VI.b
Vyjádření vlády
27. Vláda ve vyjádření ze dne 13. června 2018 prostřednictvím JUDr. Roberta Pelikána, Ph.D., ministra spravedlnosti a předsedy Legislativní rady vlády, který byl zmocněn, aby ve spolupráci s ministrem dopravy vypracoval podrobné vyjádření k předmětnému návrhu, uvedla, že se s argumentací uvedenou navrhovatelem, jakož i z ní vyvozenými závěry neztotožňuje a je i nadále přesvědčena, že napadené ustanovení je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
28. V prvé řadě vláda považovala za nutné zdůraznit, že navrhovatelem napadené ustanovení je ustanovením přechodným - tedy ustanovením, jehož smyslem je upravit vztah nové právní úpravy k dřívější (dosavadní) právní úpravě a k právním vztahům podle ní vzniklým, a to v zájmu právní jistoty adresátů normy. Napadené ustanovení je proto třeba vykládat v kontextu (dosavadní/nová právní úprava), což však navrhovatel zjevně neučinil. Z uvedeného důvodu vláda odkazuje na obecnou část důvodové zprávy (zejména pak bod 1.2.1 písm. A a bod 2.1) k zákonu č. 239/2013 Sb. Z textu důvodové zprávy jednoznačně vyplývá, že napadené ustanovení představuje nezbytný krok související s celkovou změnou koncepce registru silničních vozidel a procesu jejich registrace, ke které došlo právě prostřednictvím zmíněné novely. Jednou z podstatných změn, které novela zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích přinesla, byla změna postupů při zápisu změny údaje o vlastníkovi či provozovateli vozidla (tzv. "přeregistrace" vozidla) tak, aby se zamezilo obcházení nebo porušování povinnosti dosavadního i nového vlastníka vozidla řádně a včas zajistit zápis změny vlastníka či provozovatele vozidla v registru silničních vozidel.
29. Potřeba zajistit řádný a včasný zápis změn údajů o vlastníkovi či provozovateli vozidla byla vyvolána primárně změnou právního postavení provozovatele vozidla v souvislosti s jeho povinnostmi vyplývajícími z jiných právních předpisů. Jako příklad lze uvést zejména Ústavním soudem nedávno aprobovanou povinnost provozovatele vozidla zajistit, že při užití vozidla budou dodržovány povinnosti řidiče a pravidla silničního provozu, a na tuto povinnost navazující přestupek, za který provozovatel vozidla odpovídá, nepodaří-li se zjistit řidiče vozidla [§ 10 odst. 3 a § 125f zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů]. Další povinnosti provozovatele vozidla vyplývají přímo ze zákona č. 56/2001 Sb., například odpovědnost za řádný technický stav vozidla (včetně povinnosti absolvovat pravidelné technické prohlídky), a z dalších právních předpisů, např. ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, či ze zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Jednoznačné a správné určení provozovatele vozidla je nezbytné rovněž pro sdělování příslušných údajů orgánům cizích států v souvislosti s přestupky spáchanými těmito vozidly v zahraničí, což je závazek České republiky vůči ostatním státům vyplývající z jejího členství v Evropské unii. Jak vyplývá z výše uvedeného, změny provedené novelou zákona č. 56/2001 Sb. nebyly samoúčelným projevem svévole zákonodárce, ale naopak legitimním a odůvodněným krokem, který umožnil najisto určit provozovatele každého vozidla, které je zapsáno v registru vozidel, a tedy i jednoznačně ztotožnit případné pachatele deliktů spočívajících v porušení pravidel silničního provozu (což předchozí právní úprava plně neumožňovala). Novela zákona č. 56/2001 Sb. (včetně napadeného přechodného ustanovení) tedy dle názoru vlády zásadním způsobem přispěla k co nejvyšší míře relevance údajů o vlastnících a provozovatelích silničních vozidel vedených v registru silničních vozidel, a tedy i k zajištění bezpečnosti silničního provozu, resp. k ochraně života, zdraví a majetku jeho účastníků.
30. K napadené právní úpravě samotné vláda uvedla, že v souvislosti s přechodem na novou právní úpravu bylo nezbytné vyřešit návaznost na některé instituty, které byly obsaženy v původní právní úpravě, avšak v nové právní úpravě už neexistují. K tomu směřovalo i napadené přechodné ustanovení. To se vztahuje k vozidlům, která zůstala ve stavu tzv. "polopřevodu", a k vozidlům, která zůstala dočasně vyřazena z registru silničních vozidel i po maximální možné době vyřazení. Toto přechodné ustanovení je napadeno jen v části týkající se zániku vozidel v tzv. "polopřevodu", nicméně pro objasnění smyslu této právní novely vláda ve svém vyjádření popsala obě uvedené situace.
31. V případě obou těchto situací přechodné ustanovení cílí pouze na vozidla, u nichž nebyl řádně dokončen proces zápisu změny vlastníka nebo provozovatele silničního vozidla v registru silničních vozidel podle původní právní úpravy, neboť došlo ze strany osob, které s nimi disponovaly, k porušení jejich zákonných povinností. U vozidel v "polopřevodu" spočívala podstata problému v tom, že ze strany původního vlastníka bylo obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností oznámeno, že bylo vlastnictví vozidla převedeno, původní vlastník již není vlastníkem s tím, že bylo uvedeno jméno a adresa osoby, na kterou bylo vlastnictví vozidla převedeno. Na tento úkon měl podle původní právní úpravy navazovat úkon nového vlastníka vozidla, který měl povinnost se nejpozději do 10 pracovních dnů k vlastnictví vozidla u obecního úřadu obce s rozšířenou působností přihlásit. U vozidel, která zůstala v tzv. "polopřevodu" však k tomuto druhému kroku nedošlo. Z registru silničních vozidel tak nebylo zřejmé, kdo je vlastníkem (provozovatelem) takového vozidla, neboť původně zapsaná osoba to již nebyla (ta příslušnému úřadu oznámila, že jím již není), avšak nový vlastník (provozovatel) vozidla úřadu znám nebyl. Vycházet z údajů o novém vlastníku vozidla, které sdělil původní vlastník vozidla úřadu při tzv. "odhlášení" vozidla, nebylo možné. Rovněž tak v mezidobí mohlo dojít postupně k dalším převodům daného vozidla, což úřadu nemuselo být známo. Ponechání vozidel v tzv. "polopřevodu" bylo pro některé provozovatele vozidel výhodné, neboť se tím vyhnuli postihu za porušení povinností vyplývajících z řady právních předpisů. Kromě již uvedené odpovědnosti za přestupky spáchané vozidlem při provozu na pozemních komunikacích bylo možné tímto způsobem obejít i povinnost řádné likvidace vozidla podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Eliminace popsaného nežádoucího stavu byla koneckonců hlavní motivací ke změně koncepce právní úpravy a charakteru zápisu provozovatele vozidla v registru silničních vozidel.
32. U druhé skupiny vozidel, na něž cílí předmětné přechodné ustanovení, tedy u vozidel, která zůstala dočasně vyřazena z registru silničních vozidel i po uplynutí maximální možné doby, po kterou mohla být takto vyřazena, spočívá podstata problému v tom, že podle původní právní úpravy byla sice stanovena maximální doba, po kterou mohlo být vozidlo dočasně vyřazeno z registru silničních vozidel, a poté byl jeho provozovatel povinen požádat o ukončení režimu dočasného vyřazení vozidla z registru silničních vozidel a k žádosti přiložit doklady o splnění podmínek pro provoz vozidla na pozemních komunikacích, ale neexistoval způsob, jak provozovatele vozidla přimět k tomu, aby tento úkon provedl. I formální ponechání vozidla ve stavu dočasného vyřazení z registru silničních vozidel třeba i trvale mohlo být pro některé provozovatele vozidla výhodné, neboť i to byl způsob, jak se vyhnout například povinnosti řádné likvidace vozidla. V tomto formálním stavu se tak nacházelo velké množství vozidel, která již ve skutečnosti vůbec neexistovala.
33. U obou výše uvedených skupin vozidel platí, že se dostala do režimu, na který se vztahuje napadené ustanovení, v důsledku dlouhodobého neplnění zákonných povinností vlastníka vozidla. Smyslem napadeného ustanovení pak bylo přimět tyto osoby ke splnění zákonných povinností přijetím novely zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, které bylo nezbytně nutné realizovat.
34. Vláda též podotkla, že s touto dodatečnou nápravou stavu nespojoval zákon žádné sankce (a to i přesto, že podle původní právní úpravy za nesplnění povinnosti bylo možné sankci uložit). Současně zákonodárce nevyžadoval, aby skutečný vlastník/provozovatel vozidla v "polopřevodu" postupoval podle nové právní úpravy zápisů v registru silničních vozidel (společná žádost původního a nového vlastníka). Přechodné ustanovení zakotvilo pro tyto případy mnohem jednodušší postup. Jednalo se de facto o "amnestii" po omezenou dobu. V případě vozidel v tzv. "polopřevodu" stačilo u příslušného úřadu požádat o zapsání vlastníka vozidla, a to bez součinnosti původního vlastníka. U vozidel dočasně vyřazených z provozu postačilo úřadu oznámit místo, kde se vozidlo nachází, a účel jeho využití. Provedení tohoto úkonu bylo dostatečným krokem k tomu, aby vozidlo zůstalo zapsáno v registru silničních vozidel, přičemž k jeho provedení byla stanovena lhůta šesti, respektive dvanácti měsíců od nabytí účinnosti předmětné novely.
35. Současně podle názoru vlády je potřebné zdůraznit, že v případě zákona č. 239/2013 Sb. byla zákonodárcem zvolena opravdu dlouhá legisvakanční lhůta, a to jeden a půl roku, přičemž veřejnost byla prostřednictvím rozsáhlé mediální kampaně opakovaně podrobně informována o přechodu na novou právní úpravu a upozorňována, že v případě některých vozidel bude potřebné učinit výše zmíněný úkon. Rovněž na webových stránkách Ministerstva dopravy bylo v té době možné u každého vozidla ověřit, zda se na něj tato povinnost vztahuje či nikoliv. K zápisu zániku vozidla podle napadeného ustanovení tak došlo jen v případech, kdy vlastník vozidla nenapravil trvající protiprávní stav výše popsaným, zákonem stanoveným způsobem.
36. Vláda je tedy toho názoru, že účinky přechodných ustanovení novely zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích dopadly toliko na vlastníky vozidel, kteří nesplnili svou zákonnou povinnost a ani nevyužili nápravy tohoto (dlouho) trvajícího protiprávního stavu, který sami vyvolali.
37. Pokud pak navrhovatel dovozuje, že napadené ustanovení neobstojí v testu proporcionality, k tomu závěru došel podle názoru vlády na základě nesprávného předpokladu, že jediným účelem, který napadené ustanovení má, je "odstranění některých vozidel z rejstříku". Test proporcionality napadeného ustanovení je ovšem podle názoru vlády nezbytné provádět v kontextu hlavního účelu celé relevantní části novely zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, kterým bylo zajištění právní jistoty - ve smyslu zajistit co nejvyšší míru relevance údajů o vlastnících a provozovatelích silničních vozidel vedených v registru silničních vozidel, resp. najisto určit provozovatele každého vozidla zapsaného v registru silničních vozidel, neboť tento je osobou odpovědnou za provoz vozidla, která nese řadu povinností souvisejících s provozem vozidla.
38. S ohledem na výše uvedené lze podle názoru vlády konstatovat, že je nepochybné, že napadené ustanovení je způsobilé dosáhnout výše uvedeného legitimního cíle, resp. bylo vhodným opatřením, které vedlo k dosažení tohoto cíle. Díky aplikaci napadeného ustanovení je u každého vozidla zapsaného v registru silničních vozidel možné identifikovat jeho provozovatele. Současně nejsou v registru silničních vozidel zapsána vozidla, která ve skutečnosti již neexistují.
39. Pro posouzení napadeného ustanovení z hlediska potřebnosti lze též podle tvrzení vlády jednoznačně konstatovat, že (s ohledem na sledovaný legitimní cíl) nebylo možné ponechat v registru silničních vozidel vozidla, u nichž nebylo možné najisto určit, kdo je jejich vlastníkem, potažmo provozovatelem, a zda tato vozidla ve skutečnosti vůbec ještě existují. Bylo tedy nezbytné vytyčit období, během něhož je možné dosáhnout nápravy, a poté vozidla, u nichž nedošlo k potřebnému kroku, tzn. vozidla, která v naprosté většině případů již ve skutečnosti neexistovala, v registru silničních vozidel již nadále neevidovat.
40. Pokud jde o jiné postupy, kterými by bylo možné dosáhnout sledovaného cíle, žádný z nich by podle názoru vlády nepředstavoval účelnější řešení. Navrhovatelem zmiňovaná možnost vynucení splnění povinností (zakotvených v původní právní úpravě) prostřednictvím správního trestání nepřicházela v úvahu, neboť nová právní úprava byla založena na zcela odlišné koncepci, a nebylo proto ani možné nadále sankcionovat porušení povinností podle původní právní úpravy. Tuto problematiku nebylo možné řešit ani prostřednictvím individuálních správních řízení, neboť se jednalo o statisíce vozidel dočasně vyřazených z provozu nebo vozidel v tzv. "polopřevodu", o nichž by bylo nutné vést samostatná správní řízení. To by bezpochyby nebylo účelné ani zvládnutelné. Navíc v řadě případů by toto řešení představovalo pro vlastníky vozidel nejen velkou administrativní zátěž, ale mnohdy by ani nebyli schopni prokázat splnění původních povinností, čímž by byli vystaveni postihu (například pokud sice došlo k ekologické likvidaci vozidla, ale před dlouhou dobou a již o tom nemají doklad, nebo pokud bylo vozidlo předmětem dědění atd.). Účelné by nebylo ani stanovení vyvratitelné právní domněnky, na kterou rovněž poukazuje navrhovatel, neboť při přechodu na novou koncepci registru silničních vozidel by bylo nezbytné ve všech případech zapsat zánik vozidla, tato vozidla však nadále separátně evidovat a poté je případně do registru silničních vozidel znovu zapsat. Tím by se však narušila právní jistota, která byla stěžejním cílem nové právní úpravy.
41. Vláda je přesvědčena, že předmětná právní úprava obstojí i v posledním kroku testu proporcionality, tedy při poměřování závažnosti v kolizi stojících ústavně chráněných hodnot; v tomto případě veřejného zájmu na jednoznačném určení provozovatele vozidla, který je osobou odpovědnou za provoz vozidla, který nese řadu povinností souvisejících s provozem vozidla, a to i v rovině správního trestání, což má přímé dopady na bezpečnost silničního provozu, a oproti tomu majetkového práva jednotlivce. V této souvislosti považovala vláda za potřebné podtrhnout skutečnost, že v důsledku aplikace napadeného přechodného ustanovení nedochází k odnětí vlastnického práva k vozidlu ani k definitivnímu znemožnění jeho užívání. Vlastnické právo zůstává zachováno, vozidlo pouze nelze užívat v provozu na pozemních komunikacích, ale lze je i nadále užívat jiným způsobem. Rovněž lze využít zákonných postupů, pomocí nichž může být vozidlo znovu zapsáno do registru silničních vozidel, tj. schválení technické způsobilosti jednotlivě vyrobeného vozidla.
42. Na závěr vláda považovala za vhodné zopakovat, že k zápisu zániku vozidel v registru silničních vozidel v důsledku aplikace napadeného ustanovení nedošlo neočekávaně, ale tomuto úkonu předcházelo dlouhodobé neplnění zákonných povinností vlastníka vozidla, který následně ani nevyužil možnosti nápravy, k čemuž mu byla poskytnuta dostatečně dlouhá doba (jak bylo uvedeno, legisvakanční lhůta novely zákona v délce jeden a půl roku a další šestiměsíční, resp. dvanáctiměsíční lhůta vyplývající z napadeného přechodného ustanovení). Tento úkon byl tedy důsledkem dlouhodobé nečinnosti a udržování protiprávního stavu ze strany vlastníka vozidla, přičemž o tomto možném následku byla veřejnost opakovaně a rozsáhle informována ve sdělovacích prostředcích. Jednalo se tedy o všeobecně známou informaci. Tomu nasvědčuje i fakt, že u naprosté většiny vozidel, která ve skutečnosti ještě existovala, došlo ve stanovené době k nápravě, a potenciální negativní důsledek přechodného ustanovení se tak dle informací dostupných Ministerstvu dopravy týká pouze jednotek případů. Vláda proto navrhla, aby Ústavní soud návrh navrhovatele na zrušení napadeného ustanovení zamítl.