VIII.
Přezkum kompetence a legislativního procesu
69. Přezkum souladu zákona s ústavním pořádkem se skládá dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ze tří prvků. Těmi jsou kompetence orgánu, který napadený zákon vydal, procedura přijetí a vydání zákona a soulad jeho obsahu s ústavním pořádkem. Z logiky věci se Ústavní soud nejdříve zabývá tím, zda je příslušný orgán nadán kompetencí napadený právní předpis vydat. V případě kladné odpovědi Ústavní soud zkoumá, jestli byl napadený zákon vydán ústavně předepsaným způsobem, a neshledá-li Ústavní soud pochybení ani v tomto prvku přezkumu ústavnosti napadeného zákona, přistoupí konečně k posouzení obsahového souladu přezkoumávaného zákona s normami a hodnotami ústavního pořádku.
70. Z těsnopisecké zprávy 41. schůze Poslanecké sněmovny šestého volebního období, konané dne 14. 7. 2012, Ústavní soud zjistil, že zákon č. 428/2012 Sb. předložený vládou (sněmovní tisk č. 580/0) byl přijat Poslaneckou sněmovnou ve třetím čtení v hlasování poř. č. 158, přičemž ze 182 přihlášených (přítomných) poslanců pro návrh hlasovalo 93 poslanců, proti návrhu 89 poslanců (usnesení č. 1251). Následně byl schválený návrh zákona postoupen Senátu dne 19. 7. 2012 jako tisk č. 391/0.
71. Z těsnopisecké zprávy 25. schůze Senátu, konané dne 15. 8. 2012, vyplývá, že návrh zákona byl zamítnut usnesením č. 713, když se v hlasování poř. č. 9 pro přijetí tohoto usnesení ze 77 přítomných senátorů vyslovilo 43 senátorů, proti přijetí hlasovalo 33 senátorů. Následně byl dne 16. 8. 2012 návrh zákona vrácen Poslanecké sněmovně.
72. Poslanecká sněmovna o vráceném návrhu zákona hlasovala znovu, a to na své 47. schůzi konané dne 8. 11. 2012. V hlasování poř. č. 156 Poslanecká sněmovna setrvala na návrhu zákona (usnesení č. 1359), s nímž původně vyslovila souhlas, když pro jeho přijetí hlasovalo 102 poslanců, proti přijetí hlasoval 1 poslanec.
73. Dne 8. 11. 2012 byl přijatý zákon doručen prezidentu republiky; ten jej dne 22. 11. 2012 ani nepodepsal, ani nevrátil Poslanecké sněmovně. Stanovisko prezidenta republiky bylo téhož dne rozesláno poslancům jako sněmovní dokument č. 4603. Dne 5. 12. 2012 byl zákon vyhlášen v částce 155 Sbírky zákonů pod číslem 428/2012 Sb.
74. K otázce posouzení kompetence vydávajícího orgánu Ústavní soud tedy konstatuje, že předmětem přezkumu v projednávané věci je ústavnost zákona č. 428/2012 Sb. a kompetence Parlamentu České republiky, jenž tento zákon přijal, plyne jasně z čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud tedy shledává otázku kompetence k vydání napadeného zákona za vyřešenou a ani žádný z navrhovatelů žádnou námitku tímto směrem nevznesl.
75. První skupinu námitek vznesených skupinou 18 senátorů a skupinou 45 poslanců tvoří tvrzené nedodržení ústavně předepsaného procesu přijímání napadeného zákona. Jde především o námitku schválení zákona v rozporu s jednacím řádem Poslanecké sněmovny v důsledku jeho neprojednání na první možné schůzi po jeho vrácení Senátem a námitku systematického porušování práv opozičních poslanců v průběhu celého legislativního procesu.
76. První ze zmíněných námitek nepovažuje Ústavní soud za opodstatněnou. Otázku hlasování o návrhu zákona vráceném Senátem a jeho projednávání v Poslanecké sněmovně upravuje na ústavní úrovni čl. 47 odst. 1 Ústavy, který stanoví, že jestliže Senát návrh zákona zamítne, hlasuje o něm Poslanecká sněmovna znovu. Návrh zákona je přijat, jestliže je schválen nadpoloviční většinou všech poslanců. Ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny dále stanoví, že jestliže Senát návrh zákona usnesením zamítne, předseda jej na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů od doručení usnesení poslancům předloží Sněmovně, aby o něm hlasovala znovu. Návrh zákona je přijat, schválí-li jej Sněmovna nadpoloviční většinou všech poslanců.
77. K povaze lhůty obsažené v souvisejícím ustanovení § 97 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny (ve slovech "bez zbytečného odkladu") se Ústavní soud již v minulosti vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) těmito slovy: "Na usnesení Poslanecké sněmovny vyslovující s návrhem zákona souhlas je proto nutno nahlížet jako na rozhodnutí obsahující (v dané procesní fázi) výrok konečné platnosti, jímž byl zákonodárný proces v Poslanecké sněmovně ukončen; požadavek zákona, aby (Poslaneckou sněmovnou) schválený návrh zákona byl předsedou Poslanecké sněmovny zaslán Senátu bez zbytečného odkladu (§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny a vlastně jako pokyn technické povahy, jímž se má čelit administrativním průtahům mezi (ukončeným) zákonodárným procesem v Poslanecké sněmovně a rozhodovací pravomocí Senátu (§ 97 odst. 2 až 4 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny nijaký vliv, tím méně by jej pak mohl obnovit.".
78. S tímto výkladem se Ústavní soud ztotožňuje i v případě ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a konstatuje, že lhůta stanovená slovy "na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů" nemá ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny a je pokynem technické povahy směřovaným toliko předsedovi Poslanecké sněmovny, jímž se administrativně upravuje návaznost mezi ukončeným zákonodárným procesem v Senátu, který návrh usnesením zamítl, a opakovaným hlasováním Sněmovny. Kromě snahy čelit administrativním průtahům ("na nejbližší schůzi") obsahuje i lhůtu ("nejdříve však za deset dnů"), která má poskytnout poslancům dostatečný časový prostor pro seznámení se s průběhem zákonodárného procesu v Senátu a důvody zamítnutí návrhu. Plynutí lhůty dle § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, resp. splnění povinnosti předsedy Poslanecké sněmovny v dané lhůtě, proto na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny nemá žádný vliv, především se nejedná o propadnou lhůtu pro věcné hlasování adresovanou Poslanecké sněmovně. Citované ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny je ze strany předsedy Poslanecké sněmovny naplněno předložením vráceného zákona, kdy další časové či věcné otázky související s hlasováním přecházejí do sféry Poslanecké sněmovny (jako celku).
79. Ústava ve svém čl. 47 odst. 1 totiž výslovně stanoví, že o vráceném návrhu Sněmovna hlasuje znovu. Hlasování je ve smyslu Ústavy vždy pozitivním aktem, tedy nikoliv jednáním konkludentním, omisivním. Výjimečné situace, kdy nečinnost orgánu má v legislativním procesu konkrétní pozitivní důsledky, musí být v Ústavě explicitně stanoveny, což činí např. čl. 46 odst. 3 Ústavy. Ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny dle svého textu žádnou prekluzi pro hlasování Poslanecké sněmovny neobsahuje, což s ohledem na znění čl. 47 odst. 1 Ústavy ani obsahovat nemůže. Taková lhůta je obsažena toliko v ustanovení § 97 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., a to v přímé návaznosti na znění čl. 46 odst. 3 Ústavy.
80. Ani v rovině výkladu čistě podústavního práva není požadavek navrhovatelů přiléhavý. I pokud by se dala z § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny existence lhůty pro opakované hlasování Poslanecké sněmovny dovodit, zákon uplynutí této lhůty nespojuje s žádným následkem, zejména tedy nestanovuje fikci neschválení návrhu. Rovněž slova "aby o něm hlasovala" svědčí o povinnosti hlasovat, nikoliv o volné úvaze Sněmovny, zda hlasovat o Senátem zamítnutém návrhu zákona bude.
81. Doktrinární závěry (Suchánek, R. In Šimíček a kol. Ústava České republiky, Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 589) lze potvrdit vtom rozsahu, pokud dovozují, že o Senátem zamítnutém či vráceném návrhu zákona může totiž hlasovat jen Poslanecká sněmovna, která jej schválila a postoupila Senátu. Je nepochybné, že lhůta (nejzazší časová hranice) pro hlasování Poslanecké sněmovny existuje. Neplyne však ze slov "na nejbližší schůzi" dle čl. 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, nýbrž z čl. 34 odst. 4 Ústavy, dle něhož zasedání Poslanecké sněmovny končí uplynutím jejího volebního období nebo jejím rozpuštěním, ve spojení s § 121 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, dle něhož v novém volebním období Poslanecké sněmovny zásadně nelze projednat návrhy, které nebyly projednány a rozhodnuty v minulém volebním období.
82. Že k předložení Senátem zamítnutého návrhu zákona předsedou Poslanecké sněmovny na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny, nejdříve však za deset dnů od doručení poslancům, aby o něm hlasovala znovu, ve smyslu § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny došlo, navrhovatelé ani vedlejší účastníci nečiní sporným. Z vyjádření Poslanecké sněmovny plyne, že se jednalo o 3. bod pořadu 45. schůze Poslanecké sněmovny, která se konala od 4. 9. 2012. Skutečnost, že následně došlo hlasováním k vyřazení bodu z pořadu 45. a 46. schůze Poslanecké sněmovny, a věcně byl bod projednán až na 47. schůzi Poslanecké sněmovny, která se konala od 23. 10. 2012, není z hlediska přezkumu otázky dodržení ústavně předepsaného způsobu vydání zákona podstatná.
83. Námitky stran systematického porušování práv představitelů opozice považuje Ústavní soud rovněž za nedůvodné. Ústavní konformitou legislativního procesu se z hlediska možného zkracování práv opozičních představitelů Ústavní soud v minulosti zabýval především v nálezu ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a nálezu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (437/2012 Sb.). Ve vztahu k projednávanému návrhu Ústavní soud konstatuje, že porušení závazných závěrů výše zmíněných nálezů v případě legislativního procesu přijímání zákona č. 428/2012 Sb. neshledal.
84. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.) se Ústavní soud zabýval otázkou, do jaké míry je ústavně konformní procedurální rozhodování za situace, kdy je učiněno ve shodě výrazné většiny poslanců, a dovodil následující: "V posuzované věci nelze přehlédnout, že při hlasování k potvrzení stavu legislativní nouze se pro vždy vyslovila výrazná majorita poslanců a že se během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně ani jejích výborech nezformovala výrazná menšina, jejíž práva by se mohla jevit jako zkrácená.". Učiněné závěry lze vztáhnout analogicky i na tuto věc. Pro odložení ze 45. na 46. schůzi Poslanecké sněmovny hlasovalo 180 poslanců, proti byl pouze 1 poslanec, pro odložení ze 46. na 47. schůzi hlasovalo 179 poslanců, 3 byli proti.
85. V nálezu ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) Ústavní soud vyslovil, že považuje "za nezbytné zdůraznit, že institut návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, podávaný skupinou poslanců či senátorů podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, je mimo jiné projevem ústavně garantovaného principu ochrany menšin (čl. 6 Ústavy České republiky) a primárně slouží jako jeden z nástrojů ochrany parlamentní menšiny (opozice) proti případné svévoli (či zvůli) v rozhodnutích přijímaných parlamentní většinou v rámci legislativního procesu založeného na principu většinového rozhodování [srov. k tomu zprávu Benátské komise CDL-AD(2010)025 'Report on the role of the opposition in a democratic parliament' ze dne 15. 11. 2010, která právo umožňující parlamentní opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí (zákonů) zahrnuje mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice].". V nálezu ze dne 15. listopadu 2011 sp. zn. Pl. ÚS 20/09 (N 195/63 SbNU 247; 36/2012 Sb.) Ústavní soud konstatoval, že "v této věci návrh podává aktivně legitimovaný navrhovatel, byť nepřehlédl, že skupina navrhovatele je zčásti složena z poslanců, kteří pro přijetí napadené právní úpravy v Poslanecké sněmovně hlasovali.". V nálezu ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 Ústavní soud konstatoval na adresu poslanců tvořících skupinu navrhovatelů, že "navíc, a to nemůže Ústavní soud ponechat bez kritické poznámky, se z drtivé většiny svým souhlasným (!) hlasováním v průběhu legislativního procesu na přijetí napadené právní úpravy přímo podíleli. V takových případech jeho (zne)užití by Ústavní soud byl do budoucna nucen přistoupit k odmítání takto podaných návrhů.".
86. V nyní posuzované věci Ústavní soud nepřehlédl, že pro dvoje odložení, a to ze 45. na 46. schůzi a ze 46. na 47. schůzi hlasovali poslanci, kteří v něm v rámci návrhů spatřují ústavně nekonformní postup, a to Alexandr Černý, Miroslav Grebeníček, Pavel Hojda, Kateřina Konečná, Ivana Levá, Marie Nedvědová, Marie Rusová, Karel Šídlo, Zuzka Bebarová-Rujbrová, Jiří Dolejš, Stanislav Grospič, Gabriela Hubáčková, Vladimír Koníček, Soňa Marková, Josef Nekl, Marta Semelová, Miloslava Ostrá, Petr Braný, Vojtěch Filip, Milada Halíková, Jan Klán, Pavel Kováčik, Květa Matušovská, Miroslav Opálka, Josef Šenfel, Pavel Antonín, Petr Hulínský, Václav Neubauer, Miroslav Svoboda, Jeroným Tejc, Václav Klučka, Jiří Zemánek, Jaroslav Foldyna, Stanislav Křeček, Břetislav Petr, Dana Váchalová a Lubomír Zaorálek. Jedním z pěti poslanců, zařazených v různých klubech, kteří navrhovali odložit projednání ze 45. na 46. schůzi, byl i Lubomír Zaorálek.
87. K obecnému zkrácení řečnické doby jednotlivých poslanců došlo podle Ústavního soudu v souladu s ustanovením § 59 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a v konkrétním případě poslance Babáka pak v souladu ustanovením § 59 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, přičemž Ústavní soud ani v jednom případě neshledal vykročení z mantinelů daných Ústavou či Listinou. Ústavní soud posoudil část záznamu z předmětné schůze Poslanecké sněmovny (dostupný z http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/041schuz/s041125.htm) a dospěl k závěru, že předsedkyně Poslanecké sněmovny neporušila odnětím slova poslanci Babákovi žádné ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, a tím méně pak jakékoliv ustanovení ústavního pořádku. Omezení řečnického projevu zakotvené v ustanovení § 59 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se vztahuje na všechny poslance (resp. řečníky), a to i v postavení poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu. Privilegium poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu se nemůže z podstaty legislativního procesu vztahovat na projevy ne věcné, neboť ani poslaneckému klubu nesvědčí právo zneužít možnosti veřejně demonstrovat své stanovisko "k věci" (srov. ustanovení § 59 odst. 1 věty druhé a contrario). Bez povšimnutí nelze nechat ani skutečnost, že poslanec Babák byl na nevěcnost svého projevu několikrát ze strany předsedající upozorňován, a přesto z linie svého původního projevu nebyl ochoten ustoupit. Přiměřenost výše zmíněných omezení lze pak dovozovat i z pokročilé fáze a délky legislativního procesu, které jasně svědčí pro skutečnost, že odpůrci napadeného zákona měli dostatek času i prostředků k demonstraci svých názorů, neboť ještě téhož dne se k projednávanému návrhu vyjádřil velký počet poslanců opozičních stran.
88. Ústavní soud se rovněž neztotožňuje s námitkou o nepřípustnosti jednání Poslanecké sněmovny v nočních hodinách a ztotožňuje se s výkladem ustanovení § 53 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, jak jej nastínila ve svém vyjádření Poslanecká sněmovna. Ústavní soud tedy považuje za ústavně konformní takový výklad zmíněného ustanovení, jenž Poslanecké sněmovně dává možnost v mimořádné situaci jednat a hlasovat i po 21. hodině večerní, neboť opačná, právo Poslanecké sněmovny omezující intepretace nevyplývá z žádného ustanovení ústavního pořádku. Schopnost vládních poslanců dopřát sobě i opozičním představitelům dostatek odpočinku je pak v principu znovu jen otázkou politické kultury v České republice. Jak ve svém vyjádření zdůrazňuje Poslanecká sněmovna, byl navíc takovýto postup v minulosti již několikrát praktikován a nebyly proti němu vzneseny žádné námitky. V tomto směru lze dle názoru Ústavního soudu hovořit o ústavně konformní ustálené praxi, kterou lze považovat za legitimní součást pravidel legislativního procesu [srov. bod 38 nálezu Ústavního soudu ze dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].
89. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani námitce, že by zákon byl záměrně přijat v čase přestávky, kdy již byli opoziční poslanci mimo jednací sál. Z vyjádření Poslanecké sněmovny plyne, že naprostá většina opozičních poslanců odešla z jednacího sálu v jiné souvislosti než s vyhlášením přestávky a ještě před hlasováním o námitce vznesené vůči navržené přestávce. Výsledek hlasování o této námitce ani následného hlasování o samotném zákonu č. 428/2012 Sb. tak nemohl být případným pochybením předsedkyně Poslanecké sněmovny změněn, jak vyplývá ze stenoprotokolu z příslušné schůze Poslanecké sněmovny (příslušný text je dostupný z http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/047schuz/s047221.htm).
90. Za stejně irelevantní považuje pak Ústavní soud i námitku rychlého odeslání stanoviska prezidenta republiky k napadenému zákonu, neboť tato námitka nemá rovněž žádnou oporu ve skutkovém stavu. Prezidentu republiky nic nebránilo svůj případný názor změnit a do patnáctého dne schválený zákon Sněmovně vrátit (čl. 50 Ústavy). To, že bylo jeho stanovisko zasláno poslancům čtrnáctý den této lhůty, na této jeho pravomoci nic nemění. Ústavní soud nemůže z takto ryze formalistického důvodu zrušit zákon č. 428/2012 Sb., a to zejména v situaci, kdy sám prezident republiky proti tomuto postupu zjevně nic nenamítal, neboť je sám nadán dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu aktivní legitimací k podání návrhu na zrušení napadeného zákona.
91. Ústavní soud nemůže rovněž přisvědčit námitce vedlejšího účastníka, že poslanci hlasující pro schválení napadeného zákona odepřeli občanům České republiky právo podílet se přímo na správě věcí veřejných prostřednictvím referenda. Ústavní pořádek České republiky zřetelně říká, že zákonodárná moc náleží Parlamentu (čl. 15 Ústavy) a pro rozhodování prostřednictvím referenda zná ústavní pořádek tzv. výhradu ústavního zákona (čl. 2 odst. 2 Ústavy). Z toho je zjevné, že ústavodárce dal přednost schvalování zákonů prostřednictvím Parlamentu České republiky. Ze stejného důvodu je tedy lichá i námitka, že hlasováním pro schválení napadeného zákona došlo k porušení poslaneckého slibu.
92. Ústavní soud tedy nepřistoupil ke zrušení napadeného zákona z důvodů porušení pravidel legislativního procesu, neboť neshledal, že by tento proces ve svém celku neumožňoval racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskuzi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Ve vztahu k ostatním námitkám Ústavní soud podotýká, že není oprávněn přezkoumávat ústavnost takových aspektů zákonodárného procesu, jakými jsou zájem médií (včetně veřejnoprávních) o názory představitelů opozice, sliby mezi představiteli (bývalé) vládní koalice, vládní interpretace judikatury Ústavního soudu či ochota vlády reagovat na otázky opozičních poslanců. To vše jsou otázky především politické kultury v České republice, jejímž ochráncem Ústavní soud není (čl. 83 Ústavy a contrario). Jakkoliv Ústavní soud odsuzuje morální pokleslost pozadí legislativního procesu, a to přičiněním obou znesvářených skupin poslanců, nemůže, nemá-li se z odborného orgánu ochrany ústavnosti stát morálním arbitrem a vychovatelem politických reprezentací, přistoupit k derogaci napadeného zákona pouze z důvodu neúcty jedné části zákonodárců k druhým.