VI.a
Vyjádření Veřejné ochránkyně práv
14. Ochránkyně ve svém vyjádření ze dne 24. května 2018 uvedla, že se opakovaně s případy stěžovatelů, kteří poukazují na velmi citelné dopady napadené zákonné úpravy, setkává. Od roku 2015, tj. od účinnosti předmětné novely, se na ni obrátilo 26 osob, jejichž příběhy se v mnohém liší, nicméně mají jedno společné - všichni si zpětně uvědomují, že se dopustili administrativního pochybení, přičemž jsou ochotni za to nést přiměřené následky. V tomto bodě se ale jejich očekávání zásadním způsobem odlišuje od reality a skutečných právních důsledků, neboť následkem jejich opomenutí došlo k tzv. administrativnímu zániku jejich vozidla a s tím spojené faktické nemožnosti je dále užívat v provozu na pozemních komunikacích. Poté uvedla několik konkrétních příkladů včetně spisových značek. Ochránkyně je společně s navrhovatelem přesvědčena, že napadené ustanovení nemůže obstát v testu proporcionality v řízení o kontrole ústavnosti. Nadto je přesvědčena, že stejnou vadou trpí i ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) zákona č. 239/2013 Sb.
15. Ochránkyně současně uvedla, že registr vozidel v době před svým "pročištěním" provedeným zmíněným zákonem obsahoval velké množství vozidel, která již fakticky neexistovala, a to mimo jiné vedlo i k problémům České kanceláře pojistitelů, která podle dřívější právní úpravy oslovovala na základě dat z registru vlastníky evidovaných vozidel k úhradě příspěvků do Garančního fondu za vozidla, která již neexistovala. Taktéž lze jistě považovat za legitimní to, že stát, resp. Ministerstvo dopravy chtělo, aby stav v registru vozidel co nejvíce kopíroval stav faktický. Zvolený způsob k naplnění těchto legitimních cílů nepochybně vedl, a tedy toto opatření bylo způsobilé dosáhnout zamýšleného cíle (test vhodnosti).
16. Podle přesvědčení ochránkyně napadené ustanovení neobstojí ve druhém kroku testu, zda je použitý prostředek k základním právům nejmírnější. Zákonodárce nemusel přistoupit k nevratnému institutu administrativního zániku vozidla, ale mohl tento institut podmínit vyvratitelnou domněnkou bez časové limitace. Další vhodnou alternativou by mohlo být např. prodloužení lhůty k "nápravě" administrativního stavu z šesti měsíců na čtyři roky, čímž by se s ohledem na nastavení intervalů pro provádění pravidelných prohlídek vozidel ve stanicích technické kontroly předešlo velké většině případů. Pro případy vozidel dočasně vyřazených by ale ani toto řešení nebylo zcela účinné. Řešení zvolené zákonodárcem tak zásadním způsobem zasáhlo do základního práva na vlastnictví majetku podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny. Osoby postižené tímto zákonem sice de iure nepozbyly své vlastnické právo k vozidlům, avšak nemohou je nadále užívat obvyklým způsobem a ani je prodat za obvyklou cenu, neboť ani nový vlastník by takové vozidlo nemohl ke stanovenému účelu používat. Jinými slovy, vlastnické právo těchto osob bylo zcela znehodnoceno, a to toliko z důvodu jejich administrativního pochybení.
17. Ochránkyně má za to, že přijaté opatření neobstojí ani v testu přiměřenosti. Dotčeným osobám totiž často nezanikla jen obstarožní vozidla v malé tržní hodnotě, jak by se mohlo na první pohled jevit, ale často se jednalo o vozidla po skončení leasingu, stará jen několik málo let v ceně několika set tisíc korun. Namísto toho, aby administrativní pochybení bylo stiženo např. jen vyšším správním poplatkem za úkon registru vozidel, utrpěly často velice citelnou majetkovou újmu. Velikost či citelnost újmy přitom značně kontrastuje s tím, že registr vozidel je ve své podstatě podle Nejvyššího správního soudu (rozhodnutí ze dne 11. února 2016 č. j. 9 As 281/2015-57) pouhou evidencí, a tedy případné chyby v něm obsažené nemají zásadní následky. Státem sledovaný veřejný zájem, tj. registr vozidel vyčištěný od fakticky neexistujících vozidel, se tak v porovnání se zásahem do ústavně zaručeného práva vlastnictví jeví jako veskrze marginální. Obzvláště, pokud takto bagatelní zanedbání administrativního úkonu (ať už bylo důvodem zanedbání, či opomenutí) je schopno způsobit extrémně disproporční újmu jednotlivým vlastníkům. Absurdnost výše uvedeného dokresluje mechanismus, kdy např. vozidlo v hodnotě řádově statisíců nemůže kvůli svému opomenutí či neznalosti zákona vlastník nadále užívat způsobem obvyklým (či méně obvyklým, např. prodej na náhradní díly). Ochránkyně má za to, že takové vozidlo se stává odpadem ve smyslu § 3 odst. 4 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 169/2013 Sb., na což navazuje povinnost nechat vozidlo ekologicky zlikvidovat podle § 36 a násl. zákona č. 185/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. O nadbytečně razantním dopadu tohoto zákona do vlastnického práva dotčených osob proto podle názoru ochránkyně není sporu.
18. Ačkoliv předmětem návrhu na zrušení přechodného ustanovení způsobujícího administrativní zánik vozidla jsou vozidla v tzv. "polopřevodu" podle č. II bodu 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb., pokud nebyl v požadované zákonné lhůtě zapsán jeho vlastník (či podána alespoň žádost o zápis), lze naprosto analogicky výše uvedenou právní argumentaci podle názoru ochránkyně vztáhnout na přechodné ustanovení uvedené pod písm. a). Toto ustanovení zakotvuje, že se silniční vozidlo považuje za zaniklé též v případě, pokud je dočasně vyřazené z registru silničních vozidel po dobu přesahující 18 měsíců a vlastník tohoto vozidla do 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona neučiní oznámení podle § 12 odst. 4 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích"). Jinými slovy, jde v podstatě o stejnou modelovou situaci, jen s tím rozdílem, že v těchto případech dochází k zániku vozidel vlastníků, kteří měli vozidlo v depozitu.
19. Ochránkyně si je vědoma skutečnosti, že podle ustáleného názoru Ústavního soudu je tento soud při svém rozhodování vázán rozsahem podaného návrhu a ve svém rozhodnutí z jeho hranic (ultra petitum) vykročit nemůže. To však nevylučuje situaci, kdy v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný smysl, tj. ztrácí opodstatněnost své normativní existence. Tímto je dle ustálené judikatury dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se jednalo o postup ultra petitum. Ochránkyně se domnívá, že v tomto případě o takovou situaci jde.
20. Nadto ochránkyně poukazuje na to, že argumentace navrhovatele se vztahuje (omezuje) na toliko jím řešený případ v rámci řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Je však nepochybné, že pokud Ústavní soud dojde k závěru, že článkem II bodem 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb. bylo zasaženo do vlastnického práva žalobce, a z tohoto důvodu předmětné ustanovení zruší, pak nemůže odhlédnout od stavu, kdy související přechodné ustanovení [čl. II bod 4 písm. a)] vykazuje s ohledem na podobný mechanismus zániku vozidla stejný zásah do vlastnických práv takto postižených vlastníků silničních vozidel. Ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) zákona č. 239/2013 Sb. zní: "Silniční vozidlo, které je ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona trvale vyřazené z registru silničních vozidel, se považuje za silniční vozidlo zaniklé. Silniční vozidlo se dále považuje za zaniklé, pokud ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona a) je dočasně vyřazené z registru silničních vozidel po dobu přesahující 18 měsíců a vlastník tohoto vozidla do 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona neučiní oznámení podle § 12 odst. 4 zákona č. 56/2001 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona ... ".
21. Ochránkyně je proto přesvědčena, že přechodná ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) i b) zákona č. 239/2013 Sb. představují systematicky jeden celek, jsou od sebe obsahově odvislá a jejich částečné zrušení nepředstavuje nápravu protiústavního stavu. V případě jejich současného zrušení tedy ze strany Ústavního soudu nejde o postup ultra petitum. Naopak v případě shledání protiústavnosti, resp. zrušení jen napadeného ustanovení [čl. II bod 4 písm. b)], by požadavek na (dodatečné) žalování druhého z ustanovení [čl. II bod 4 písm. a)] představoval čirý formalismus a nadbytečnou zátěž nejen pro soustavu soudů, ale i případnou finanční zátěž pro další potenciální žalobce.
22. K tomu ochránkyně uvedla, že je pravda, že samotné zrušení přechodných ustanovení nemůže mít pro vlastníky administrativně zaniklých vozidel účinky ex tunc, neboť cíle zákonodárce (vyčištění registru vozidel) již bylo v mezidobí fakticky dosaženo. Derogováním předmětných ustanovení se tedy patrně nelze vrátit do stavu, kdy by registr vozidel "obživl" ve stavu ke dni účinnosti napadeného zákona. Zmíněný stav nelze sanovat ani postupem, který spočívá (zjednodušeně popsáno) ve zcela novém schvalování technické způsobilosti, neboť je pro naprostou většinu vozidel nemožný. Je to dáno především tím, že každé vozidlo, které je nově přihlašováno, musí splnit všechny technické normy, a to právě ke dni registrace. Tento požadavek proto reálně splňují zejména vozidla, která jsou zcela nově vyrobená, neboť např. již dva a více let starý vůz nemusí v současné době splňovat aktuální technické normy (kupř. emisní normy EURO atd.).
23. Provedení či neprovedení zápisu změn údajů v registru silničních vozidel je tzv. jiným úkonem podle části čtvrté správního řádu. V případě neprovedení zápisu se tedy ze strany správního orgánu může jednat o nezákonný zásah. Ochránkyně proto rozumí postupu žalobce v konkrétním případu, který posuzuje navrhovatel, že poté, co jeho původní žaloba podaná podle § 65 a násl. s. ř. s. byla odmítnuta, obrátil se na soud žalobou na ochranu před nezákonným zásahem s tím, že dovodil, že se jedná o tzv. trvající nezákonný zásah, čemuž navrhovatel přisvědčil. Problematika registru a registrace silničních vozidel je upravena v § 4 a násl. zákona č. 56/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Celá právní úprava prošla značnou novelizací zákonem č. 239/2013 Sb., a to včetně postupu při zániku silničního vozidla (§ 13). Předmětná přechodná ustanovení pak konstruovala fikci, že pokud do určité doby nebude v registru vozidel zapsán jeho vlastník ("doregistrace" aktuálních údajů), zanikne mu na základě této administrativní neúplnosti vozidlo. Správní orgány na základě platné právní úpravy neumožňují obnovení registrace vozidla v evidenci silničních vozidel, a fakticky tak hovoříme o neprovedení (odmítnutí) zápisu těchto osob jakožto vlastníků do uvedeného registru, ačkoliv se reálně o vlastníky jedná.
24. K uvedenému ochránkyně doplnila, že pokud správnímu orgánu nebyla přechodnými ustanoveními uložena žádná oznamovací povinnost vlastníkům předmětných vozidel, a to ani předběžná (tj. před "hrozícím" zánikem vozidla), ani následná (tj. až po administrativním zániku), osoby, kterých se tato změna dotkla, se o výmazu dozvěděly v podstatě náhodně (např. při běžné silniční policejní kontrole, při příjezdu k pravidelné prohlídce na stanici technické kontroly, při převodu vozidla apod.). Proto je ochránkyně přesvědčena o tom, že za dané situace došlo fikcí k zániku vozidla a úředním zápisem této fikce do registru vozidel k nezákonnému zásahu, který má trvající povahu, a dokud takový zásah trvá, což je i tento případ, nezačne běžet lhůta tzv. subjektivní ani objektivní pro podání zásahové žaloby podle s. ř. s.
25. Zrušením přechodných ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) i b) zákona č. 239/2013 Sb. se podle názoru ochránkyně může otevřít cesta k registraci nejen žalobci v předmětné soudní věci, kterou řeší navrhovatel, ale také dalším vlastníkům administrativně zaniklých vozidel, kteří se obdobně budou moci ve věci individuálně bránit, tj. včetně využití soudní ochrany prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu. Ochránkyně má za to, že takové řešení odpovídá i veřejnému zájmu, neboť lze předpokládat, že doregistrace svého vlastnictví, a tedy zrušení údaje o zániku vozidla v registru se budou domáhat vlastníci, kteří skutečně mají zájem na užívání silničního vozidla, které jim zaniklo z administrativních důvodů, nikoli vlastníci vozidel již reálně (materiálně) neexistujících.
26. Z uvedených důvodů se ochránkyně s návrhem navrhovatele ztotožnila a navrhla, aby Ústavní soud návrhu vyhověl a napadené ustanovení zrušil. Současně navrhla, aby bylo zrušeno i ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) zákona č. 239/2013 Sb.