XI.
Vlastní přezkum Ústavního soudu
52. Navrhovatel se domáhá zrušení napadeného ustanovení pro jeho rozpor s ústavně zaručeným základním právem na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 a 4 a čl. 36 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
53. Návrh byl navrhovatelem podán v souvislosti s řízením o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu vedeným u něho pod sp. zn. 30 A 95/2017 podle § 82 a násl. s. ř. s. Navrhovatel se ztotožnil s tvrzením žalobce, že vlastnické právo žalobce k motocyklu bylo zcela znehodnoceno, neboť žalobce z administrativních důvodů není oprávněn svou věc užívat. Potlačeno je i jeho oprávnění s věcí disponovat, neboť sice formálně je oprávněn převést své vlastnické právo na jiného, avšak ani případný nabyvatel nebude oprávněn věc užívat. Navrhovatel označuje zákonodárcem zvolené řešení za "faktické vyvlastnění", jež představuje mimořádně závažný zásah do sféry chráněné právem na pokojné užívání majetku. Naproti tomu veřejný zájem, který je napadeným ustanovením sledován (zpřehlednění registru vozidel), je sporný a míra jeho závažnosti je v porovnání se zásahem do ústavně zaručených základních práv zanedbatelná.
54. Ústavní soud zvážil argumenty vznesené v návrhu i ve vyjádřeních ochránkyně a vlády a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
55. Ústavní soud připomíná, že již vícekrát konstatoval, že princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, která podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým a technickým změnám, jež mohou vyžadovat i reflexi v nárocích kladených na registr vozidel a bezpečnost silničního provozu.
56. Ústavní soud se otázkou ochrany vlastnického práva zabýval v řadě svých nálezů. Povaha vlastnického práva a jeho rozsah, předmět a obsah jsou upraveny v § 1011 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Nové vymezení v § 1012 vyjadřuje nezávislost, jednotnost, úplnost a trvalost vlastnického práva. Vlastník může nakládat se svým vlastnictvím volně - může na svoji věc působit nebo nepůsobit - jak je mu libo a jiné osoby z působení na věc vyloučit (je čistě na rozhodnutí vlastníka, jak bude věc ve svém vlastnictví spravovat). Libovolně nakládat však neznamená nakládat neomezeně (vlastník je omezen ústavním pořádkem, zákonem a subjektivními právy jiných osob). Základní vlastností vlastnického práva je i omezení jeho výkonu zákonem.
57. Listina sama neobsahuje definici obsahu vlastnického práva. Zásada vyjádřená v ustanovení věty druhé čl. 11 odst. 1 Listiny odkazuje na zákon, který stanoví konkrétní obsah vlastnického práva jako obecné právní kategorie, a Listina představuje ústavní garanci zaručující jednotu obsahu této kategorie.
58. Ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny pak neznamená jakoukoliv nepřípustnost omezení vlastnického práva. Omezením vlastnického práva je třeba rozumět pouze takové omezení, které vylučuje realizaci vlastnického práva buď zcela, nebo v rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje výkon vlastnického práva v některé z jeho složek. Tento přístup potvrzuje i rozsah garancí zakotvených v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě: Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.
59. Ústavní soud posuzoval, zda napadeným zákonným ustanovením není přímo dotčena některá část ústavního pořádku. Proto bylo nezbytné posoudit, zda došlo k zásahu do vlastnického práva dotčeného subjektu, jak bylo v návrhu tvrzeno, a to v rámci, zda daný zásah byl legální (tj. zda byl realizován formou zákona) a legitimní (tj. zda sledoval konkrétní veřejný zájem, popř. směřoval k obecnému blahu) a zda negativa, která se projevují v zásahu do základních práv a svobod, nejsou nepřiměřená pozitivům, jež z přijatého opatření pro společnost plynou (tzv. princip proporcionality).
60. Napadené ustanovení bylo vydáno ve formě zákona č. 239/2013 Sb., a tudíž je zřejmé, že byla splněna podmínka legality případného zásahu do vlastnických práv.
61. Ústavní soud se ve své judikatuře pozitivně vyjádřil k obecné možnosti zákonodárce omezit zákonem vlastnické právo podle čl. 11 Listiny [kupř. nálezy ze dne 16. února 1995 sp. zn. III. ÚS 114/94 (N 9/3 SbNU 45), ze dne 8. dubna 2004 sp. zn. II. ÚS 482/02 (N 52/33 SbNU 39) a ze dne 9. srpna 2016 sp. zn. Pl. ÚS 20/16 (N 147/82 SbNU 337)]. K obdobným závěrům Ústavní soud dospěl například i v nálezu ze dne 23. června 1994 sp. zn. I. ÚS 35/94 (N 36/1 SbNU 259), v němž se zabýval mimo jiné omezením vlastnického práva v důsledku ochrany kulturních hodnot, v nálezu ze dne 13. prosince 2006 sp. zn. Pl. ÚS 34/03 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.), v němž se zabýval kolizí mysliveckého práva a práva vlastnického, v nálezu ze dne 18. prosince 2018 sp. zn. Pl. ÚS 27/16 (51/2019 Sb.) k povinnosti provozovatelů potravinářských podniků darovat potraviny a v nálezu ze dne 12. února 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/17 (89/2019 Sb.) ve věci zákazu reklamních zařízení u dálnic a silnic I. třídy.
62. Ve světle východisek obsažených v uvedených nálezech Ústavního soudu lze v konkrétním případě dovodit, že napadeným ustanovením došlo k omezení vlastnického práva v důsledku administrativního zániku motorových vozidel s datem účinnosti 1. července 2015, a je třeba se podrobně zabývat tím, zda omezení vlastnického práva, k němuž zákonodárce v tomto případě přistoupil, je proporcionální, v souladu s jinými ústavněprávními garancemi a zda šetří jejich podstatu a smysl podle čl. 4 odst. 4 Listiny.
63. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zdůrazňuje, že omezení základního práva musí především odpovídat nárokům plynoucím z principu právního státu a naplňovat požadavky vycházející z testu proporcionality. V případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami je třeba posuzovat účel (cíl) zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro posouzení je zásada proporcionality (v širším smyslu). Předmětná právní úprava musí být přesná a zřetelná ve svých formulacích a dostatečně předvídatelná, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovala dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich vlastnictví, a ti případně mohli upravit své chování, aby se nedostali do konfliktu s omezující normou. Rovněž musí být striktně definovány i pravomoci udělené příslušným orgánům, způsob a pravidla jejich provádění tak, aby jednotlivcům byla poskytnuta ochrana proti svévolnému zasahování.
64. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle zásady proporcionality (v širším smyslu) zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti) a je zjišťováno, zda je konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost a je zkoumáno, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na opatřeních [srov. nález ze dne 18. prosince 2018 sp. zn. Pl. ÚS 27/16 (51/2019 Sb.)].
65. Ústavní soud proto přistoupil k posouzení všech tří aspektů tvořících tzv. test proporcionality a zaměřil se na to, zda dotčená úprava, provedená zákonem č. 239/2013 Sb., splňuje naléhavou společenskou potřebu existence úpravy ochrany veřejného zájmu a dále zejména vztah přiměřenosti vůči sledovanému legitimnímu cíli. Zaměřil se na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi v kolizi dotčenými zájmy.
66. Za legitimní cíl (účel právní regulace) napadeného ustanovení lze označit, jak uvedla ve svém vyjádření vláda, veřejný zájem v podobě řádného a včasného zápisu změn údajů o vlastníkovi či provozovateli vozidla, který byl primárně vyvolán změnou právního postavení provozovatele vozidla v souvislosti s jeho povinnostmi vyplývajícími z jiných právních předpisů. Rovněž je v souladu s vyjádřením vlády potřeba zdůraznit, že napadené ustanovení je ustanovením přechodným, tedy ustanovením, jehož smyslem je upravit vztah nové právní úpravy k dřívější (dosavadní) právní úpravě a k právním vztahům podle ní vzniklým, a to v zájmu právní jistoty adresátů normy. Z textu důvodové zprávy k zákonu č. 239/2013 Sb. jednoznačně vyplývá, že napadené ustanovení představuje nezbytný krok související s celkovou změnou koncepce registru silničních vozidel a procesu jejich registrace, ke které došlo právě prostřednictvím zmíněné novely. Jednou z podstatných změn, které novela zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích přinesla, byla změna postupů při zápisu změny údaje o vlastníkovi či provozovateli vozidla (tzv. "přeregistrace" vozidla) tak, aby se zamezilo obcházení nebo porušování povinnosti dosavadního i nového vlastníka vozidla řádně a včas zajistit zápis změny vlastníka či provozovatele vozidla v registru silničních vozidel. V souvislosti s přechodem na novou právní úpravu bylo nezbytné vyřešit návaznost na některé instituty, které byly obsaženy v původní právní úpravě, avšak v nové právní úpravě už neexistují. K tomu směřovalo i napadené přechodné ustanovení. To se vztahuje jak k vozidlům, která zůstala ve stavu tzv. "polopřevodu" [čl. II bod. 4 písm. b)], tak i k vozidlům, která zůstala dočasně vyřazená z registru silničních vozidel i po maximální možné době vyřazení [čl. II bod 4 písm. a)]. V případě obou těchto situací přechodné ustanovení cílí pouze na vozidla, u nichž nebyl řádně dokončen proces zápisu změny vlastníka nebo provozovatele silničního vozidla v registru silničních vozidel podle původní právní úpravy, neboť došlo ze strany osob, které s nimi disponovaly, k porušení jejich zákonných povinností. U obou výše uvedených skupin vozidel platí, že se dostala do režimu, na který se vztahuje přechodné ustanovení, v důsledku dlouhodobého neplnění zákonných povinností vlastníka vozidla. Smyslem přechodného ustanovení pak bylo přimět tyto osoby ke splnění zákonných povinností souvisejících s přijetím novely zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích.
67. Při posouzení, zda újma na právech vlastníků motorových vozidel, která mohla být způsobena při změně zákonné úpravy napadeným ustanovením za situace, kdy ve stanovené lhůtě šesti měsíců nesplnili své povinnosti vyplývající z předmětného přechodného ustanovení čl. II bodu 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb., nebyla nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, je třeba zdůraznit, že přechodné opatření se vztahovalo na statisíce vozidel, přičemž jak vyplývá i z vyjádření ochránkyně, těch, kteří se jím neřídili a na ochránkyni se obrátili, je několik desítek. Napadené ustanovení přitom zásadním způsobem přispělo k co nejvyšší míře relevance údajů o vlastnících a provozovatelích silničních vozidel vedených v registru silničních vozidel, a tedy i k zajištění bezpečnosti silničního provozu, resp. k ochraně života, zdraví a majetku jeho účastníků. Z uvedeného plyne, že úprava v podobě napadeného ustanovení splňuje podmínku naplnění účelu (vhodnosti).
68. Pro posouzení napadeného ustanovení ve druhém kroku testu proporcionality (zkoumání principu potřebnosti) je třeba zdůraznit, že existovala jednak řada vozidel v tzv. "polopřevodu" [čl. II bod 4 písm. b)] a ve formálním stavu evidence se nacházelo i velké množství vozidel, která již ve skutečnosti vůbec neexistovala [čl. II bod 4 písm. a)]. Bylo tedy nezbytné vytyčit období, během něhož je možné dosáhnout nápravy, a poté vozidla, u nichž nedošlo k potřebnému kroku, tzn. vozidla, která v naprosté většině případů již ve skutečnosti neexistovala, v registru silničních vozidel již nadále neevidovat. Přechodné ustanovení zakotvilo pro tyto případy mnohem jednodušší postup. V případě vozidel v tzv. "polopřevodu" stačilo u příslušného úřadu požádat o zapsání vlastníka vozidla, a to bez součinnosti původního vlastníka. Provedení tohoto úkonu bylo dostatečným krokem k tomu, aby vozidlo zůstalo zapsáno v registru silničních vozidel, přičemž k jeho provedení byla stanovena lhůta šesti měsíců od nabytí účinnosti předmětné novely. Díky aplikaci napadeného ustanovení je u každého vozidla zapsaného v registru silničních vozidel možné jeho provozovatele identifikovat. Pro úplnost je třeba uvést, že dané řešení vyhovuje i z hlediska šetření dotčeného základního práva i požadavku předvídatelnosti zákona, který poskytl dostatečný časový prostor na splnění podmínek pro vozidla v tzv. "polopřevodu", neboť zákon č. 239/2013 Sb. nabyl platnosti dne 6. srpna 2013, avšak účinnosti nabyl až dne 1. ledna 2015, kdy začala plynout lhůta šesti měsíců ke splnění povinnosti. Při hodnocení potřebnosti napadené právní úpravy Ústavní soud dospěl k závěru, že se jedná o právní úpravu sloužící k zajištění žádoucího pořádku při registraci motorových vozidel.
69. V případě posouzení třetího kroku testu proporcionality, tj. principu přiměřenosti, Ústavní soud při porovnávání závažnosti v kolizi stojícího veřejného zájmu na zajištění bezpečnosti silničního provozu, resp. na ochraně života, zdraví a majetku jeho účastníků, a základního práva vlastníků vozidel, kteří nesplnili zákonné podmínky pro to, aby jejich motorové vozidlo administrativně nezaniklo, shodně s vládou souhlasí s tím, že v důsledku aplikace napadeného přechodného ustanovení nedochází k odnětí vlastnického práva k vozidlu ani k definitivnímu znemožnění jeho užívání. Vlastnické právo zůstává zachováno, vozidlo však nelze užívat v provozu na pozemních komunikacích. Z klasického občanskoprávního pohledu na podstatu vlastnického práva zůstává vlastníkovi zachováno toliko ius possidendi, ius disponendi et ius abutendi, zatímco ius utendi je podstatně omezeno předpisem veřejného práva. Vlastníkovi daného vozidla, hodlá-li jej užívat k provozu na pozemních komunikacích, v daném případě zůstává zachována možnost opětovně požádat o jeho zápis do registru podle § 5 a násl. zákona č. 56/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, na základě schválení technické způsobilosti jednotlivě vyrobeného vozidla, jak uvádí vláda ve svém vyjádření citovaném bodem 41, ale z ekonomického a technického hlediska jde spíš jen o možnost teoretickou. Jedná-li se o vozidlo s historickým významem, může jej vlastník používat v provozu po jeho registraci v registru historických a sportovních vozidel v souladu s § 79a a násl. zákona č. 56/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. V ostatních případech lze vozidlo rozumně užít zřejmě jen jako zdroj náhradních dílů.
70. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně a trvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu. Předvídatelnost právního předpisu je přitom nepochybně nutno posuzovat i z hlediska dynamického, tj. zákonodárce musí při změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav, včetně stavu vývoje právních vztahů, a změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na takovém jednání zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita sféry svobodného jednání a též právní jistota účastníků právního vztahu [nález ze dne 1. března 2007 sp. zn. Pl. ÚS 8/06 (N 39/44 SbNU 479; 94/2007 Sb.), bod 27].
71. S ohledem na výše uvedené lze shrnout, že účel (cíl) tvrzeného zásahu do vlastnického práva v konkrétním případě lze považovat za přiměřený ve vztahu k použitým prostředkům, byl naplněn princip způsobilosti naplnění účelu (vhodnosti), neboť prostřednictvím napadeného ustanovení bylo dosaženo zamýšleného cíle, jímž byl veřejný zájem v podobě řádného a včasného zápisu změn údajů o vlastníkovi či provozovateli vozidla za účelem zpřehlednění registru motorových vozidel. Rozpor s principem potřebnosti tedy shledán nebyl. Dané řešení vyhovuje i z hlediska šetření dotčeného základního práva i požadavku předvídatelnosti, kdy zákonodárce splnil i podmínku poskytnutí dostatečného časového prostoru, aby vlastníci motorových vozidel mohli nové právní úpravě přizpůsobit své chování. Obsahem napadené právní úpravy přitom nebylo odnětí vlastnického práva. Za situace, kdy omezení vlastníků užívat věc je přípustné zákonem z důvodu ochrany veřejného zájmu, při posouzení, zda napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, zda je v souladu s ústavním pořádkem a zda je přiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli při srovnání a hodnocení zájmu na dosažení jasně a zřetelně formulovaného veřejného zájmu na straně jedné a omezení vlastnického práva vlastníkům motorových vozidel v tzv. "polopřevodu", je třeba uzavřít, že je to právě veřejný zájem, který v podobě zpřehlednění registru silničních vozidel je jednoznačně zájmem převažujícím.
72. Je zřejmé, že jedním z cílů nové úpravy bylo odstranit nejvýznamnější nedostatky předchozí právní úpravy, které spočívaly zejména ve zneužívání či obcházení povinností při zápisu vlastníka nebo provozovatele vozidla. Docházelo například k tomu, že bylo zaregistrováno vozidlo na nového vlastníka bez jeho vědomí nebo nový vlastník na sebe vozidlo nepřepsal a dále je provozoval. Tzv. "polopřevody" vytvářely prostor pro nelegální machinace s vozidly, proto bylo záměrem tzv. "polopřevody" odstranit a zajistit, aby v registru vozidel vždy byl zřejmý aktuální vlastník vozidla. Napadeným ustanovením pak bylo možné do 30. června 2015 jednoduchým administrativním opatřením, bez jakékoliv následné sankce, podat žádost o zápis vlastníka silničního vozidla do registru. Vlastník vozidla, jenž tak ve stanovené lhůtě neučinil a tuto možnost nevyužil, způsobil, že jeho vozidlo bylo následně trvale vyřazeno z registru vozidel a považuje se za zaniklé.
73. Nová právní úprava vytváří nové kategorie vozidel a nové povinnosti spojené se lhůtami a sankcemi, nikoli to, jak se má nakládat s právními vztahy podle dosavadního stavu (již zahájená řízení, kompetence orgánů, dosavadní práva a povinnosti, co s prováděcími předpisy). Původní právní úprava znala zánik vozidla (např. ekologickou likvidací vozidel), nikoli vozidlo zaniklé porušením registrační povinnosti.
74. Na tomto místě je třeba připomenout již výše zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 20/16. Podstatou tohoto nálezu byl výklad ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, po novelizaci provedené zákonem č. 173/2012 Sb., k uplatnění nároku podle tohoto zákona. Výklad zaujatý obecnými soudy považoval Ústavní soud za ústavně konformní. Zákonem č. 172/1991 Sb. byl navrácen majetek obcím, jeho novelizací provedenou zákonem č. 173/2012 Sb. bylo mimo jiné stanoveno, že marným uplynutím lhůty přechází majetek obcí do vlastnictví státu. Ústavní soud dospěl k závěru, že takové oprávnění bylo plně v dispozici zákonodárce, který vážil na jedné straně eventuální vlastnická práva obcí a na druhé straně se snažil ukončit období nejistoty ohledně vlastnických práv k pozemkům dotčeným restitucemi. Došlo tak k odnětí vlastnického práva obcí, přičemž uvedený zásah do vlastnického práva neznamenal podle názoru Ústavního soudu jeho protiústavnost.
75. Oproti tomu v posuzovaném případě měli vlastníci silničních vozidel napadeným ustanovením stanovenou lhůtu, do které mohli podat žádost o zápis vlastníka silničního vozidla do registru, avšak jejím marným uplynutím nedošlo k zásahu do vlastnického práva k silničnímu vozidlu, nýbrž vozidlo bylo vyřazeno z registru a je považováno za zaniklé. V důsledku toho nelze podat žádost o zápis změny vlastníka silničního vozidla, ale pouze žádost o zápis silničního vozidla do registru silničních vozidel podle současné právní úpravy. V takovém případě nedochází k zániku vlastnického práva podle soukromého práva, nýbrž jen k zániku registrace, tj. zaniklé vozidlo dále existuje, ale není právně registrováno, nejde o porušení vlastnického práva, nýbrž jen stanovení podmínek k jeho výkonu v zájmu veřejném a obecném (čl. 11 odst. 3 Listiny), navíc spojené s odlehčením administrativě na úseku registrace vozidel, aniž by to bdělé vlastníky s několika výjimkami nějak zatížilo. Registr silničních vozidel je stejně jako katastr nemovitostí veřejnoprávní evidencí, která plní funkce v oblasti zajištění veřejného zájmu (např. zajištění přehledu veřejné moci o vlastnických a jiných právech k silničním vozidlům a zajištění jisté míry právní jistoty o těchto vztazích subjektům, kterým jsou z něj poskytovány údaje). Stav zápisu v této evidenci má dopady i do oblasti práva soukromého (zejména ztížení možnosti převodu vlastnického práva k vozidlu v případě, že evidovaný stav neodpovídá stavu skutečnému). V posuzovaném případě z několika desítek tisíc vlastníků silničních vozidel v tzv. "polopřevodu" jich toliko několik desítek napadené ustanovení nerespektovalo.
76. Pokud jde o jiné postupy, navrhované navrhovatelem a ochránkyní, kterými by bylo možné dosáhnout sledovaného cíle, Ústavní soud připomíná, že předmětem řízení u Ústavního soudu byl přezkum ústavnosti napadeného ustanovení, a nikoli posouzení možností, jak mělo být postupováno jinak.
77. Na základě výše uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem, a nejsou proto dány důvody k jeho zrušení. Proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujal k rozhodnutí pléna soudce Vojtěch Šimíček.
******************************************************************