VII./l
Obecná východiska
21. Zákon o jednorázovém odškodnění reaguje na mimořádnou událost způsobenou výbuchy v areálu muničních skladů Vlachovice-Vrbětice, při níž vzniklo nebo mohlo vzniknout osobám žijícím na území některé z dotčených obcí (§ 3 odst. 2 zákona) ve Zlínském kraji hned několik nároků na náhradu škody (újmy) nebo nároků na náhradu za tzv. jiná (veřejnoprávní) omezení vlastnického práva. Konkrétně jde o náhradu (1.) škody způsobené samotným výbuchem, (2.) škody způsobené činností složek integrovaného záchranného sboru v příčinné souvislosti se záchrannými nebo likvidačními pracemi, a konečně (3.) škody způsobené z titulu poskytnutí osobní nebo věcné pomoci na základě výzvy, popřípadě jako náhrady za omezení vlastnického nebo užívacího práva k pozemku (viz bod 1 obecné části důvodové zprávy k zákonu).
22. Ze systematického i teleologického výkladu přitom vyplývá, že zákon o jednorázovém odškodnění představuje lex specialis vůči zákonu č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který v § 29 upravuje náhradu za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcné a osobní pomoci a v § 30 pak náhradu škody vzniklé osobám v příčinné souvislosti se záchrannými a likvidačními pracemi a cvičeními prováděnými podle tohoto zákona. Stejně tak jde o lex specialis vůči zákonu č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, který by umožňoval poskytnout náhradu škody například v situaci hypotetického "zanedbání" správního dozoru ze strany státu nad provozem muničního skladu (nesprávný úřední postup). Podle § 12 zákona o jednorázovém odškodnění totiž platí, že "uspokojením nároků podle tohoto zákona zanikají oprávněným subjektům nároky na náhradu škody uplatňované v souladu s účelem uvedeným v § 1 podle jiných právních předpisů". Zákon o jednorázovém odškodnění se tak dotýká nejen práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny, ale případně i práva na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny a práva na náhradu za nucené (veřejnoprávní) omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Vlastníkovi přitom podle obecné právní úpravy obsažené v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, náleží plná náhrada odpovídající míře, v jaké byl jeho majetek dotčen (§ 1039 odst. 1). Tímto omezením vlastnického práva je třeba rozumět rovněž použití vlastníkovy věci ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu, pokud účelu nelze dosáhnout jinak (§ 1037 občanského zákoníku).
23. Důvodová zpráva k návrhu zákona o jednorázovém odškodnění zdůrazňuje (viz její obecnou část, bod 2), že "cílem je zmírnit alespoň některé újmy, které utrpěly dotčené obce a jejich obyvatelé v souvislosti s mimořádnou událostí v areálu muničního skladu Vlachovice-Vrbětice", kdy rovněž "délka zásahu nepochybně kladla vysoké nároky na psychiku obyvatel obcí v bezprostředním okolí areálu". Navzdory těmto obecným východiskům však zákonodárce v návrhem napadených ustanoveních zvolil jako rozhodné kritérium pro přiznání nároku toliko trvalý pobyt na území některé z dotčených obcí, resp. v případě cizinců povolení k trvalému pobytu. V důvodové zprávě (viz zvláštní část, k § 3) je přitom uvedeno, že "předkladatel si je vědom určitých limitů tohoto kritéria, neboť se nabízí otázka vztahu trvalého pobytu a faktického bydliště občana. Formální přihlášení se k trvalému pobytu ještě nemusí znamenat trvalé žití (bydliště) v obci, nicméně jedná se o kritérium, které lze nejsnáze ověřit bez nutnosti zatěžovat žadatele ... Kritérium trvalého pobytu bylo zvoleno z toho důvodu, že se jedná o poměrně snadno ověřitelný údaj, jejž je možno verifikovat prostřednictvím informačních systémů veřejné správy. Odpadá tak složité dokazování faktického pobytu, což by s ohledem na časový úsek, kterého se odškodnění týká, bylo velmi obtížné. Nárok není přiznáván lidem, kteří jsou v dotčených obcích hlášeni na tzv. ohlašovně". Náhrada podle napadených ustanovení zákona tedy nenáleží všem osobám fakticky žijícím nebo vlastnícím nemovitosti na území některé z dotčených obcí, ale toliko těm osobám, které měly v rozhodném období (§ 2 zákona) trvalý pobyt na území některé z uvedených obcí. Výše náhrady je pak stanovena v denních sazbách (za každý kalendářní den trvalého pobytu během tzv. rozhodného období) v částce od 4 Kč až do 300 Kč (§ 6 odst. 1 až 4 zákona) podle obce, v níž měl dotyčný hlášen trvalý pobyt. Řízení o poskytnutí jednorázového odškodnění se zahajuje na základě písemné žádosti oprávněné osoby, přičemž k tomuto řízení je příslušné Ministerstvo vnitra (§ 8 zákona).
24. Institut trvalého pobytu, který je u občanů České republiky rozhodným kritériem pro přiznání nároku, resp. pro naplnění legální definice oprávněné osoby podle § 3 odst. 3 písm. a) zákona o jednorázovém odškodnění, je zakotven v § 10 a násl. zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů. Místem trvalého pobytu se "rozumí adresa pobytu občana v České republice, která je vedena v základním registru obyvatel ve formě referenční vazby (kódu adresního místa) na referenční údaj o adrese v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání" (§ 10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel). Trvalý pobyt má primárně evidenční funkci a nemusí se ztotožňovat s bydlištěm osoby coby místem, kde se osoba zdržuje s úmyslem zde žít. Na rozdíl od dřívějšího zákona č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů, účinného do 30. 6. 2000, nestanovuje zákon o evidenci obyvatel povinnost státního občana České republiky přihlásit se k trvalému pobytu. Občan se navíc může rozhodnout trvalý pobyt na území České republiky ukončit (§ 10 odst. 12 zákona o evidenci obyvatel). Na straně druhé však občan může mít toliko jedno místo trvalého pobytu, a to v objektu, který je označen číslem popisným nebo evidenčním, popřípadě orientačním číslem a který je určen pro bydlení, ubytování nebo individuální rekreaci (viz § 10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel).
25. Povolení k trvalému pobytu u cizinců je, navzdory svému označení, institutem zcela odlišným od uvedeného institutu trvalého pobytu občanů. Je třeba uvést, že povolení k trvalému pobytu neplní u cizinců evidenční funkci jako u občanů trvalý pobyt, ale je jedním z druhů pobytového oprávnění upraveného v § 87g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pobytu cizinců"). Lze se ztotožnit s výkladem Veřejného ochránce práv (viz bod 14 výše), že u cizinců pobývajících na území České republiky plní evidenční funkci (stejně jako u občanů institut trvalého pobytu) tzv. místo hlášeného pobytu podle § 93 zákona o pobytu cizinců.
26. Byť se zákon o jednorázovém odškodnění bezpochyby dotýká fiskální politiky státu, považuje Ústavní soud za nutné zdůraznit, že nejde o tzv. daňový zákon, jak jej Ústavní soud ve své judikatuře chápe [viz např. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.)], a jeho předmět není podřaditelný ani pod pojem "daně a poplatky" ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny.
27. Ústavní soud již v minulosti rozhodl, že poskytnutí jednorázové peněžní částky není samo o sobě základní svobodou ani právem, avšak "rozhodl-li se stát takovou částku vyplatit za stanovených podmínek, platí zde stejná zásada zákazu diskriminace jako v případě restitučních zákonů ..." [nález ze dne 13. 12. 2016 sp. zn. III. ÚS 84/14 (N 238/83 SbNU 703)]. Přestože v obecné rovině platí, že stát "může rozhodnout, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí být patrno, že tak činí ve veřejném zájmu" [srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), ze dne 1. 12. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 17/99 (N 174/16 SbNU 267; 3/2000 Sb.), ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) a ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)]. I u jednorázových plnění poskytovaných státem platí, že zkoumání okruhu oprávněných subjektů vyžaduje rovněž posouzení z pohledu dodržení kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické (čl. 1 Listiny), tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny [přiměřeně viz nález ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.)]. Pouze pro úplnost Ústavní soud uvádí, že k rozlišení akcesorické a neakcesorické rovnosti se blíže vyjádřil již v nálezu ze dne 28. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), na který odkazuje.
28. Podle čl. 1 věty první Listiny jsou lidé "svobodní a rovní v důstojnosti i v právech". Listina dále v čl. 3 odst. 1 stanovuje, že "základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení". Uvedený výčet možných důvodů diskriminace je přitom demonstrativní (srov. PAVLÍČEK, V. In PAVLÍČEK, V. a kolektiv. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. 2. aktualizované vydání. Praha: Leges, 2015, s. 506, 509). Podle čl. 14 Úmluvy pak platí, že "užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod nebo jiné postavení". Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že rovnost je kategorií relativní, k jejímuž porušení je třeba, aby se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zacházelo rozdílným způsobem, aniž by pro takový přístup existovaly objektivní a rozumné důvody [nález ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 30/15 (N 42/80 SbNU 517; 239/2016 Sb.)]. Zpravidla je pak porušení principu rovnosti navázáno na porušení i jiného základního práva, typicky práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny [srov. nálezy ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.) a ze dne 8. 11. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.)]. Absence přímého dotčení jiného základního práva nebo svobody však a priori nebrání závěru o porušení principu rovnosti, a to rovnosti neakcesorické podle čl. 1 Listiny.
29. Tzv. "jiným postavením" ve smyslu shora citovaného čl. 3 odst. 1 in fine Listiny a čl. 14 in fine Úmluvy jakožto fakticky diskriminačního kritéria může být v některých případech rovněž kritérium místa trvalého pobytu. Odkázat lze v této souvislosti zejména na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 16. 3. 2010 ve věci Carson a další proti Spojenému království (stížnost č. 42184/05) týkající se problematiky nemožnosti valorizace důchodů britským občanům žijícím v zemích, se kterými nemá Velká Británie reciproční dohodu, v němž pod toto "jiné postavení" ESLP podřadil i trvalý pobyt (viz zejména jeho § 70 a 71). Obzvláště v judikatuře ESLP je tak slovům "jiné postavení" přiznáván široký význam (viz rozsudek ze dne 10. 3. 2011 ve věci Kijutin proti Rusku, stížnost č. 2700/10) a jeho výklad a použití nejsou nutně omezeny na osobní vlastnosti, které jsou vrozené nebo neodmyslitelné [kromě shora uvedených viz též rozsudek ze dne 13. 7. 2010 ve věci Clift proti Spojenému království, stížnost č. 7205/07 (§ 56 - 58)]. Rovněž Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 8. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 9/15 (N 138/86 SbNU 333; 338/2017 Sb.) posoudil jako fakticky diskriminační (na první pohled neutrální) kritérium trvalého pobytu v souvislosti s poplatky za provoz systému shromažďování odpadu, kdy jediným kritériem určujícím osobu poplatníka byl právě trvalý pobyt, bez zohlednění kritérií dalších, jako je například věk poplatníka nebo jeho finanční soběstačnost. V řadě svých rozhodnutí pak Ústavní soud shledal porušení čl. 3 odst. 1 Listiny (tj. akcesorické rovnosti), aniž by se výslovně zabýval tím, zda šlo o kritérium přímo diskriminační, resp. podřaditelné pod tzv. jiné postavení, nebo nikoliv (srov. BARTOŇ, M. In HUSSEINI, F. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 150).
30. Pro závěr o přímé diskriminaci vychází Ústavní soud zpravidla z následujícího testu formulovaného zejména v nálezech ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.) a ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), který lze vyjádřit formou těchto otázek: (1.) Jde o srovnatelného jednotlivce nebo skupiny? (2.) Je s nimi nakládáno odlišně na základě některého ze zakázaných důvodů? (3.) Je jim odlišné zacházení k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra)? (4.) Je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, resp. (a) sleduje legitimní zájem a (b) je přiměřené? Kladná odpověď na první tři otázky a současná záporná odpověď na otázku čtvrtou pak vede Ústavní soud k závěru o diskriminaci. U druhé otázky však Ústavní soud připustil, že lze identifikaci zakázaného důvodu rozlišování vynechat, jelikož v řadě případů může být s různými subjekty zacházeno odlišně, aniž by bylo kritérium rozlišování a priori vadné (srov. shora uvedené nálezy). Navzdory tomu, že předmětné kritérium rozlišování není a priori zakázané, lze i tak dospět k závěru o jeho neslučitelnosti s čl. 3 odst. 1 Listiny (nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13, body 58 a 59 odůvodnění). Rovněž podle názorů odborné literatury "nenaplnění druhého kroku formulovaného testu přímé diskriminace (zakázaný důvod rozlišování) ... nemá vést k finálnímu závěru, že k diskriminaci nedošlo ... Neexistence zakázaného důvodu rozlišování ... má být výhybkou v přísnosti přezkumu, nikoliv stopkou pro závěr o neexistenci diskriminace" (BARTOŇ, M. In HUSSEINI, F. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 156). To v zásadě odpovídá rovněž judikatuře ESLP, která zohledňuje i míru "podezřelosti" důvodu pro odlišné zacházení (viz např. rozsudek ze dne 16. 11. 2004 ve věci Ünal Tekeli proti Turecku, stížnost č. 29865/96). V mnoha rozhodnutích ESLP však nebyl důvod rozdílného zacházení výslovně uznán za diskriminační, přesto ESLP shledal rozdílné zacházení jako porušení zákazu diskriminace ve smyslu čl. 14 Úmluvy (viz FOREJTOVÁ, M. Judikatura soudů EU a Rady Evropy ve věcech zákazu diskriminace. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 22). Nadto Ústavní soud zdůrazňuje, že za rozpornou s čl. 3 odst. 1 Listiny považuje i nepřímou diskriminaci, byť se k ní vyjádřil v menším množství nálezů než u diskriminace přímé [např. nálezy ze dne 30. 4. 2009 sp. zn. II. ÚS 1609/08 ve znění opravného usnesení ze dne 9. 7. 2009 (N 105/53 SbNU 313), ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) nebo ze dne 12. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)].