III.b
Vyjádření vlády
15. Vláda ve svém vyjádření ze dne 14. dubna 2016 nejprve zdůraznila, že napadenou část zákonného ustanovení považuje za souladnou s ústavním pořádkem, přičemž s odkazem na dosavadní judikaturu Ústavního soudu připomněla, že změnu zákonných parametrů lze podřadit pod jedno z podnikatelských rizik, která musí každý podnikatelský subjekt v rámci svých investic akceptovat, neboť z práva na legitimní očekávání nelze bez dalšího dovodit zákaz změny právní úpravy. Současně v této souvislosti zdůraznila, že k návrhu předmětné novely byla zpracována řádná závěrečná zpráva o hodnocení dopadů regulace (dále jen "zpráva RIA"), jež vycházela z doporučení mezinárodních organizací a jež byla předtím taktéž konzultována se zástupci relevantního trhu; navíc byla zvolena rovněž odpovídající legisvakanční lhůta. V úvodu svého vyjádření konečně vláda vyjádřila přesvědčení, že předložený návrh obsahuje celou řadu nepřesností, které danou problematiku nepřípustně zkreslují.
16. Ve svém vyjádření vláda dále zdůraznila, že posílení skutečného družstevního charakteru družstevních záložen prostřednictvím pravidla stanoveného v napadeném zákonném ustanovení není nelogickým excesem zákonodárce, naopak je přiměřené účelu a prvotnímu záměru zákonodárce pro fungování družstevních záložen. V návaznosti na to vláda odmítla tvrzení navrhovatelky, že inkriminované pravidlo desetinásobku je retroaktivní; toto pravidlo se totiž do podmínek vkladu provedeného do 30. 6. 2015 promítne až od roku 2018, a to jen zcela omezeně.
17. Vláda ve svém vyjádření důrazně odmítá tvrzení navrhovatelky, že napadeným zákonným ustanovením dochází k diskriminaci družstevních záložen z důvodu neexistence podobného pravidla pro banky, platební instituce a instituce elektronických peněz. Navrhovatelka totiž podle mínění vlády přehlíží skutečnost, že družstevní záložny, ač jsou úvěrovými institucemi, nelze bez dalšího dávat na roveň bankám, od nichž se odlišují jak právní formou, tak požadavky na kapitálovou vybavenost i dalšími specifiky. Ještě větší rozdíl potom existuje mezi družstevními záložnami na straně jedné a platebními institucemi a institucemi elektronických peněz na straně druhé. Tyto subjekty totiž nejsou oprávněny poskytovat úvěry a přijímat vklady, neboť nejde o úvěrové instituce podle nařízení CRR, přičemž je v této souvislosti třeba rovněž zdůraznit, že tyto subjekty nefungují na členském principu. Navrhovatelkou prezentovaný test přímé diskriminace proto nelze podle mínění vlády na daný případ vůbec aplikovat, neboť nejde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny.
18. V návaznosti na to vláda odmítá argumentaci navrhovatelky, podle které má pravidlo desetinásobku ve svém důsledku znamenat nutnost podílet se na základním kapitálu družstevních záložen pod sankcí ztráty úročení prostředků; takové tvrzení totiž podle vlády není pravdivé. Záměrem novely zákona nebylo omezení úrokových výnosů "vkladatelů"/členů družstevních záložen, přičemž by k takovému omezení ani nemělo docházet, záměrem bylo zvýšení zájmu členů o směřování a řízení dané družstevní záložny. Napadená právní úprava proto má vést k podpoře participace členů na směřování a řízení družstevní záložny tím, že odstraňuje dosavadní minimalizaci principu družstevnictví, a to zvláště za situace, kdy před účinností této novely vyžadovalo mnoho družstevních záložen členský příspěvek ve výši pouhé jedné koruny. Vláda přitom vyjadřuje přesvědčení, že pokud by měl člen družstevní záložny obavu z podílení se na jejím podnikání prostřednictvím členského vkladu, tedy pokud by nevěřil své družstevní záložně, resp. způsobu, jakým je řízena, neměl by ani mít důvod stát se družstevníkem a svěřit jí své úspory. Jestliže tak doposud přesto činil, jde podle vlády o systémovou chybu (a existenci morálního hazardu - viz dále), kterou napadená právní úprava napravuje.
19. V další části svého vyjádření reaguje vláda na tvrzení navrhovatelky, že příslušná důvodová zpráva přesvědčivě nevysvětluje, v čem je spatřován morální hazard, když daná osoba uloží své prostředky u družstevní záložny, nikoliv u banky. Vláda zdůrazňuje, že Ministerstvem financí zpracovaná zpráva RIA na několika místech vysvětluje, v čem morální hazard v daném kontextu spočívá, přičemž současně předkládá několik možných metod jeho omezení. V této souvislosti poukazuje vláda rovněž na skutečnost, že problémy družstevních záložen, zejména nedostatečné vnitřní kontrolní systémy a vysoká míra nesplácených úvěrů, jsou podle poznatků z dohledové praxe systémové povahy a vyplývají ze stávajícího principu řízení družstevních záložen úzkou skupinou osob bez efektivních vnitřních kontrolních mechanismů a právě bez kontroly ze strany jejich členů. Stávající princip řízení je totiž spojen s nadměrnou úvěrovou angažovaností vůči subjektům blízkým osobám řídícím tyto družstevní záložny. V sektoru družstevních záložen lze přitom nalézt podíl úvěrů v selhání, jenž dosahuje ve srovnání s bankami čtyřnásobné hodnoty, což je způsobeno i tím, že družstevní záložny pracují s výrazně dražšími zdroji než bankovní sektor, a proto musí hledat výnosnější (a tedy rizikovější) umístění aktiv. Problém morálního hazardu je pak spatřován v tom, že členové družstevních záložen vkládají své peněžité prostředky s vědomím, že o ně nemohou v důsledku pojištění přijít, ovšem současně si neuvědomují, že nejsou pouze "klienty se vkladem", ale rovněž členy družstevní záložny, a tedy i jejich spoluvlastníky. Vláda přitom v této souvislosti připomíná, že většina mezinárodně uznávaných principů World Council of Credit Unions (dále jen "WOCCU") a Mezinárodního družstevního svazu (International Co-operative Alliance - "ICA") není v České republice dodržována, jelikož družstevní záložny neplní sociální funkci (její členové jsou v podstatě "anonymními klienty"), nýbrž provozují výdělečnou činnost jako ziskově orientované subjekty - na rozdíl od většiny mezinárodně sdružovaných družstevních záložen vyznačujících se atributem neziskovosti (ve smyslu "non-for-profit", nikoliv "non-profit").
20. Namítá-li navrhovatelka, že napadená právní úprava způsobuje rozpor se základním právem vlastnit majetek a pokojně jej užívat, vláda připomíná, že v důsledku pravidla desetinásobku nedojde k žádnému snížení majetku dotčených subjektů. Za případný v této souvislosti nepovažuje vláda ani argument navrhovatelky, že aplikace tohoto pravidla může způsobit odliv některých členů, a snížit tak velikost bilanční sumy, resp. základního kapitálu družstevní záložny; v takovém případě totiž jde o svobodné rozhodnutí členů družstevní záložny alokovat své disponibilní finanční prostředky v souladu s principem maximalizace zisku a optimalizace svého portfolia. Podle názoru vlády totiž nelze mluvit o právu družstevní záložny na zvyšování (resp. nesnižování) jejího majetku; v návaznosti na to vláda připomíná druhé alinea čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, podle kterého může stát přijímat zákony, které považuje za nezbytné, aby upravil užívání majetku v souladu s obecným zájmem.
21. Vláda ve svém vyjádření dále polemizuje s tvrzením navrhovatelky, že napadená právní úprava vykazuje tzv. rdousící efekt. Takový efekt podle mínění vlády nebyl prokázán a je třeba jej považovat za pouhou spekulaci. Pokles nových vkladů po účinnosti napadené právní úpravy je totiž podle vlády do značné míry zapříčiněn právě chováním samotných družstevních záložen, jež ve svém důsledku vedlo ke značnému zvýšení vkladů před 1. 7. 2015, po kterémžto datu následoval jejich logický pokles, neboť trh byl z velké části saturován a "předzásoben". "Rdousící efekt" proto nelze podle vlády na dostupných datech objektivně doložit a nemůže plynout ani z navrhovatelkou tvrzené nerovné konkurence mezi družstevními záložnami a bankami, neboť oba sektory se nezaměřují na stejnou klientelu, pročež si ani příliš nekonkurují. Případné budoucí poklesy vkladů u družstevních záložen je proto podle vlády třeba považovat za určitou korekci trhu a projev obnovení členského principu (vláda opakovaně poukazuje na reklamní kampaň jedné z družstevních záložen, akcentující výhody vyššího členského vkladu), nikoliv za důkaz tvrzeného "rdousícího efektu".
22. Vláda přitom kategoricky odmítá tvrzení navrhovatelky, že banky a družstevní záložny "představují srovnatelné subjekty co do regulace jejich podnikatelské činnosti, tak do jejího obsahu". Rozdíl mezi těmito subjekty je totiž zcela zřetelný, zejména pokud jde o požadavek minimální výše základního kapitálu (500 mil. Kč u bank versus 35 mil. Kč u družstevních záložen), tak pokud jde o rozdílnou právní formu; odtud pak pramení základní rozdíl spočívající v tom, že zatímco vkladatel nemusí být společníkem banky (akcionářem), vkladatel u družstevní záložny musí být současně jejím členem. V návaznosti na to je podle vlády nutné vyvrátit tezi navrhovatelky, že zájemci z řad veřejnosti dají "vždy přednost vkladu u banky, pro jehož úročení zákon nevyžaduje, aby se stali jejími akcionáři a investovali do kapitálu banky, před uložením prostředků u záložen, které buď nebudou ze zákona úročené, nebo úročené budou, ale vkladatel se bude muset podílet významným způsobem na kapitálu záložny". Navrhovatelka totiž přehlíží skutečnost, že se investoři rozhodují na základě tří hlavních kritérií: výnosu, likvidity a rizika. Pakliže by proto měla platit citovaná teze, musely by družstevní záložny zcela nahradit bankovní sektor, jenž svým klientům nabízí nižší zhodnocení jejich vkladů. Ve skutečnosti však investoři reflektují i další dvě uvedená kritéria, a proto do volby produktů úvěrových institucí zřetelně promítají i svoji averzi vůči riziku.
23. Navrhovatelkou předloženou analýzu srovnávající družstevní záložny s družstevními bankami ve Spolkové republice Německo považuje vláda za zavádějící, neboť právní úprava v cizí zemi nemůže českého zákonodárce k ničemu zavazovat. Současně vláda připomíná, že zatímco navrhovatelka opírá své argumenty pouze o právní analýzu právní úpravy podnikání družstevních záložen v jediném cizím státě, Ministerstvo financí využilo zkušenosti mezinárodních autorit, kterými jsou Mezinárodní měnový fond a WOCCU sdružující většinu států světa.
24. Kritizuje-li navrhovatelka pravidlo desetinásobku, vláda připomíná, že inkriminované pravidlo představuje pouze dílčí opatření, jímž se regulátor spolu s orgánem dohledu (tedy s Českou národní bankou) pomocí celé řady dalších opatření snaží docílit vyšší stability sektoru družstevních záložen (např. se stanovila minimální výše členského vkladu, zvýšily se příspěvky do rezervního a rizikového fondu a zavedl se limit bilanční sumy ve výši pěti miliard Kč). Všechna tato opatření jako celek tvoří komplex opatření a nelze je posuzovat izolovaně. V testu proporcionality proto napadené zákonné ustanovení podle názoru vlády obstojí.
25. Na okraj předmětné věci vláda uvádí, že ačkoliv bilanční suma sektoru družstevních záložen představuje méně než 1 % regulatorního kapitálu, Česká národní banka byla na tento sektor v minulosti nucena alokovat přes 30 % svých dohledových kapacit. Vláda se proto domnívá, že řešení daného problému lze spatřovat právě v obnovení družstevních principů, tedy zvýšení spoluodpovědnosti každého družstevníka prostřednictvím zvýšení míry jeho participace na řízení družstevní záložny. Cílem pravidla desetinásobku tedy není likvidace sektoru družstevních záložen, nýbrž posílení členského principu, jenž by měl naopak pomoci v samoregulaci a následném ozdravení tohoto sektoru. Podle vlády přitom není zřejmé, proč navrhovatelka předjímá, že se vkladatel/člen družstevní záložny nebude chtít podílet na jejím podnikání, pakliže má v tuto družstevní záložnu důvěru, zvláště pak za situace, kdy z jejího úspěšného podnikání může mít vyšší zisk, než kdyby byly jeho vklady pouze úročeny. S odkazem na obsah příslušné zprávy RIA vláda zdůrazňuje, že neexistuje více možností, jak obnovit členský princip, jenž je současně třeba považovat za nejvhodnější a nejpřirozenější způsob omezení rizik v sektoru družstevních záložen, neboť jednotlivé způsoby se od sebe liší pouze v dílčích parametrech. Přestože nelze vyloučit, že v sektoru družstevních záložen nastanou určité fluktuace ve výši vkladů a počtu členů, měly by být tyto pohyby považovány za důsledek ozdravení celého sektoru, nikoliv za příznak jeho likvidace. Podle mínění vlády je tedy zjevné, že inkriminované pravidlo splňuje všechny části třístupňového testu proporcionality, pročež jej nelze považovat za rozporné s právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
26. V závěru svého vyjádření konečně vláda popírá, že by napadená právní úprava mohla být v rozporu s právem Evropské unie. Namítá-li navrhovatelka, že napadené zákonné ustanovení porušuje volný pohyb kapitálu, označuje vláda jí předloženou argumentaci za vnitřně rozpornou, přičemž zdůrazňuje, že napadená právní úprava nikterak nebrání umístění vkladu od osob s domicilem mimo Českou republiku. Vláda přitom důrazně odmítá tvrzení navrhovatelky, že dochází k diskriminaci vkladatelů družstevních záložen a k porušování směrnice DGS II, a připomíná, že dovolávaná směrnice v čl. 2 striktně rozlišuje postavení klienta banky a člena družstevní záložny, v důsledku čehož tato směrnice do systému pojištění vkladů nezahrnuje členské vklady v družstevních záložnách. Současně vláda připomíná, že transpoziční lhůta této směrnice uplynula později, než nastala účinnost napadené právní úpravy.
27. Z rekapitulovaných důvodů nepovažuje vláda předmětný návrh za důvodný, a proto navrhuje, aby jej Ústavní soud zamítl.