VII./2
Uplatnění obecných východisek ústavněprávního přezkumu na napadená ustanovení
31. Veden citovanými ustanoveními ústavního pořádku i právními názory vyjádřenými ve svých relevantních nálezech, dospěl Ústavní soud v abstraktní kontrole ústavnosti napadených ustanovení zákona o jednorázovém odškodnění k níže uvedeným závěrům.
32. V prvé řadě se Ústavní soud zabýval tím, zda lze občany fakticky žijící na území některé z dotčených obcí, kteří však z různých důvodů nemají na jejím území přihlášen trvalý pobyt, považovat pro účely zákona o jednorázovém odškodnění za jedince ve srovnatelném postavení jako ty, kteří v rozhodném období v obci bydleli a současně v ní měli trvalý pobyt. Ve shodě s Veřejným ochráncem práv (viz bod 13 výše) na tuto otázku odpověděl kladně.
33. Smyslem a účelem právní úpravy, jak ostatně vyplývá i z důvodové zprávy k návrhu zákona, je prostřednictvím jednorázové náhrady kompenzovat osobám žijícím v dotčeném území majetkovou škodu, nemajetkovou újmu a poskytnout náhradu za veřejnoprávní omezení vlastnického práva. Z tohoto pohledu (dopadu mimořádné události do osobní a právní sféry jednotlivce) je nerozhodné, zda občan v obci bydlel a měl v ní hlášen trvalý pobyt, nebo v ní bydlel bez současného přihlášení k trvalému pobytu. Jak totiž Ústavní soud ozřejmil výše v bodu 24 odůvodnění, trvalý pobyt má v tomto toliko evidenční funkci, nevypovídá sám o sobě o faktickém pobytu osoby trvale žijící v dané obci, která ani nemá právní povinnost přihlásit se na území této obce k trvalému pobytu. Toho si byl ostatně vědom i sám předkladatel návrhu zákona a zvolení kritéria trvalého pobytu, navzdory účelu právní úpravy a jejím obecným východiskům, odůvodnil "snadnější administrací". Zda lze tento důvod považovat za ospravedlnitelný, je předmětem posuzování až v rámci posledního (čtvrtého) kroku shora uvedeného testu (bod 30). Jak však správně upozornila navrhovatelka, právní řád s pojmem bydliště pracuje. Zmínit lze ostatně také některé procesní kodexy, které od bydliště coby místa, kde osoba bydlí s úmyslem se zde trvale zdržovat (žít), odvíjejí místní příslušnost soudu - viz zejména § 85 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zakotvující tzv. obecný soud účastníka podle jeho bydliště, popř. místa, kde se zdržuje (nikoliv primárně podle místa trvalého pobytu). Nelze tak přisvědčit tomu, že by kritérium trvalého pobytu bylo jedinou možností, jak konstruovat okruh oprávněných osob. Je třeba současně vzít na zřetel, že legitimních důvodů pro nepřihlášení se k trvalému pobytu v obci, v níž občan bydlí, může být celá řada, kupříkladu bydlí-li osoba v objektu bez čísla popisného, orientačního a evidenčního (viz bod 24 výše), je-li to nezbytné nebo vhodné z důvodu doručování a péče o blízkou osobu, místa výkonu zaměstnání, sídla podnikání apod. Ostatně sám § 10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel definuje adresu trvalého pobytu jako adresu, kterou si občan volí zpravidla (!) v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Trvalý pobyt přitom může mít každý pouze jeden (bod 24 výše).
34. Z hlediska účelu zákona o jednorázovém odškodnění lze za srovnatelnou skupinu považovat rovněž cizince bydlící (žijící) na území některé z dotčených obcí na straně jedné a osobu s trvalým pobytem v obci, v níž žije, na straně druhé. Zákonodárce zde však pro cizince zvolil další (dodatečné) kritérium v podobě povolení k trvalému pobytu představujícího druh pobytového oprávnění, nikoliv pouhý evidenční institut, kterým je v daném případě místo hlášeného pobytu (viz bod 25 výše). Jestliže daná osoba na území některé z obcí skutečně bydlela, je její újma v důsledku mimořádné události v areálu muničních skladů v obecné rovině srovnatelná s osobami, které měly na území obce rovněž povolení k trvalému pobytu.
35. Se shora uvedenými srovnatelnými skupinami osob je současně nakládáno odlišně, a to toliko z důvodu nenaplnění evidenčního kritéria trvalého pobytu na území obce, resp. absence povolení k trvalému pobytu u cizinců. Byť je kritérium trvalého pobytu užíváno v řadě právních předpisů a není samo o sobě kritériem a priori zakázaným, může být v některých případech podřaditelné pod pojem "jiné postavení" podle čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy (viz bod 29 výše). Jak Ústavní soud zdůraznil již v bodu 27 výše, rozhodl-li se stát vyplatit skupině osob jednorázovou částku za stanovených podmínek, platí zde stejná zásada zákazu diskriminace jako u restitučních zákonů (nález sp. zn. III. ÚS 84/14). Při vyplácení jednorázové náhrady zahrnující též náhradu za případné nucené omezení vlastnického práva nelze ostatně přehlédnout ani větu druhou čl. 11 odst. 1 Listiny, podle níž má vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu. V té souvislosti je nutno rovněž připomenout, že ani čl. 11 odst. 2 Listiny "neumožňuje rozlišovat mezi občany České republiky ... s trvalým pobytem na území České republiky ... a mimo toto území" [nález ze dne 13. 12. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 8/95 (N 83/4 SbNU 279; 29/1996 Sb.)].
36. K cizincům je třeba opakovaně zdůraznit, že § 3 odst. 3 písm. b) zákona požaduje splnění dalšího kritéria, kterým je povolení k trvalému pobytu, a nikoliv pouhé místo hlášeného pobytu na území dotčené obce. K odlišnému zacházení zde tak dochází toliko na základě státní příslušnosti, a to u práv (viz bod 22 in fine), která jsou zaručena každému. V dané věci nejde ani o navrácení majetku, který může být pouze ve vlastnictví občanů (viz čl. 11 odst. 2 Listiny, který je speciálním ustanovením k ústavnímu principu rovnosti), pročež nejsou pari passu použitelné závěry, k nimž dospěl Ústavní soud v nálezu ze dne 4. 6. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.). Jinými slovy řečeno, čl. 11 odst. 2 Listiny zde (na rozdíl od restitučního zákonodárství) nevytváří ústavní prostor omezení okruhu oprávněných subjektů.
37. Rozdílné zacházení s osobami fakticky žijícími na území obce bez přihlášení k trvalému pobytu, resp. povolení k trvalému pobytu má za následek, že těmto osobám nebude přiznán nárok na jednorázové odškodnění pro nesplnění požadavku plynoucího z legální definice oprávněné osoby [§ 3 odst. 3 a § 6 odst. 5 zákona]. Je jim tak znemožněn "preferenční" režim pro přiznání náhrady škody (újmy) a náhrady za jiné veřejnoprávní omezení vlastnického práva v podobě poskytnutí jednorázové náhrady prostřednictvím tzv. denní sazby (viz výše bod 23 in fine). Budou-li tyto osoby chtít domoci se náhrady škody (újmy) nebo náhrady za omezení vlastnického práva, budou muset postupovat podle obecných právních předpisů (viz bod 22 výše), a to se všemi následky z toho vyplývajícími, jako je například prokázání nesprávného úředního postupu, výše škody (újmy), což může být obzvláště u újmy nemajetkové značně problematické, míry a způsobu omezení vlastnického práva k pozemkům apod. Ústavní soud proto zodpověděl kladně třetí otázku shora uvedeného testu, tudíž dospěl k závěru, že výše uvedené rozdílné zacházení jde k tíži vymezeným skupinám osob.
38. Konečně se Ústavní soud zabýval tím, zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, konkrétně pak, zda sleduje legitimní zájem, a pokud ano, zda je přiměřené. Ospravedlnitelným, resp. legitimním však Ústavní soud toto rozdílné zacházení neshledal.
39. Zákonodárce musí vždy "dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti" [nález ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)]. Obdobně ESLP ve své judikatuře zdůrazňuje, že "rozdíl v zacházení s osobami v relativně podobných situacích ... je diskriminační, pokud nemá objektivní a rozumné zdůvodnění, jinými slovy, nesleduje-li legitimní cíl nebo neexistuje-li rozumný vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným cílem" (rozsudek velkého senátu ze dne 29. 4. 2008 ve věci Burden proti Spojenému království, stížnost č. 13378/05). Z důvodové zprávy lze přitom dovodit (viz bod 23 výše), že zacházení se srovnatelnými skupinami obyvatel na základě trvalého pobytu bylo zvoleno proto, že "trvalý pobyt lze nejsnáze ověřit bez nutnosti zatěžovat žadatele ... Odpadá tak složité dokazování faktického pobytu". Ústavní soud se ztotožňuje s argumentací Veřejného ochránce práv, že zájem na "pohodlnějším" vyřizování žádostí nesmí převážit nad ústavně zaručeným zákazem diskriminace, resp. že nejde o dostatečně legitimní cíl, který by ospravedlňoval odlišné zacházení při přiznávání nároku na náhradu škody (újmy) nebo náhrady za omezení vlastnického práva.
40. Řízení o žádosti o vyplacení jednorázové náhrady podle zákona o jednorázovém odškodnění je správním řízením ovládaným obecnými zásadami činnosti správních orgánů upravenými v § 2 až 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a to včetně zásady přiměřenosti, materiální pravdy, procesní rovnosti dotčených osob, součinnosti správních orgánů a zásadami přístupu správního orgánu k dotčené osobě. Z hlediska zásad správního řízení je třeba v daném případě vyzdvihnout zásadu dispoziční a zásadu vyšetřovací ve vazbě na shora uvedenou zásadu materiální pravdy. Zásada vyšetřovací je však v řízení o žádosti jistým způsobem potlačena (modifikována), neboť žadatel musí ke své žádosti předložit určité podklady či důkazy, přičemž je to právě žadatel, kdo nese objektivní důkazní břemeno [srov. GRYGAR, T. In FRUMAROVÁ, K., GRYGAR, T., POUPEROVÁ, O., ŠKUREK, M. Správní právo procesní. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 44 (marg. 179)]. Jinými slovy, nepodařilo-li by se ve správním řízení o žádosti ani přes řádně vedené dokazování prokázat, že žadatel bydlel v rozhodném období na území některé z dotčených obcí, vedlo by to k zamítnutí jeho žádosti, tj. nepřiznání nároku. Obzvláště tehdy, je-li to v konečném důsledku žadatel, který nesl objektivní důkazní břemeno k prokázání podmínek pro splnění nároku, nelze hovořit o tom, že by bylo zvolení kritéria faktického pobytu pro stát neúměrně složité. Jak bylo ostatně upozorněno již výše, mnohé jiné právní předpisy s kritériem (faktického) bydliště pracují. Napadená ustanovení zákona o jednorázovém odškodnění však žadateli, který na území obce fakticky bydlí a vlastní zde například i nemovitost, ani neumožňují tyto skutečnosti prokázat, neboť nárok na náhradu náleží pouze osobám s trvalým pobytem v obci bez ohledu na to, zda v ní vůbec žijí nebo vlastní nemovitost, která byla (mohla být) zasažena mimořádnou událostí a následnými likvidačními pracemi.
41. Z hlediska sledovaného cíle, jakož i smyslu institutu náhrady škody a náhrady za omezení vlastnického práva nelze ostatně pokládat za legitimní ani to, že náhrada je podle napadených ustanovení zákona poskytována i těm osobám, které sice měly na území některé z obcí trvalý pobyt (evidenční kritérium), avšak v obci vůbec nežily ani v ní nevlastnily žádný pozemek nebo stavbu, tudíž jim škoda nemohla pojmově vzniknout, kdežto osobám fakticky žijícím na území obce (avšak nemajícím v ní přihlášen trvalý pobyt) nikoliv. Nelze nezmínit, že vedle výchozí možnosti stanovení kritéria trvalého pobytu (skutečně snadno zjistitelného z evidence obyvatel) se zákonodárci nabízela možnost stanovit ještě dodatečná, resp. alternativní kritéria v podobě prokázání bydliště na území obce nebo vlastnictví nemovitosti tak, aby nedocházelo k nedůvodnému znevýhodňování osob skutečně dotčených mimořádnou událostí. K tomu však bez ospravedlnitelných důvodů nepřistoupil.
42. Ústavní soud podotýká, a zejména z vyjádření Senátu ostatně rovněž vyplývá, že zákonodárce si byl některých shora uvedených nedostatků napadené právní úpravy vědom. Zjednodušeně řečeno však upřednostnil metodu "raději rychle" a "raději aspoň něco než nic". Ani tyto skutečnosti však ústavně-právní nedostatky napadené úpravy omluvit nemohou. Nad rámec návrhu, vyjádření komor Parlamentu a Veřejného ochránce práv i bodu 18 poznamenává Ústavní soud rovněž skutečnost, že na základě usnesení organizačního výboru Poslanecké sněmovny č. 168 bylo Parlamentním institutem zpracováno stanovisko k návrhu zákona, resp. informační podklad ke slučitelnosti návrhu s unijním právem (veřejně dostupné na www.psp.cz jako dokument ke sněmovnímu tisku 1250/0). Z něj se podává závěr, že "pro cizince jsou ... podmínky pro získání statusu oprávněné osoby nastaveny přísněji než pro občany ČR, což je z hlediska práva EU problematické zejména ve vztahu k občanům EU, neboť navržené znění je vůči cizincům diskriminační. Zákaz jakékoliv diskriminace na základě státní příslušnosti je přitom jedním ze základních principů práva EU (viz článek 18 SFEU)", pročež je "navržená úprava částečně neslučitelná s právem EU". K tomu Ústavní soud uvádí, že vazba jednorázového odškodnění podle napadených ustanovení zákona u cizinců na povolení k trvalému pobytu nekoliduje s podmínkou nepřetržitého legálního pobytu po dobu pěti let pro občany Evropské unie a jejich rodinné příslušníky, již nejsou státními příslušníky žádného členského státu Evropské unie, která zakládá právo trvalého pobytu těchto osob v hostitelském členském státě podle čl. 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. 4. 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen "směrnice") a má povahu hmotněprávní. Proto se odstranění podmínky trvalého pobytu z napadených ustanovení zákona nedotkne závazků České republiky vyplývajících z této směrnice unijního práva. Nadto materie jednorázového odškodňování subjektů dotčených mimořádnou událostí není předmětem úpravy práva Evropské unie, a proto nepodléhá ani jeho kontrolním mechanismům.
43. Ústavní soud tedy shrnuje, že ustanovení § 3 odst. 3 písm. a) ve slovech "přihlášena k trvalému pobytu", § 3 odst. 3 písm. b), § 6 odst. 1 ve slovech "trvalého" a "trvalým", § 6 odst. 2 ve slově "trvalého", § 6 odst. 3 ve slově "trvalého" a § 6 odst. 4 ve slovech "trvalým" zákona o jednorázovém odškodnění jsou rozporná s principem rovnosti a zákazem diskriminace již podle obecného ustanovení čl. 1 věty první Listiny zaručujícího (neakcesorickou) rovnost všech lidí v právech.
44. Zrušením shora uvedených ustanovení, resp. jejich jednotlivých slov, tak dochází k odstranění požadavku trvalého pobytu pro přiznání nároku na jednorázové odškodnění s tím, že rozhodným kritériem bude hledisko (skutečného) pobytu na území některé z dotčených obcí (§ 3 odst. 2 zákona) ve stanoveném rozhodném období. Ústavní soud podotýká, že v tomto smyslu bude třeba vykládat rovněž § 3 odst. 3 písm. a) zákona, který ve znění tohoto nálezu (vypuštěním slov "přihlášena k trvalému pobytu") stanovuje, že oprávněnou osobou je "fyzická osoba, která byla v rozhodném období v obci uvedené v odstavci 2". Byť si je Ústavní soud vědom možné jazykové (gramatické) nejasnosti či víceznačnosti tohoto ustanovení zákona ve znění nálezu, konstatuje, že mu přísluší toliko postavení tzv. negativního zákonodárce, pročež nemůže sám zákonné ustanovení doplňovat o další slova, resp. tato podle své úvahy měnit za "vhodnější". Shora uvedenou právní normu definující oprávněnou fyzickou osobu jako tu, která "byla v rozhodném období v obci ...", bude nezbytné vykládat s ohledem na samotná východiska zákona, jeho smysl a účel spočívající v odškodnění osob zasažených mimořádnou událostí (teleologický výklad), jakož i ve vazbě na další zákonná ustanovení, zejména pak § 6 odst. 1 až 4 hovořící o "pobytu" oprávněné osoby (systematický výklad). Oprávněnou osobou podle § 3 odst. 3 písm. a) tak bude ta, která měla na území dotčené obce v rozhodném období "pobyt" ve smyslu svého bydliště.
45. Ustanovení § 6 odst. 5 zákona, které navrhovatelka rovněž napadla, pak stanovuje, že "oprávněná osoba nemá nárok na poskytnutí jednorázového odškodnění za tu část rozhodného období, kdy bylo místem jejího trvalého pobytu sídlo ohlašovny". Toto ustanovení přitom evidentně navazuje na ta ustanovení zákona (jejich části), jež jsou uvedena v předchozím bodu. Jelikož se ruší podmínka trvalého pobytu na území některé z dotčených obcí, ztrácí tím normativní význam i na to navazující § 6 odst. 5 zákona, který Ústavní soud v souladu s návrhovým petitem rovněž zrušil.