V. c)
Rovnost volebního práva, svobodná soutěž politických stran a rovný přístup k voleným funkcím
52. Klíčová námitka, která je proti napadeným zákonným ustanovením navrhovatelem vznášena, se týká přípustného omezení rovnosti volebního práva zaručené v čl. 21 odst. 3 Listiny, svobodné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a rovného přístupu k voleným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny.
53. K tomu Ústavní soud předně uvádí, že ústavní pořádek České republiky výslovně nestanoví podobu volebního systému pro volby do Evropského parlamentu. Oproti volbám do Poslanecké sněmovny a Senátu, kde Ústava vymezuje (čl. 18) spolu se základními zásadami volebního práva i podle jakého volebního systému se má volit, v otázce voleb do Evropského parlamentu ústavodárce respektuje, že určení jejich parametrů je primárně věcí unijního práva, v rovině implementační pak "běžného" zákonodárce. Toto konstatování ale neznamená, že by žádné z ústavních pravidel pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů nemohlo být - vedle základních práv v Listině - použitelné jako referenční kritérium pro ústavní přezkum zákona o evropských volbách, implementujícího pravidla Aktu.
54. To platí jak o pravidlech pro volby do Parlamentu České republiky, tak pro volby do zastupitelstev územních samosprávných celků podle čl. 102 odst. 1 Ústavy. V případě voleb do Poslanecké sněmovny spojení se systémem ("podle zásad") poměrného zastoupení, který v čisté podobě znamená rozdělení mandátů mezi politické strany podle poměru získaných hlasů, vede k modifikaci zásady rovnosti (ve smyslu stejné váhy jednotlivých hlasů ve výsledku hlasování) v důsledku korektury plné proporcionality, jejíž nedostatečná integrační funkce by jinak znamenala politickou roztříštěnost komory a obtížné vytváření málo stabilních vlád. Jak Ústavní soud opakovaně judikoval, "princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji proto ani chápat mechanicky, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 viz výše). Tato specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika" [bod 60 nálezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. Jak Ústavní soud dále připomenul, "zásadu rovného volebního práva je nutno chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu." (bod 61 tamtéž).
55. Taková korektura volební diferenciace, zejména pomocí zákonné uzavírací klauzule, však nesmí vyprázdnit podstatu a smysl rovnosti volebního práva ani omezit demokratickou podstatu voleb [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.); Syllová, J. In Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 158]. Zákonná úprava volebního práva musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny), která ústí v požadavek rovného přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na volební úspěch odpovídající odevzdaným hlasům. Zákonodárce má ale při plnění tohoto úkolu určitý manévrovací prostor k oslabení principu formální volební rovnosti ve prospěch legitimních důvodů, jako je vytváření akceschopného a funkčního zastupitelského orgánu a mechanismů integrace tvorby politické vůle, které akceptuje i Nejvyšší správní soud či německý Spolkový ústavní soud (Šimíček, V. In Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kolektiv. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 505). Obdobné závěry lze učinit i ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu v jeho vazbě na právo na rovný přístup k voleným funkcím.
56. Ústavní soud je přesvědčen, že "demokratický a lidskoprávní mantinel" omezuje zákonodárce obdobně i při nastavení parametrů volebního práva pro volby do Evropského parlamentu, jelikož i tady se jedná o výkon subjektivního ústavního práva, byť rozsah jeho omezení nemusí být v obou srovnávaných případech - se zřetelem k odlišnostem zastupitelských sborů na úrovni vnitrostátní a nadstátní - nutně stejný. Právo Evropské unie princip rovnosti pro volby do Evropského parlamentu neupravuje, neboť zastoupení občanů - viděno napříč celou Evropskou unií - je zajištěno poměrným sestupným způsobem, stanovícím pro jednotlivé členské státy na základě rozhodnutí Evropské rady podle čl. 14 odst. 2 SEU počty mandátů v nepoměru k počtu jejich obyvatel. Tato tzv. degresivní proporcionalita zastoupení se nutně nemusí, ale přesto může nepřímo projevit ve vnitrostátní úpravě evropských voleb tím, že v nejlidnatějších členských státech, jako je Německo, kde je nominální počet hlasů připadajících na jednoho voliče v celoevropském srovnání nejnižší, je pochopitelná snaha dále nedeformovat i jejich váhu zaváděním, popř. udržováním umělých omezení typu uzavírací klauzule. Tento problém se ale netýká České republiky jako státu střední velikosti, hlas jehož voličů ve volbách do Evropského parlamentu oproti lidnatějším státům zásadně deformován není.
57. Listina základních práv Evropské unie zajišťuje každému unijnímu občanovi právo volit členy Evropského parlamentu "v přímých a všeobecných volbách svobodným a tajným hlasováním" za stejných podmínek jako státní příslušníci členského státu, v němž má bydliště (čl. 39 LZPEU), nezaručuje mu ale rovný podíl na volebním výsledku podle volebního zákonodárství, přijatého k provedení Aktu v jednotlivých členských státech. Nediskriminační přístup k evropským volbám tedy jen zreálňuje základní právo unijních občanů volně pobývat na území jiného členského státu než je stát jeho původu (čl. 45 odst. 1 LZPEU). Referenčním kritériem ústavního přezkumu vnitrostátních zákonů o evropských volbách z hlediska rovnosti podílu na volebním výsledku jsou jen měřítka ústavního pořádku a požadavek poměrnosti volebního systému stanovený Aktem.
58. Z hlediska ústavního pořádku i evropské ústavnosti se ostatně jedná o dvojjediný proces výkonu veřejné moci, jejímž zdrojem je v obou případech lid a prostředníky orgány moci zákonodárné (čl. 2 odst. 1 Ústavy) - Parlament České republiky, resp. Evropský parlament, zmocněný na základě přenesení některých pravomocí mezinárodní smlouvou podle čl. 10a Ústavy. Z hlediska ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy platí v obou případech rovnocenná referenční kritéria, přestože jimi tolerovaná míra přípustného omezení ústavních práv může být, s ohledem na specifické poměry toho kterého zastupitelského orgánu, jak je uvedeno shora, pro každý případ odlišná. Z bodu 68 shora citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/10 se podává, že zvýšení hranice omezovací klauzule jen nesmí ohrozit demokratickou substanci voleb. K přirozenému prahu ve volbách do Poslanecké sněmovny, kde je poměrný volební systém Ústavou předepsán, se Ústavní soud vyjádřil v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 25/96 a sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. V obou uvedl, že teprve překročení desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci. Lze proto souhlasit s disentujícími soudci navrhovatele, že není zřejmé, jaký by měl být důvod pro nastavení přísnějšího měřítka pro volby do Evropského parlamentu, navíc za situace, kdy Ústava, shodně jako u krajských nebo obecních voleb, poměrný systém nepředepisuje, a naopak evropské právo uzavírací klauzuli výslovně připouští.
59. V případě zásady rovnosti je třeba uvést, že bezprostředně navazuje na zásadu všeobecnosti, neboť jestliže všeobecnost volebního práva vymezuje, kdo se voleb účastní, rovnost rozhoduje o míře a významu této účasti. Konkrétně tento princip znamená, že 1. každý volič má stejný počet hlasů (one man - one vote; equal voting rights) a 2. hlas voliče má mít stejnou váhu (one man - one value; equal voting power), nezávisle např. na jeho vzdělání, majetku, národnosti, stavu, pohlaví apod. Podobně Ústavní soud v minulosti uvedl (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96): "Princip rovnosti volebního práva lze posuzovat ze dvou základních hledisek. První hledisko spočívá ve srovnání početní váhy jednotlivých hlasů. Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při sčítání a ve výsledku hlasování. Rovnost volebního práva vyžaduje, aby při sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu (kvantitativní rovnost) a stejnou závažnost, a aby sčítání umožnilo přesnou početní diferenciaci voličského sboru, tj. přesnou početní 'identifikaci' podpory voličů jednotlivým kandidátním listinám. Druhý aspekt rovnosti volebního práva zachycuje rovnost hlasů z hlediska demokratického principu, tj. z hlediska nároku hlasů odevzdaných pro různé kandidátní listiny, na takovou míru volebního úspěchu, která je přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve volbách dosáhly. Jde tudíž o nárok na takové hodnocení výsledku hlasování, které je založeno na rovném přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na úspěch, a tím nároku na proporcionální, tj. poměru odevzdaných hlasů odpovídající, počet mandátů."
60. Ústavní soud připomíná, že citované požadavky na rovnost volebního práva v jeho strukturované podobě plynou rovněž z Kodexu správné praxe ve volebních záležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), CDL-AD (2002)23, dále jen "Kodex"]. V jeho bodu 2 je zakotveno jak zmiňované equal voting rights, tak také equal voting power. U druhého požadavku je vyžadováno rovnoměrné rozdělení mandátů mezi volební obvody, přičemž kritériem tohoto rozdělení může být počet obyvatel, občanů, registrovaných voličů anebo odevzdaných hlasů. Určitá míra nerovnosti je akceptována, a to např. z důvodů historických, geografických nebo administrativních. Přípustná odchylka od průměru by však neměla překročit 10 % a nesmí být vyšší než 15 % (s výjimkou zvláštních okolností - např. ochrana menšiny koncentrované na určitém území anebo řídce osídlený administrativní celek). Citovaný Kodex zakotvuje ještě další aspekt rovnosti, a to rovnost příležitostí (equality of opportunity). Tou je myšlena garance kandidujících stran a kandidátů ve smyslu neutrality státní moci, a to zejména ve volební kampani, v přístupu k médiím a veřejného financování stran a kampaně.
61. Ponecháme-li stranou shora zmíněnou unijní deformaci volebního práva unijních občanů, není sporu o tom, že první z obou zmíněných aspektů rovnosti - nominálně stejný hlas - nebyl napadenými ustanoveními zpochybněn, neboť i pro volby do Evropského parlamentu platí, že každý volič disponuje toliko jedním hlasem (viz § 37 odst. 1 zákona o evropských volbách). U druhého požadavku - stejné reálné váhy všech odevzdaných hlasů je však situace složitější.
62. K tomu nicméně považuje Ústavní soud za důležité uvést, že striktní trvání na zachování vždy zcela stejné váhy všech odevzdávaných hlasů není možné. Pokud by volební zákonodárce chtěl mít tuto ambici, pak by bylo např. prakticky nemožné volit podle zásad většinového systému, neboť tento je pojmově (a ve svojí nejčistší podobě) založen na myšlence "vítěz bere vše", tzn. hlasy odevzdané pro ostatní kandidáty nutně propadají, a nemají tak stejnou reálnou váhu jako hlasy odevzdané pro vítěze. Také proto např. německá odborná literatura a judikatura rozlišuje mezi rovností početní hodnoty každého hlasu (Zählwert), na které je nutno trvat v každém volebním systému, a mezi rovnou šancí každého hlasu na úspěch (Erfolgswert), která je typická jen pro systém poměrného zastoupení (Schreiber, W. Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag - Kommentar zum Bundeswahlgesetz. 7. vydání. Carl Heymanns Verlag, 2002, s. 106).
63. Ústavní soud považuje za nesporná tvrzení navrhovatele, který poukazuje na nerovnosti vzniklé při přidělování mandátů. Z oficiálního webu Českého statistického úřadu (http://www.volby.cz/pls/ep2014/epl41?xjazyk=CZ) plyne následující seznam stran a hnutí, které postoupily do skrutinia:
+---------------------------------------------------------+-----------------+
| Strana | Platné hlasy |
+-------+-------------------------------------------------+---------+-------+
| číslo | název | abs. | v % |
+-------+-------------------------------------------------+---------+-------+
| 16 | ANO 2011 | 244 501 | 16,13 |
+-------+-------------------------------------------------+---------+-------+
| 7 | TOP 09 a Starostové | 241 747 | 15,95 |
+-------+-------------------------------------------------+---------+-------+
| 14 | Česká strana sociálně demokratická | 214 800 | 14,17 |
+-------+-------------------------------------------------+---------+-------+
| 10 | Komunistická strana Čech a Moravy | 166 478 | 10,98 |
+-------+-------------------------------------------------+---------+-------+
| 5 | Křesťanská a demokratická unie - Československá | 150 792 | 9,95 |
| | strana lidová | | |
+-------+-------------------------------------------------+---------+-------+
| 20 | Občanská demokratická strana | 116 389 | 7,67 |
+-------+-------------------------------------------------+---------+-------+
| 24 | Strana svobodných občanů | 79 540 | 5,24 |
+-------+-------------------------------------------------+---------+-------+
64. Z hlediska pořadí podílů hlasů, na jejichž základě byly mandáty přiděleny jednotlivým stranám a hnutím podle metody použité v § 48 odst. 1 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 58/2014 Sb., by při neexistenci uzavírací klauzule počet hlasů, které podle Sdělení Státní volební komise č. 92/2014 Sb., o vyhlášení a uveřejnění celkových výsledků voleb do Evropského parlamentu konaných na území České republiky ve dnech 23. a 24. května 2014, obdržela Česká pirátská strana (72 514), postačoval k zisku v pořadí 15. mandátu a Strana zelených (57 240) by dosáhla na 19. mandát. Tyto strany tak ve volbách obdržely o 914 (Česká pirátská strana), resp. o 1 748 (Strana zelených) hlasů více, než byl počet hlasů úspěšných stran přepočtených na tyto mandáty (ČSSD - 71 600; KDU-ČSL - 55 492). Z tohoto pohledu došlo v důsledku působení uzavírací klauzule k určité disproporci ve váze získaných hlasů, která v jednom případě přesáhla odchylku 15 % indikovanou jako ještě přijatelnou Kodexem.
65. Rovnost volebního práva, princip svobodné soutěže politických stran a právo na přístup k voleným funkcím za rovných podmínek mají své imanentní hranice tam, kde by jejich neomezené uplatnění mařilo účinnou účast občanů na demokratickém životě společnosti (státu, Evropské unie) a výrazně omezovalo možnost, nebo dokonce znemožňovalo spojovat rozdílné partikulární zájmy v praktickou politikou proveditelná řešení problémů, které jsou nositelům těchto zájmů společné. Námitka navrhovatele proti důvodnosti uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách se proto koncentruje do otázky, zda takové omezení bez náhrady likviduje skutečné příležitosti občanů podílet se prostřednictvím Evropského parlamentu na společném výkonu veřejné moci svěřeném na supranacionální úroveň, zda má neutrální efekt, nebo dokonce reálné využití těchto příležitostí posiluje.