V. b)
Napadená ustanovení a jejich souvislost s unijním právem
42. Ustanovení § 47 zákona o evropských volbách, kterým byla uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu v České republice zavedena, zní takto:
"§ 47
Postup do skrutinia
(1) Na základě výsledků hlasování převzatých z volebních okrsků u pověřených obecních úřadů podle § 45 zjistí Český statistický úřad celkový počet platných hlasů, které byly odevzdány pro všechny politické strany, politická hnutí a koalice.
(2) Do skrutinia postupuje každá politická strana, politické hnutí a koalice, která získala alespoň 5 % z celkového počtu odevzdaných platných hlasů."
Na ně pak navazuje následující ustanovení § 48 odst. 1, kde se uvádí: "Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politických hnutí a koalic, které postoupily do skrutinia, se postupně dělí čísly 1, 2, 3 a dále vždy číslem o 1 vyšším." atd.
43. Ústavní soud se musel dále zabývat otázkou, jak je uzavírací klauzule zakotvena v unijním právu a nakolik z toho plyne závazné zadání pro zákonodárce.
44. Současná právní úprava voleb do Evropského parlamentu se vyvinula z postupů upravujících obsazení míst v Evropském parlamentním shromáždění. Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství zakotvovala designaci zástupců z řad členů národních zákonodárných sborů a přenechávala podstatnou část mechanismu na národních legislativách. Od konce 70. let sílily snahy Evropských společenství volební procesy v jednotlivých členských státech co nejvíce sblížit stanovením společných zásad. Výsledkem bylo přijetí Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách v roce 1976, později doplněného směrnicí Rady 93/109/ES, která stanovila podrobnější opatření pro výkon práva občanů Evropské unie volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu, a rozhodnutím Rady 2002/772/ES, Euratom. Ačkoliv z hlediska formy jejich přijetí se jedná o předpisy sekundárního práva, zásady, které stanoví, bývají v obdobných případech vnitrostátních, tj. pro volby do národních parlamentů, upravovány zpravidla na úrovni norem ústavních (časové rozmezí pro konání voleb, principy volebního systému, uzavírací klauzule, možnost preferenčního hlasování, utváření volebních obvodů, neslučitelnost výkonu mandátu s jinými veřejnými funkcemi atd.). Neupravují ale takové otázky, jako je velikost volebních obvodů, možnost preferenčního hlasování nebo metoda přidělování mandátů na základě počtu získaných hlasů. Proto má Akt Rady spíše povahu závazného harmonizačního unijně-ústavního (v materiálním smyslu) předpisu, jakým je i navazující jednotný statut poslanců Evropského parlamentu (rozhodnutí Evropského parlamentu 2005/684/ES, Euratom). Takovou povahu mají ostatně mít i ustanovení o jednotném postupu nebo společných zásadách pro evropské volby, předpokládaná v čl. 223 odst. 1 SFEU, patrně ve formě obecně závazného nařízení Rady EU, vydaného na návrh Evropského parlamentu, podmínkou jejichž vstupu v platnost je jednomyslnost v Radě, souhlas Evropského parlamentu daný většinou hlasů všech jeho členů a schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. To jsou předpoklady i pro změny primárního práva Evropské unie, prováděné cestou tzv. evolutivních klauzulí (viz čl. 48 odst. 6 SEU nebo čl. 311 SFEU).
45. V případě Aktu se tedy nejedná o unijní soft law doporučující povahy bez přímé závaznosti a vynutitelnosti pro členské státy ani o pouhý mezinárodněprávní závazek, jehož výklad a provádění by unikaly výlučné kontrolní pravomoci Evropské komise a Soudního dvora. Porušením tohoto závazku se členský stát vystavuje postihu na základě čl. 258 - 260 SFEU, pokud by jeho nedodržení znamenalo i závažné porušení hodnot demokracie, právního státu, lidských práv atd., na nichž je Evropská unie založena (čl. 2 SEU), mohlo by dojít - a to i z podnětu Evropského parlamentu samotného - k použití mechanismu nápravy podle čl. 7 SEU, vedoucího až k případným sankčním opatřením (pozastavení některých členských práv). Pro závazky vyplývající z Aktu platí také obecná rezignace členských států na jiné způsoby řešení sporů o výklad nebo provádění unijního práva, než jaké stanoví samy Smlouvy (čl. 344 SFEU), jakož i dynamicky se vyvíjející judikatorní koncepce odpovědnosti členských států za škodu způsobenou porušením unijního práva vycházející z čl. 340 SFEU. Neuplatní se ani reziduální použití obecných pravidel mezinárodního práva veřejného. Při vnitrostátní implementaci Aktu podléhají členské státy principu loajální spolupráce, jímž jsou - obecně podle čl. 4 odst. 3 SEU, speciálně podle čl. 291 odst. 1 SFEU - vedeny k takovému naplnění prostoru pro legislativní uvážení poskytovaného Aktem, které zajistí plný účinek unijních pravidel pro konání evropských voleb.
46. Podle čl. 1 Aktu "1. V každém členském státě jsou členové Evropského parlamentu voleni podle zásad poměrného zastoupení na základě kandidátních listin nebo jednotlivých převoditelných hlasů. 2. Členské státy mohou umožnit hlasování na základě kandidátní listiny s přednostními hlasy postupem, který stanoví. 3. Volby probíhají všeobecným a přímým hlasováním a musí být svobodné a tajné." Podle čl. 3 pak platí, že "Členské státy mohou stanovit minimální práh pro přidělení mandátů. Tento práh však nesmí být na vnitrostátní úrovni stanoven tak, aby přesahoval 5 % odevzdaných hlasů." Rozhodnutí 2002/772/ES, Euratom pak ponechává členským státům volnost při případném uplatnění preferenčních hlasů a stanovení volebních obvodů, v nichž ale musí být voličům k dispozici vždy tolik mandátů, aby byla zachována zásada poměrnosti jejich rozdělení.
47. Jelikož přijímání vnitrostátních implementačních předpisů k Aktu, včetně vyplnění jím poskytnutého prostoru pro legislativní uvážení národního zákonodárce, je "uplatňováním" unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále též jen "LZPEU"), mohou se na přezkumu ústavnosti těchto předpisů v členských státech spolu s referenčními kritérii ústavního pořádku v zásadě podílet - podle své povahy - také ustanovení LZPEU, ať už "prostupováním" do ústavního pořádku nebo přímou aplikací v případě vyšší úrovně jimi poskytované ochrany (čl. 53 LZPEU). To se týká práva unijních občanů volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu (čl. 39 LZPEU). Naproti tomu zásad, formulovaných ovšem někdy jako "právo" jednotlivce, které jsou primárně určeny legislativním a exekutivním orgánům Evropské unie a členských států, se lze dovolávat před unijními, resp. vnitrostátními soudy pouze pro účely výkladu a kontroly legality aktů přijatých těmito orgány (čl. 52 odst. 5 LZPEU). To platí o požadavku, podle něhož mají politické strany na úrovni Evropské unie přispívat k vyjadřování vůle unijních občanů (čl. 12 odst. 2 LZPEU, čl. 10 odst. 4 SEU), stejně jako o právu každého občana podílet se na demokratickém životě Evropské unie (čl. 10 odst. 3 SEU). Ustanovení o rovnosti před zákonem (čl. 20 LZPEU) podporuje rovné zacházení v přístupu k právům, která stanoví právo Evropské unie, resp. k jejich provedení pak členské státy, a patří k obecným právním zásadám: "Na jejich základě však nelze podávat přímé žaloby požadující činnost orgánů Unie nebo orgánů členských států, což odpovídá jak judikatuře Soudního dvora ..., tak přístupu ústavních systémů členských států k 'zásadám' ... " [viz vysvětlení k Listině základních práv Evropské unie (2007/C 303/02), k čl. 52 odst. 5]. Omezení výkonu základních práv zaručených LZPEU je přípustné za podmínek podrobněji vymezených, než je tomu v čl. 4 Listiny: musí být stanoveno zákonem, respektovat podstatu těchto práv a "[P]ři dodržení zásady proporcionality smí být taková omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého" (čl. 52 odst. 1 LZPEU).
48. Právo Evropské unie po členských státech uzavírací klauzuli nevyžaduje, pokud ale k jejímu zavedení členský stát na celostátní úrovni, popř. v rámci volebních obvodů (jsou-li vytvořeny), přikročí, nesmí přesahovat 5 % odevzdaných hlasů. Intenzivnější zásah do volebního práva by v kontextu dalších parametrů volebního systému už nemusel být v souladu se zásadou poměrného zastoupení, svobodné soutěže politických stran a rovného přístupu občanů k voleným funkcím. Vnitrostátní úprava uzavírací klauzule pro evropské volby tak není plně autonomním zákonodárným opatřením členského státu, neboť jejím prvotním právním základem a zároveň limitem je právo Evropské unie, které stanoví nejen normativní rámec pro konkrétní pravidla evropských voleb na vnitrostátní úrovni, ale také autorizuje členské státy k jejich přijetí (čl. 8 Aktu). Ústavní soud je toho názoru, že smysl a účel unijní úpravy spočívá ve zmocnění národního zákonodárce k nastavení takových podmínek pro volby do Evropského parlamentu, které budou se zřetelem k místním poměrům reflektovat požadavek poměrného zastoupení, formulovaný unijní úpravou nezávisle na podmínkách stanovených pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů. Ústavní soud vnímá toto omezení autonomie národního zákonodárce jako nutný krok na cestě k jednotnému postupu nebo přijetí společných zásad pro evropské volby předpokládanému v čl. 223 SFEU, který má vést k posílení demokratické legitimity normotvorného procesu v Evropské unii.
49. Ústavní soud se zabýval rovněž otázkou, zda by zrušení uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách při jejím zachování pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů nedošlo k porušení zásady rovnocennosti coby principu průřezově aplikovatelného na celý institucionální rámec, zajišťující vnitrostátní uplatňování unijního práva (blíže k tomu viz např. Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, zejména str. 229 a násl.). Podle tohoto principu právo členského státu nesmí stanovit pro uplatňování norem unijního práva diskriminační lhůty, procesy či podmínky ve srovnání se lhůtami, procesy a podmínkami pro realizaci norem vnitrostátních. K tomu Ústavní soud konstatuje, že uzavírací klauzule je institut, který sehrává u jednotlivých voleb různý význam. Vždy však tento zásah do rovnosti volebního práva musí být dostatečně obhájen konkrétním veřejným zájmem či hodnotou, jež jsou způsobilé vzniklou disproporci přesvědčivě odůvodnit. Ústavní soud ale postrádá plnou srovnatelnost obou situací, neboť - na rozdíl od voleb do Evropského parlamentu - unijní právo vůbec nezaručuje občanům jiných členských států, kteří jsou v České republice rezidenty, přístup k volbám do Parlamentu České republiky, přestože ten se na uplatňování (legislativní implementaci) unijního práva podílí ve významné míře. Případné zrušení uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách by proto z povahy věci z tohoto hlediska neznamenalo porušení zásady rovného zacházení.
50. Z komparativního pohledu lze konstatovat, že z dnešních 28 států Evropské unie existuje uzavírací klauzule ve 14 zemích (Česká republika, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko a Švédsko). V některých z nich je tato klauzule nastavena pod úrovní 5 %: v Itálii, Rakousku a Švédsku na úrovni 4 %, v Řecku 3 %, na Kypru 1,8 % (http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20140331RES41123/20140331RES41123.pdf). Spolkový ústavní soud v Německu, na které připadá nejvyšší počet mandátů (96), uzavírací klauzuli, původně 5 %, později 3 %, zcela zrušil (BVerfG 2 BvC 4/10 a další; BvE 2/13 a další). Lze přitom souhlasit s navrhovatelem, že u menších členských států, kde se zákonná uzavírací klauzule svou výší víceméně blíží tzv. přirozenému prahu, se její praktický význam redukuje na psychologický účinek pro voliče. Na druhé straně, v jiných státech došlo zavedením více menších volebních obvodů ke zvýšení přirozeného prahu, což lze pokládat za důkaz, že i přes nízkou úroveň uzavírací klauzule považují tyto státy vnitrostátní integrační stimuly i nadále za podstatné. Více volebních obvodů má Belgie (3), Francie (8), Irsko (4), Itálie (5), Polsko (13) a Velká Británie (12) (blíže např. Cibulka, L. a kolektiv. Optimálny model volebného systému do Európskeho parlamentu. Bratislava: Univerzita Komenského, 2010; Šaradín, P. a kolektiv. Volby do Evropského parlamentu v České republice. Periplum, 2004). Na členské státy, v nichž je uzavírací klauzule uplatňována, a které tedy přikládají význam integrační funkci umělého zásahu do rovnosti volebního práva, připadá 380 (z celkového počtu 751) mandátů v Evropském parlamentu. Snižování tohoto podílu by mělo zřetelné dezintegrační dopady na utváření vůle tohoto zastupitelského tělesa.
51. Ústavní přezkum napadené uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách je proto třeba soustředit na otázku, zda zákonodárce využil prostor, který mu Akt k jejímu zavedení poskytl, ústavně konformním způsobem, šetrným k zásadě poměrného zastoupení a s ohledem na tím dotčená základní práva zaručená Listinou popř. LZPEU.