. Obdobně Evropská sociální charta (1961) ukládá smluvním stranám podporovat tam, kde je to potřebné a vhodné, mechanismy pro dobrovolné vyjednávání mezi zaměstnavateli nebo organizacemi zaměstnavatelů a organizacemi zaměstnanců za účelem stanovení podmínek zaměstnávání kolektivními smlouvami. Doporučení Mezinárodní organizace práce č. 91, o kolektivních smlouvách, (1951) předpokládá rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy na další zaměstnavatele a zaměstnance, i když sami kolektivní smlouvu nepodepsali, přičemž mají být splněny některé podmínky, a to že kolektivní smlouva sama již zavazuje reprezentativní počet zaměstnavatelů a zaměstnanců, žádost o rozšíření bude podána jednou či více organizacemi zaměstnanců a zaměstnavatelů zúčastněných jako strany dané smlouvy a že zaměstnavatelé i zaměstnanci, na něž má být závaznost kolektivní smlouvy rozšířena, budou přizváni k vyjádření svých stanovisek.

Vycházeje z tohoto nástinu, dochází účastník řízení k závěru, že mezinárodní smlouvy dávají přednost tomu, aby úprava minimálních mzdových a dalších pracovních podmínek byla zajištěna kolektivními smlouvami (jejich normativními ustanoveními), a to přednost před úpravou stanovenou zákonnými nebo podzákonnými předpisy, přičemž na úlohu, kterou mají kolektivní smlouvy plnit zejména jako prameny práva, je navázáno významné pravidlo, a to rozšíření působnosti kolektivní smlouvy (tzv. extenze). Toto pravidlo dle vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny umožňuje zaručit jednotný standard pracovněprávních a mzdových podmínek pro skupiny podniků s obdobnou činností, ekonomickými a sociálními podmínkami zpravidla pro určité hospodářské odvětví či obor a dále uvedené pravidlo zabraňuje i spekulativnímu jednání některých zaměstnavatelů, kteří by mohli vyloučit závaznost kolektivní smlouvy pro svůj podnik tím, že by se nestali členy zaměstnavatelské organizace.

Z těchto důvodů je pak účastníkem řízení vyvozován závěr, dle něhož rozšíření působnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně samo o sobě není v rozporu s mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána.

Dle předsedy Poslanecké sněmovny právní předpis, jímž se rozšiřuje závaznost kolektivní smlouvy, se liší od jiných pracovněprávních předpisů tím, že jeho obsahem není vlastní úprava pracovněprávních vztahů, nýbrž skutečně jen rozšíření závaznosti již dané právní úpravy (právního pramene) na další pracovněprávní subjekty, a tím i vztahy. Tento předpis tedy dle něj nepřejímá ustanovení kolektivní smlouvy jako svá vlastní ustanovení; kolektivní smlouva se vůči dotčeným třetím osobám nemění v ministerský předpis vydaný samostatně na základě zákona a v jeho mezích, nýbrž zůstává i nadále kolektivní smlouvou.

Dále se ve vyjádření kriticky konstatuje, že na rozdíl od mezinárodních úmluv a také od Doporučení č. 91 Mezinárodní organizace práce právní úprava obsažená v ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání je velice strohá a neodpovídá požadavkům zmíněného Doporučení. Účastník řízení zastává názor, že je nesporné, že zákon sám by měl stanovit určité podmínky rozšiřování a neponechávat věc státní správě k jejímu naprosto volnému a bezbřehému uvážení, že by zde měla být stanovena povinnost státní správy posoudit potřebu rozšíření, stanovit kritéria pro posouzení této potřeby, dále kritéria pro posouzení reprezentativnosti dané kolektivní smlouvy, jakož i kritéria pro stanovení obecného zájmu na rozšíření její závaznosti s cílem vyloučit i ekonomické postižení některých zaměstnavatelských subjektů. Za tím účelem by měla zákonná úprava dle předsedy Poslanecké sněmovny zajistit, že budou provedena potřebná zjištění, zejména též zjištění stanovisek těch subjektů, které mají být rozšířením dotčeny, a dále by úprava měla obsahovat alespoň nejzákladnější procesní pravidla, zejména co do projednání právního předpisu, jímž má být závaznost kolektivní smlouvy rozšířena, mimo obvyklé legislativní projednání. Přes tyto výhrady považuje účastník řízení napadené zákonné ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání za souladné s mezinárodními úmluvami (a to s Úmluvou č. 98, o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat, Evropskou sociální chartou), jakož i s č1. 2 Ústavy a čl. 2 a čl. 4 Listiny.

V závěru vyjádření se pak konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost uvedeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.

Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze dne 19. prosince 2002 jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart k výhradě navrhovatelů ohledně samotného účelu rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně konstatuje, že hlavním cílem tohoto institutu je vytváření srovnatelného konkurenčního prostředí u zaměstnavatelů působících v podobných oborech činnosti, což znamená vytváření srovnatelných podmínek v jejich hospodářské soutěži. V tomto směru dle jeho názoru zcela zřejmě převažuje veřejnoprávní charakter kolektivních smluv vyššího stupně, což vyplývá jednak z toho, že kolektivní smlouva (jak podniková, tak i vyššího stupně) z hlediska svého normativního obsahu je pramenem práva a vztahuje se vždy na všechny zaměstnance příslušného zaměstnavatele včetně těch, kteří nejsou členy odborové organizace, která kolektivní smlouvu uzavřela. Proto vyjadřuje pochybnosti o argumentaci navrhovatele, který neústavnost tohoto institutu dovozuje z toho, co je vlastní pro soukromoprávní vztahy a soukromoprávní smlouvy.

Ve vyjádření je poukazováno na skutečnost, že v případě rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně jde o institut, který byl na území České republiky uplatňován - po určitém vývoji zhruba od počátku 20. století - již v období tzv. předmnichovské republiky, kdy se kolektivní smlouvy v dnešním pojetí označovaly jako hromadné smlouvy pracovní. Tyto smlouvy byly nejprve uplatňovány na základě principu subsidiarity (tj. mzdové a další dohodnuté podmínky platily pro zaměstnance smluvních stran, pokud nebylo v individuálních pracovních smlouvách dohodnuto něco jiného), posléze se staly závaznými (jestliže byly individuálně dohodnuty horší podmínky, než podmínky v hromadné smlouvě pracovní, uplatňovala se příznivější úprava obsažená v hromadné smlouvě pracovní). V určitém období právní úprava umožňovala, jak se dále uvádí ve vyjádření, aby byla - za stanovených podmínek - hromadná smlouva pracovní prohlášena za závaznou v určité oblasti, a to i když zaměstnavatel nebo zaměstnanec, popřípadě oba, nebyli členy organizací, které ujednaly hromadnou smlouvu pracovní. Tak tomu bylo např. podle vládního nařízení č. 102/1935 Sb. z. a n., jímž se upravují pro přechodnou dobu v textilní výrobě pracovní podmínky dělnictva, nebo podle vládního nařízení č. 141/1937 Sb. z. a n., o závaznosti hromadných smluv pracovních.

Z pohledu právně-srovnávacího předseda Senátu uvádí, že obdobný institut je uplatňován i v jiných evropských zemích. Např. ve Spolkové republice Německo zákon o kolektivním vyjednávání obsahuje v § 5 úpravu umožňující za stanovených podmínek rozšiřovat závaznost kolektivních smluv také na zaměstnance a zaměstnavatele, kteří nejsou členy žádné z organizací, které kolektivní smlouvu uzavřely.

Postup, který lze do jisté míry dle názoru účastníka řízení přirovnat k institutu rozšiřování závaznosti kolektivních smluv, je uplatňován též v právu Evropské unie. Ustanovení čl. 139 Amsterodamské smlouvy stanoví, že "přejí-li si to sociální partneři, může jejich dialog na úrovni Společenství vést ke smluvním vztahům, včetně uzavření dohod. Dohody uzavřené na úrovni Společenství se provádějí buď v souladu se zvyklostmi a postupy, jež jsou vlastní sociálním partnerům a členským státům, nebo v oblastech, na které se vztahuje čl. 137, na základě společné žádosti signatářů, rozhodnutím Rady na návrh Komise.". V posledních letech tak byla v několika případech přijata směrnice Rady Evropských společenství, jejímž obsahem byla rámcová dohoda obsahující úpravu příslušné oblasti pracovního práva, kterou uzavřeli sociální partneři, a to Konfederace evropských odborových svazů (ETUC), Svaz průmyslu Evropského společenství (UNICE) a Evropské centrum pro veřejné podnikání (CEEP). Na základě takto přijaté směrnice pak členské státy musí ve své působnosti přijmout právní předpisy nebo jiná opatření, která budou v souladu se směrnicí, tj. zajistit platnost a účinnost rámcové dohody na svém území. Ve své podstatě je tímto způsobem dle názoru obsaženého ve vyjádření předsedy Senátu na všechny zaměstnavatele v členských státech rozšiřována závaznost rámcových dohod uzavřených mezi sociálními partnery. Jako příklad účastník řízení uvádí směrnici 96/34 ES, o Rámcové dohodě o rodičovské dovolené, uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC, směrnici 97/81 ES, která se týká Rámcové dohody o práci na částečný úvazek, rovněž uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC, případně směrnici 1999/70 ES, týkající se Rámcové dohody s organizacemi UNICE, CEEP a ETUC o pracovních smlouvách na dobu určitou. Důvody, které vedou k tomuto postupu, jsou podrobně vyjádřeny v preambulích příslušných směrnic, z nichž mimo jiné vyplývá, že takový postup je v Evropské unii v určitých případech považován za vhodný a žádoucí. V této souvislosti se ve vyjádření uvádí, že jedním z důvodů zmíněných v preambuli směrnice je též skutečnost, že Rada nerozhodla (tj. nedošlo ke konsensu) o návrhu příslušné směrnice v oblasti pracovních vztahů, předložené s ohledem na narušení hospodářské soutěže, a vyzvala sociální partnery k uzavírání příslušných dohod "s cílem zvyšování ... konkurenceschopnosti podniků". Z toho účastník řízeni dovozuje závěr, že v rámci Evropské unie je v oblasti pracovních vztahů rovněž akcentován aspekt týkající se srovnatelných podmínek v hospodářské soutěži. Předseda Senátu upozorňuje na skutečnost, že obsah těchto rámcových dohod sociálních partnerů působících na úrovni Evropské unie bude zavazovat i všechny naše zaměstnavatele, resp. v některých případech již zavazuje, protože např. směrnice 96/34 ES, o Rámcové dohodě o rodičovské dovolené, uzavřená mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC, byla v rámci harmonizace našeho právního řádu s právem Evropské unie promítnuta do zákoníku práce již při jeho novelizaci provedené zákonem č. 155/2000 Sb.

Pokud jde o výhrady navrhovatele týkající se nedostatečnosti zákonné úpravy rozšiřování kolektivních smluv vyššího stupně včetně uváděných argumentů, lze jim dle předsedy Senátu v zásadě přisvědčit, neboť proti vydání žádného právního předpisu nelze podat opravný prostředek v rámci správního řízení nebo správního soudnictví. V tomto směru, jak dále uvádí, by bylo zřejmě účelné v právní úpravě blíže vymezit vlastní mechanismus rozšiřování kolektivních smluv vyššího stupně, včetně vymezení kritérií rozhodných pro posuzováni, zda jsou v konkrétním případě naplněny podmínky pro rozšíření. Je však otázkou, zda v samotné skutečnosti, že zákonná úprava se jeví jako příliš stručná, lze spatřovat její neústavnost, jak dovozuje navrhovatel. I takovou zákonnou úpravu totiž lze dle přesvědčení účastníka řízení uplatňovat ústavně konformním způsobem (postupem předcházejícím vydání právního předpisu o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně tak, aby byly beze zbytku naplněny stávající zákonné podmínky tohoto rozšíření). Bližší právní úpravu by tak bylo možno dle předsedy Senátu zvážit buď v rámci v současné době připravované celkové rekodifikace pracovního zákonodárství (připravovaného nového zákoníku práce a změn s tím souvisejících zákonů), popřípadě i dříve v rámci "běžně" prováděných změn pracovněprávních předpisů.

Vycházeje z možnosti dané ustanovením § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a jelikož aplikace ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání se bezprostředně dotýká Ministerstva práce a sociálních věcí, obrátil se Ústavní soud na uvedené ministerstvo se žádostí o vyjádření k předmětnému návrhu.

Ve svém vyjádření ze dne 23. prosince 2002 ministerstvo k rozšiřováni závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně uvádí, že představuje institut, jenž se stal součástí moderních právních řádů demokratických evropských zemi, a jeho používání je rozšířeno v různých formách v mnoha státech, např. v Rakousku, Belgii, Francii a Německu (podrobný přehled je obsažen v příloze tohoto vyjádření). Účelem institutu rozšíření závaznosti kolektivních smluv je dle ministerstva úsilí zabránit neodůvodněné konkurenční výhodě těch zaměstnavatelů, kteří se brání kolektivnímu vyjednávání, nebo sice kolektivně vyjednávají, ale nechtějí poskytovat svým zaměstnancům výhody, které jsou u obdobných zaměstnavatelů obvyklé a přiměřené, čímž si vytvářejí výhodnější cenu práce a lepší postavení na trhu na úkor svých zaměstnanců. Zároveň je rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně uznáváno jako opatření státu na podporu kolektivního vyjednávání podle Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 98, o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat (č. 470/1990 Sb.).

K navrhovatelem tvrzenému rozporu napadeného zákonného ustanovení s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny ministerstvo uvádí, že povinnosti dle Listiny ukládá stát prostřednictvím svých orgánů, kdy výrazu "na základě zákona" je přitom třeba rozumět tak, že "povinnosti mohou být uloženy zákonem nebo jinou normou, než je vyjádřena v zákoně, ale pouze v případě, že k tomu byla tato norma zmocněna předpisem s právní silou alespoň zákona". Rovněž "meze určující ukládání povinnosti mohou být" dle ministerstva "stanoveny jen předpisy s právní silou alespoň zákona". Za zákon, jenž tyto meze určuje, dle něj nutno považovat i zákon o kolektivním vyjednávání, který v § 7 odst. 1 zmocňuje k rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, tedy k uložení povinnosti, právní předpis (vyhlášku); v § 7 odst. 2 pak stanoví meze ukládání povinností, připouští rozšíření pouze u zaměstnavatelů, kteří mají obdobnou činnost a obdobné ekonomické a sociální podmínky.

Stát nepostupuje při rozšířeni závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně dle přesvědčení ministerstva svévolně, když takové rozšíření musí splňovat zákonné podmínky. Ve vyjádření se zároveň konstatuje, a to i s poukazem na usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 587/01, že ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání je kusé, pročež ministerstvo v průběhu uplynulé doby na základě dialogu se sociálními partnery usilovalo o naplnění dikce zákona postupem dohodnutým v Radě hospodářské a sociální dohody. Při aplikaci podmínky "obdobné činnosti" pro rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně se v současné době vychází z údajů Administrativního registru ekonomických subjektů Ministerstva financí, v němž je u ekonomických subjektů uvedena jejich činnost podle Odvětvové klasifikace činností, vedené Českým statickým úřadem, který vychází z údajů samotných zaměstnavatelů. Dalším kritériem hodnocení jednotlivých subjektů ze strany ministerstva je i počet zaměstnanců, který je prověřován ze tří nezávislých zdrojů (údajů smluvních stran předmětné kolektivní smlouvy vyššího stupně, Administrativního registru ekonomických subjektů Ministerstva financi a Registru České správy sociálního zabezpečení), přičemž na subjekty s počtem zaměstnanců nižším než 20 se závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně nerozšiřuje.

V praxi je dle ministerstva proces rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně zahájen tím, že alespoň jedna ze smluvních stran podá řádně odůvodněný návrh. Nepodají-li návrh obě smluvní strany společně, musí být k němu přiloženo vyjádření druhé strany. V případě nesouhlasu druhé smluvní strany s návrhem je tento nesouhlas předložen k posouzení poradnímu orgánu ministra práce a sociálních věcí - Komisi pro rozšiřování závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně na další zaměstnavatele (dále jen "Komise"). Komise je složena ze tří zástupců zaměstnavatelů a tří zástupců odborů, kteří jsou jmenováni po dohodě a na návrh vrcholných orgánů organizací zaměstnavatelů a odborů. Předsedá jí náměstek ministra, který však při jednání nehlasuje. Ačkoli v dosavadní praxi v Komisi vždy došlo k dohodě mezi stranami, nebylo-li by jí dosaženo, pak rozhodnutí náleží ministrovi. Dále ministerstvo posuzuje, zda kolektivní smlouva vyššího stupně neobsahuje ustanovení, která jsou v rozporu s právními předpisy; zjistí-li takové rozpory, vede se stranami jednání o jejich nápravě.

Zaměstnavatele, na které bylo rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy navrženo, vyzve ministerstvo k zaujetí stanoviska, jež je posuzováno Komisí. Informuje je zároveň, že neobdrží-li toto stanovisko ve stanoveném termínu, je tím presumován souhlas s navrhovaným rozšířením závaznosti. Tento mechanismus je ministerstvem považován za určitou ochranu zaměstnavatelů, kteří se z konkurenčních důvodů mohou zdráhat informovat o nadstandardních výhodách zaměstnanců, případně o svých ekonomických záměrech. Není-li u konkrétního zaměstnavatele prokázáno řádné doručení vyžádání stanoviska, závaznost se na něj nerozšiřuje. Splnění zákonem o kolektivním vyjednávání vyžadovaných podmínek u každého zaměstnavatele, na kterého je rozšiřována závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně, posuzuje Komise zvlášť a předkládá v tomto směru ministru doporučení.

V závěru svého vyjádření pak ministerstvo konstatuje, že návrh vyhlášky o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy prochází obvyklým legislativním procesem, tj. projednáním se všemi připomínkovými místy a posléze v orgánech legislativní rady vlády, popř. v legislativní radě vlády, a to v souladu s legislativními pravidly vlády.