X/g
Účinky změn veřejnoprávní regulace církví v čase na majetkové vyrovnání
157. Z komplexu námitek předložených navrhovateli a vedlejšími účastníky lze extrahovat alternativně dvě systémové námitky proti zákonu jako celku, vůči jeho smyslu: (i) církve, zejména subjekty církve katolické, neměly být vůbec vlastníkem původního majetku, (ii) církve, zejména subjekty církve katolické, měly být vlastníky podléhajícími veřejnoprávní regulaci, která však ke dni účinnosti zákona č. 428/2012 Sb. byla již zrušena.
158. (i) Jedná se tedy v zásadě o principiální námitku, dle níž má být podstata zákona natolik zmatečná, že může založit majetkové převody v rozporu s principy právní jistoty, zcela nad zamýšlený rámec zákona. Má se jednat především o tvrzení, že "původní majetek", jak je vymezen v § 2 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb., má představovat prázdnou množinu. Vadné pojetí zákona, resp. jeho samotná existence, má způsobit, že bude - jako nežádoucí externalita zákona - přesto založeno vlastnické právo či vyplacena náhrada, toliko však na základě omylu v otázce existence vlastnického práva k církevnímu majetku před rokem 1948.
159. K tomuto pojetí se v zásadě Ústavní soud vyjádřil v předchozích částech, z nichž plyne, že církevní subjekty jako právnické osoby měly zásadně plnou majetkovou způsobilost, v důsledku čehož byly subjektem vlastnického práva k jednotlivým věcem spadajícím do církevního majetku (s výhradou věcí vlastnicky náležejících třetím osobám; s výjimkou konkrétních řeholních řádů). Pokud např. "Právně-historická expertiza Univerzity Karlovy v Praze" v části II hovoří o "pojmovém omezení vlastnického práva katolické církve účelovostí, tj. určením tohoto majetku jen k cílům kultové činnosti, vyučování a dobročinnosti, neumožňujíc mu sledovat jiné cíle, např. výdělečné", jedná se o závěr nepodložený, v rozporu s rozborem uvedeným výše i s faktickým stavem. Ve vlastnictví církevních subjektů byly tak zcela běžně nemovitosti zemědělské a hospodářské (včetně např. pivovaru či cukrovaru), u nichž je výdělečný (hospodářský) charakter zřejmý. Pokud má navíc toto "pojmové omezení" plynout z čl. 15 zákona č. 142/1867 ř. z., jedná se rovněž o závěr nepodložený, neboť z existence (ústavních) záruk církevní autonomie nelze dovozovat, že vlastnické právo nositelů tohoto práva je "pojmově omezeno" jen pro účely činností chráněných zárukami vnitřní autonomie. Totéž nelze dovozovat ani z obdobných záruk vnitřní autonomie dle současného čl. 16 odst. 2 Listiny.
160. Pokud se jedná o odvolávku na "teorii veřejného vlastnictví", nevyplynulo z výše uvedené literatury, judikatury či praxe, že by před rozhodným obdobím mělo dojít k její realizaci tím způsobem, který by pojmově vyjmul církevní majetek z úpravy vlastnického práva dle o. z. o. a svěřil jej církevním subjektům výlučně na základě veřejnoprávního titulu (výhradně práva kultová). Kromě uvedeného teoretického rozboru lze poukázat na zcela praktické příklady, které platnost teorií navrhovatelů a vedlejších účastníků vylučují. Je totiž obecně známo, že v zásadě jediným typem nemovitostí, jejichž vlastnické postavení nebylo protiprávními akty komunistického režimu dotčeno (až na známé výjimky), byly právě kostely, kaple, modlitebny a podobné objekty sloužící výkonu kultu, ačkoliv právě tyto podléhaly intenzivní veřejnoprávní regulaci coby věcí veřejných. Pokud by byla platnou teze, že církevní subjekty ve vztahu k nim nebyly vlastníky (s ohledem na samostatnou právní subjektivitu kostela), nýbrž pouze držiteli, uživateli, správci apod., nelze pak vysvětlit skutečnost, že je právní řád i praxe za vlastníky v době rozhodného období až dosud považovaly a považují, ačkoliv od počátku rozhodného období prokazatelně nedošlo k převodu (přechodu) vlastnického práva na tyto subjekty (jako tomu bylo ve vztahu k jiným nemovitostem zákonem č. 298/1990 Sb.).
161. Proto lze v případě realizace nároků oprávněných osob na vydání věci podle zákona č. 428/2012 Sb. hovořit v pravém slova smyslu o obnově vlastnického práva, jak jej chápal dřívější o. z. o. a nynější občanský zákoník. Nad rámec uvedeného je možno podotknout, že navrhovatelé a vedlejší účastníci nepředložili ani takovou argumentaci, proč by zákonodárce, sleduje rozličné cíle a účely, nemohl (teoreticky) zmírňovat křivdy spáchané komunistickým režimem v rámci úpravy širšího postavení oprávněných osob do budoucna vydáním určitých věcí, které v minulosti nebyly ve vlastnictví dotčeného subjektu. Je možno například odkázat na zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, kdy stát při obnově územní samosprávy převedl na obce vlastnictví k nemovitostem v mnohem širším rozsahu, než tvořilo tzv. historické vlastnictví obce.
162. (ii) Druhý koncepční přístup obsažený v návrzích navrhovatelů a vedlejších účastníků nesprávně vychází z předpokladu, že právní úprava účinná k 25. 2. 1948 byla směřována výhradně proti církvím samým, jejich majetkovým zájmům, že se jednalo o taková omezení, kdy stát měl z hlediska dlouhodobého již určitým způsobem nakročeno k vyvlastnění církevního majetku a jeho odejmutí církvím, a to na základě postupného veřejnoprávního převzetí. Na pozadí intenzivní veřejnoprávní regulace správy církevního jmění a omezení hlavních dispozic s církevním majetkem se jim jeví jako nespravedlivé (resp. protiústavní), aby církve v dnešních právních podmínkách zastávaly výhodnější právní postavení než k 25. únoru 1948, kdy vůči nim stejně intenzivní veřejnoprávní regulace směřována není. Zcela však přehlížejí, že v dobovém kontextu byla ona veřejnoprávní úprava (zejména ohledně majetkových dispozic, ale i v řadě dalších aspektů) chápána jako privilegium (v právním slova smyslu), které dávalo církvím, nyní zvláště katolické církvi, výhodnější postavení. Zákon č. 50/1874 ř. z. pak výslovně v § 38 hovořil o "ochraně", což mělo zrcadlit zájem státu na zachování církevní činnosti (což se pak prolíná judikaturou i literaturou). Tím pochopitelně nemá být řečeno, že se jednalo o dobu po faktické či právní stránce ideálních vztahů mezi státem a církví, avšak i před rokem 1948 byly státem uznány základní prvky vnitrocírkevní autonomie. Pokud však vedlejší účastníci 1) dovozují, že po 1. 11. 1949 se "nový stav státního majetkového práva katolické církve ... lišil od práva rakouského a meziválečného jen minimálně a jeho koncepce byla svojí logikou úzce spjata s předchozím vývojem", jedná se o závěr poměrně cynický s ohledem na současnou úroveň poznání o charakteru a praxi komunistického režimu v Československu, kdy o vnitrocírkevní autonomii nemohlo být řeči. Ústavní soud již v minulosti podotkl, že "tzv. hospodářské zabezpečení církví bylo od počátku koncipováno jako jeden z instrumentů odstranění hospodářské nezávislosti církví a náboženských společností, s přímým úmyslem nikoliv náboženskou svobodu naplňovat, nýbrž ji potírat prostřednictvím přímé exekutivní kontroly náboženského života a ekonomického útlaku" (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 102).
163. Odstranění (v současném pohledu intenzivně omezující) veřejnoprávní regulace po roce 1989 pak vedlejší účastník 1) považuje za takovou skutečnost, která znemožňuje obnovu vlastnického práva, resp. zakládá protiústavnost. K hodnocení této druhé argumentační koncepce je především nutno připomenout, že s účinností od 8. 2. 1991 byla prostřednictvím Listiny základních práv a svobod v rovině ústavního práva přelomově zaručena náboženská svoboda a církvím přiznána v čl. 16 odst. 2 vnitřní autonomie, pod niž judikatura Ústavního soudu a ESLP podřazuje různé aspekty života církví, včetně určitých prvků hospodářské autonomie (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 104). Zároveň byl přijat čl. 11 odst. 1 chránící vlastnictví, dle něhož každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Hlavní prvky státní kontroly církví a náboženských společností, jak byly vykládány a aplikovány před rokem 1989, se tak dostaly do zásadního rozporu s nově realizovanou ideou materiálního právního státu, jehož nosným prvkem je úcta k základním právům a demokratickým hodnotám, jak se v západní společnosti utvářely. Uvedenou úpravu státní ingerence do hospodářských záležitostí církví a náboženských společností, na niž vedlejší účastník 1) po 1. listopadu 1949 odkazuje, představoval § 10 zákona č. 218/1949 Sb., dle něhož především "[s]tát dozírá na majetek církví a náboženských společností" a "[j]akékoliv zcizení nebo zavazení majetku církví a náboženských společností vyžaduje předchozího souhlasu státní správy." Toto ustanovení však bylo demokratickým zákonodárcem zrušeno již zákonem č. 165/1992 Sb., kterým se zrušují některé právní předpisy z odvětví kultury, s účinností od 15. dubna 1992 pro území České republiky, resp. federálním zákonem č. 522/1992 Sb., kterým se mění zákon č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění zákona č. 16/1990 Sb., s účinností od 20. listopadu 1992. Důvodová zpráva k tomuto druhému kroku uvádí, že od aplikace citovaného ustanovení upustila, zrušení má být tedy snahou o "depuraci" právního řádu (patrně uvedení do souladu celkových nových poměrů s textem zákona), s tím, že zvláštní kontrolu nakládání s prostředky není třeba zavádět. V náhledu vedlejšího účastníka 1) je to pak právě zrušení ustanovení § 10 zákona č. 218/1949 Sb., tedy zrušení "státního dozoru," které mělo zapříčinit nemožnost (protiústavnost) majetkového vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. Z důvodové zprávy k zákonu č. 522/1992 Sb. však takový úmysl zákonodárce, kterým by mělo být znemožnění budoucího zmírnění majetkových křivd, vyčíst nelze, a ani Ústavní soud uvedený krok tímto způsobem nevykládá. Při zrušení § 10 zákona č. 218/1949 Sb. zákonodárce jednal s vědomím existence blokačních paragrafů, které předvídaly přijetí zvláštních zákonů ohledně církevního majetku v budoucnu (zejm. § 29 zákona č. 229/1991 Sb.), přičemž nikde není zachycen ani náznak úvahy, dle které by se tato blokační ustanovení stala obsoletními, neboť restituce zvláštním zákonem (resp. jiná úprava majetkových vztahů mezi státem a církvemi) již nebude po zrušení § 10 zákona č. 218/1949 Sb. ústavně přípustná. Odstranění státního dozoru nad církvemi a náboženskými společnostmi bylo naopak konkrétním provedením ústavních záruk čl. 11 a 16 Listiny. Je nutno připomenout, že uvedený náhled již Ústavní soud vyjádřil i ve své judikatuře, když nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.) zrušil § 27 odst. 5 větu druhou v části "a dosažený zisk smí být použit jen k naplnění cílů činnosti církve a náboženské společnosti" zákona č. 3/2002 Sb., neboť restrikci účelu církve nebylo možno podřadit podle čl. 16 odst. 4 Listiny a z hlediska ochrany vlastnického práva byla v rozporu rovněž s čl. 11 odst. 1 Listiny. V jiné rovině se k ústavní relevanci hospodářské autonomie církví vyjádřil nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 104. Dozor státu na majetek církví ve smyslu § 10 zákona č. 218/1949 Sb., ve znění účinném do 19. listopadu 1992 (resp. do 14. dubna 1992), je tak nepochybně vyloučen zárukami základních práv dle čl. 11 odst. 1 a čl. 16 odst. 2 Listiny. Pokud se však přesto vedlejší účastníci tohoto státního dozoru dovolávají a činí z jeho absence zásadně negativní (a z hlediska dosažené úrovně právního státu překvapivé) právní vývody ve vztahu k oprávněným církvím a náboženským společnostem, dostává se jejich námitka do přímého rozporu s ustanovením čl. 3 odst. 3 Listiny, dle něhož "[n]ikomu nesmí být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho základních práv a svobod.". Skutečnost, že Listina představuje dosud nejširší - a nikoliv jen formální - katalog základních práv a tato jsou pod ochranou soudů a Ústavního soudu, nemůže jít v otázce obnovy vlastnického práva oprávněným subjektům k tíži. V tomto smyslu již Ústavní soud ostatně traktoval (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 106), že "[z]a nepřijatelný považuje Ústavní soud ten názor, dle něhož by (z historického pohledu) široce pojatá svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání, jak plyne z českého ústavního pořádku a z mezinárodních standardů a jak je pod ochranou obecných soudů a Ústavního soudu, měla ospravedlňovat určitou nižší úroveň ekonomické samostatnosti církví a náboženských společností. Tedy že by snad existence současné vyšší úrovně základních práv a svobod v komparaci se stavem dřívějším (k 25. únoru 1948) mohla sloužit jako argument pro nepřiznání majetkového vyrovnání.". V tomto kontextu jsou proto myšlenkové konstrukce navrhovatelů a vedlejších účastníků, kdy přijetí Listiny a zrušení § 10 zákona č. 218/1949 Sb. mělo zbavit církevní subjekty možnosti podílet se na zmírnění majetkových křivd, poměrně paradoxní právě s ohledem na smysl a účel Listiny a záruky základních práv, které obsahuje.
164. I v rovině jednoduchého práva, zejm. dosavadních restitučních předpisů, je požadavek vedlejšího účastníka 1) nepřípadný, neboť ve vztahu k žádné oprávněné osobě (restituentovi) nebyl vznesen požadavek obnovy tehdejších veřejnoprávních omezení (která již nejsou součástí právního řádu). Vlastnické právo bylo obnovováno za současných právních podmínek. Vedlejší účastník 1) (bod 10) se proto mýlí, pokud tvrdí, že církevní subjekty (oprávněné osoby) "jsou oprávněny disponovat se svým majetkem zcela volně," ve smyslu veřejnoprávní regulace, nebera v úvahu, že na všechny současné vlastníky (jakékoliv fyzické či právnické osoby, církevní subjekty nevyjímaje) dopadá určitá veřejnoprávní regulace, omezení výkonu vlastnického práva, která odpovídají současným potřebám společnosti (srov. zcela namátkou obsáhlý komplex norem práva životního prostředí, intenzitu památkové ochrany či rozsah zdanění), přičemž zvláštní současnou veřejnoprávní regulaci představuje právě zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který upravuje úzce vymezené účely církví a náboženských společností a církevních právnických osob, včetně např. omezení podnikání (§ 15a odst. 4, § 27 odst. 5). Jakékoliv omezení základních práv zaručených čl. 11 či 16 Listiny však musí naplnit podmínky veřejného zájmu ve smyslu limitačních klauzulí Listiny, to pro případ, že navrhovatelé či vedlejší účastník 1) cítí potřebu takového legislativního postupu. Skutečnost, že ve vztahu k církevním subjektům již není možná obnova protiústavního státního dozoru, neboť jim ústavodárce přiznal v Listině širší oprávnění, však nemůže jít k jejich tíži.
165. Pokud by veřejnoprávní regulace, a zvláště pak její odstranění, měla mít jakékoliv fatální důsledky pro existenci vlastnického práva, čehož se vedlejší účastník 1) dovolává, je nutno poukázat příkladmo na samotný tzv. blokační paragraf § 29 zákona č. 229/1991 Sb., který po dobu více než dvaceti let omezoval vlastníky s jakoukoliv dispozicí s blokovaným pozemkem, pod sankcí absolutní neplatnosti, a představoval tak mimořádně silnou veřejnoprávní regulaci. Zrušením tohoto ustanovení však původní vlastníci získali dispoziční práva zpět, aniž by tato skutečnost mohla být kritizována jako nepřípustné nabytí nových práv od státu. Je pak lhostejno, zda ke zrušení veřejnoprávní regulace došlo v době trvání vlastnictví (výše uvedený příklad nepřerušeného vlastnictví kostelů) či před nabytím vlastnictví na základě restitučního zákona. Oba případy reflektují zánik veřejného zájmu na takové regulaci (vůli zákonodárce).