I.
Ústavní soud obdržel dne 8. listopadu 2002 návrh skupiny 52 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání.
Navrhovatel úvodem rekapituluje obsah napadeného zákonného ustanovení, jež umožňuje, aby Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále i jen "ministerstvo") stanovilo právním předpisem, že kolektivní smlouva vyššího stupně je závazná i pro zaměstnavatele, kteří nejsou členy organizace zaměstnavatelů, která tuto smlouvu uzavřela. Připomíná, že právní úprava rozlišuje kolektivní smlouvu uzavíranou mezi příslušným odborovým orgánem a zaměstnavatelem (tzv. podnikovou) a kolektivní smlouvu uzavíranou pro větší počet zaměstnavatelů mezi příslušným vyšším odborovým orgánem a organizací nebo organizacemi zaměstnavatelů (tzv. kolektivní smlouvu vyššího stupně), přičemž odkazuje na ustanovení § 20 zákoníku práce a na zákon o kolektivním vyjednávání. Z pohledu jejich obsahu pak upozorňuje, že tyto smlouvy mají zčásti normativní povahu, a to ve vztahu k nárokům zaměstnanců z pracovního poměru, a zčásti povahu obligační, tj. stanoví vzájemné závazky stran smlouvy. Z hlediska posouzeni obecné povahy kolektivních smluv řadí je navrhovatel ke smlouvám soukromoprávním, pro něž je typické, že strany smlouvy upravují vzájemné vztahy dobrovolně, na základě svobodného projevu vůle. Právní úpravu, jež by u soukromoprávních smluv svobodnou vůli kontrahentů omezovala, pak považuje za stojící v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky (dále i jen "Ústava"), jenž stanoví, že Česká republika je demokratickým právním státem. Mezi atributy právního státu pak řadí navrhovatel i svobodu vstupovat do soukromoprávních vztahů.
V rozporu s takto nastíněným důsledkem čl. 1 Ústavy pro právní úpravu svobody smluvních vztahů dle názoru navrhovatele ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání umožňuje, aby ministerstvo stanovilo právním předpisem (vyhláškou), že kolektivní smlouva vyššího stupně je závazná i pro zaměstnavatele, kteří nejsou členy organizace zaměstnavatelů, která tuto smlouvu uzavřela. Dle jeho přesvědčeni je tím narušena prastará právní zásada, která je součástí evropské právní kultury, a to že smlouva může upravovat jen vztahy mezi zúčastěnými stranami, když si stát osobuje právo rozšiřovat účinnost celého obsahu kolektivní smlouvy vyššího stupně podle vlastního uvážení i na jiné subjekty, než které ji uzavřely, a které tedy neprojevily vůli upravit své vzájemné vztahy tímto způsobem. Navrhovatel v této souvislosti reflektuje i praxi ministerstva, jež se sice zaměstnavatelů, kteří nejsou členy zaměstnavatelských svazů, písemně dotazuje na stanovisko k rozšíření závaznosti smlouvy, avšak k samotnému rozšíření přistupuje bez ohledu na jimi projevený postoj.
K obsahu závazků plynoucích pro zaměstnavatele z kolektivních smluv vyššího stupně navrhovatel uvádí, že jde zejména o stanovení mzdových podmínek, prodloužení dovolené na zotavenou a stanovení dalších, zpravidla nadstandardních, pracovněprávních nároků zaměstnanců, přičemž tyto závazky jsou stanoveny pouhým podzákonným aktem (vyhláškou) a jsou přitom vynutitelné v soudním řízení (§ 20 odst. 3, § 207 zákoníku práce). Tento postup založený ustanovením § 7 zákona o kolektivním vyjednávání pak dle jeho přesvědčení zakládá rozpor i s čl. 2 odst. 4 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jež kladou ústavní hranice pro možnost zákonného omezení svobody, a dále i s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny v souvislosti s omezením vlastnického práva spjatým s rozšířením závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně.
Navrhovatel poukazuje dále na skutečnost, že institut přesahu závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně může mít i nepříznivé dopady pro zaměstnance, kdy podle § 4 odst. 2 písm. c) zákona č. 2/1991 Sb. je kolektivní smlouva (podniková) neplatná, zaručuje-li zaměstnancům mzdové nároky ve větším rozsahu, než je rozsah stanovený kolektivní smlouvou vyššího stupně jako nejvýše přípustný, a to v části přesahující tento nejvýše přípustný rozsah.
Za další deficit napadené zákonné úpravy považuje navrhovatel skutečnost, že zaměstnavatel, na kterého se závaznost smlouvy rozšiřuje, nemá prakticky ani možnost se proti takovému postupu bránit. Ministerstvo totiž při rozšiřování závaznosti kolektivních smluv nevydává žádné rozhodnutí, které by se vztahovalo k jednotlivým zaměstnavatelům (tj. rozhodnutí s charakterem správního rozhodnutí), proti kterému by existoval opravný prostředek. Z pohledu k ochraně práva možných procesních prostředků připomíná, že vydání vyhlášky nelze považovat za opatření ve smyslu zákona o Ústavním soudu, a proces, který před vydáním vyhlášky o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně probíhá, je procesem legislativním, a tedy z pozice adresátů jí založených povinností nepodléhá možnému právnímu přezkumu. Upozorňuje, že zařazení určitého konkrétního zaměstnavatele do seznamu tvořícího přílohu vyhlášky podle § 7 zákona o kolektivním vyjednávání, je svojí povahou de facto rozhodnutím způsobilým zasáhnout do práv zaměstnavatele, jemuž se ale nedostává procedurální ochrany ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Z pohledu empirického uvádí pak navrhovatel, že jen v roce 2001 byla vyhláškami č. 238/2001 Sb., č. 300/2001 Sb., č. 303/2001 Sb. a č. 417/2001 Sb. rozšířena závaznost sedmi kolektivních smluv vyššího stupně na celkem 3860 zaměstnavatelů - právnických a fyzických osob. V roce 2002 se tak ke dni podání návrhu stalo vyhláškami č. 81/2002 Sb., č.223/2002 Sb., č. 300/2002 Sb., č. 301/2002 Sb., č. 302/2002 Sb., č. 409/2002 Sb. a č. 410/2002 Sb. na celkem 2282 zaměstnavatelů. Některé kolektivní smlouvy vyššího stupně jsou tak dle navrhovatele na základě podzákonného právního předpisu závazné pro větší počet zaměstnavatelů, než je počet těch, pro něž byly uzavřeny. Tím dle jeho názoru menšina zaměstnavatelů vnucuje svoji vůli většině v daném odvětví či oboru, což považuje za rozporné s právy plynoucími z čl. 26 Listiny.
V této souvislosti poukazuje na skutečnost, že ačkoli podle § 7 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání lze rozšířit závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně jen na zaměstnavatele s obdobnou činností a obdobnými ekonomickými a sociálními podmínkami, uplatňovaný postup ministerstva nezaručuje dodržení tohoto pravidla, neboť - při tak velkém počtu dotčených zaměstnavatelů - nejsou a ani nemohou být zkoumány individuální podmínky jednotlivých zaměstnavatelů. Proto se řada z nich může dostávat do obtížné ekonomické situace, což platí zejména o malých podnicích.
Z hlediska určitosti a srozumitelnosti textu napadeného zákonného ustanovení považuje navrhovatel výraz "zaměstnavatelé s obdobnou činností a obdobnými ekonomickými a sociálními podmínkami, kteří mají sídlo na území příslušné republiky" za sporný vzhledem k naplnění v něm obsažených znaků.
Navrhovatel polemizuje i s účely institutu rozšíření působnosti kolektivních smluv. Připomíná, že spočívají ve snaze o vytvoření stejných anebo srovnatelných podmínek v konkurenčním prostředí, jakož i stejných, resp. srovnatelných sociálních podmínek zaměstnanců. Dle přesvědčení navrhovatele ale rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, tak jak je zakotveno v § 7 zákona č. 2/1991 Sb., však nejenže nepodporuje konkurenci, ale naopak ji omezuje tím, že stanoví podmínky podnikání i pro zaměstnavatele, kteří nejsou členy příslušného zaměstnavatelského svazu - bez ohledu na jejich konkrétní možnosti. Jestliže stát podřídí zaměstnavatele, kteří nejsou členy příslušného svazu zaměstnavatelů, právnímu režimu, který je výsledkem kolektivního vyjednávání, pak dle navrhovatele tyto zaměstnavatele diskriminuje a zároveň nepřímo nutí k tomu, aby vstupovali do svazu zaměstnavatelů, což považuje za rozporné s právem svobody sdružování podle čl. 27 odst. 1 Listiny.
S ohledem na všechny uvedené argumenty navrhovatel navrhuje, aby Ústavní soud ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání zrušil pro rozpor s čl. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 26 odst. 1 a čl. 27 odst. 1 Listiny, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.