A)
19. Postupuje-li Ústavní soud po jednotlivých námitkách navrhovatele, nejprve se musí vypořádat s namítaným rozporem s dosavadní judikaturou vlastní, judikaturou Nejvyššího správního soudu a zvláštního senátu zřízeného zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.
20. Nutno předeslat, že odpověď na danou otázku, totiž která ze soudních větví má provádět přezkum příslušných aktů, nebyla od samého počátku jednoznačná, a povaha rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva se stala častým předmětem rozhodování soudů. Nejvyšší správní soud se k věci vyjádřil opakovaně v souvislosti se zřízením věcného břemene podle § 91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, a podle § 17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva zasahuje do soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického). Jako rozhodnutí v soukromoprávní věci proto podle původní judikatury Nejvyššího správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
21. Tento názor byl později překonán právě rozhodnutími, na která poukazuje navrhovatel - rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004 č. j. 4 As 47/2003-50 a z něho vycházejícím následným rozhodnutím zvláštního senátu zřízeného zákonem č. 131/2002 Sb. č. j. Konf 81/2004-12 ze dne 5. 5. 2005. Rozhodnutí jsou vystavěna na úvaze, že sice rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene, nepochybně zasahuje do vlastnického práva, ovšem je vždy třeba zkoumat povahu takového zásahu, neboť k omezení či k zániku vlastnického práva může dojít jak na základě soukromoprávního titulu, tak titulu veřejnoprávního. Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Povaha právního tituluje určující pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci. Za kritérium pro posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru výroku o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene zvolil Nejvyšší správní soud metodu právního regulování vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je zpravidla metodou rovnosti, veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální. Rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva patří do druhé kategorie, neboť o nuceném omezení vlastnického práva se rozhoduje bez ohledu na vůli povinného.
22. Na tyto závěry navázal (a v odůvodnění na ně také odkázal) Ústavní soud v navrhovatelem uváděném usnesení sp. zn. Pl. ÚS 14/06 ze dne 7. 12. 2006 (U 13/43 SbNU 645) *). Taktéž uvedl, že pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv právní povaha vlastnického práva samotného. V konkrétní posuzované věci proto dovodil, že přezkum správního rozhodnutí o zřízení věcného břemene, vydaného podle § 17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, náleží do věcné příslušnosti správních soudů, nikoliv soudů obecných.
23. Tyto právní výklady a závěry se ovšem týkají právní úpravy z doby před přijetím zákona o vyvlastnění. V té době byla problematika vyvlastňování a omezování vlastnického práva k nemovitostem rozptýlena do vícero právních norem, s těžištěm v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Žádná z procesních otázek soudního přezkumu vyvlastňovacích předpisů nebyla zvlášť upravena, postupovalo se tedy zcela podle obecných pravidel soudního přezkumu správních rozhodnutí. Určení pravomoci k rozhodnutí o meritu věci bylo při dualismu soudního přezkumu aktů veřejné správy věcí výkladu k tomu kompetentních soudních institucí - především Nejvyššího správního soudu a zvláštního senátu zřizovaného podle zákona č. 131/2002 Sb.
24. Přijetím zákona o vyvlastnění se právní stav výchozí pro soudní přezkum podle něho vydaných rozhodnutí zásadně změnil. Pravomoc projednávat a rozhodovat tyto věci byla svěřena soudům konajícím občanské soudní řízení. Dosavadní výklad svěřující řízení ve věcech vyvlastnění správním soudům byl nadále neudržitelný. Logickou reakcí pak bylo rozhodnutí zvláštního senátu zřizovaného podle zákona č. 131/2002 Sb., který usnesením ze dne 8. 6. 2007 č. j. Konf 4/2007-6, publikovaným pod č. 1312/2007 Sb. NSS, určil jako příslušný k vydání rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu o zřízení věcného břemene soud v občanském soudním řízení; stejně rozhodl i později v obdobných věcech sp. zn. Konf 34/2007, sp. zn. Konf 4/2008 a sp. zn. Konf 14/2008. Konstatoval k tomu, že dne 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon o vyvlastnění, který upravil hmotněprávní i procesní otázky odnětí či omezení vlastnického práva včetně pravidel pro projednávání vyvlastnění v řízení před soudem. Projednání a rozhodnutí věci vyvlastnění bylo výslovně svěřeno soudům v občanském soudním řízení postupujícím podle části páté občanského soudního řádu. Tato pravomoc je založena bez ohledu na to, že sám vyvlastňovací akt byl vydán před datem účinnosti zákona.
25. Ústavní soud k tomu uvádí, že zvláštní senát postupoval ústavně konformním způsobem, když rozhodování o příslušných kompetenčních konfliktech uzpůsobil nové právní úpravě. Takový postup totiž odpovídá principu dělby, neboť platí, že soudy poskytují ochranu právům způsobem, který stanoví zákon (čl. 90 Ústavy). Odrazem relace moci zákonodárné a moci soudní a jejich vzájemného vyvažování je pak též imperativ, podle něhož je soudce při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Jinými slovy, pro soud je určující znění zákona, nikoliv názor nauky či praxe na charakter expropriačního aktu. Kritériem přezkumu zákona Ústavním soudem je pak jeho soulad s Ústavou, nikoliv to, zda odpovídá stanovisku doktríny. To, že se zákonodárce odchýlí při tvorbě úpravy některého právního institutu od toho, jak na něj již ustáleně pohlíží právní praxe, nezakládá bez dalšího rozpor takové úpravy s ústavním pořádkem. Jiný výklad by odporoval postavení a poslání soudní moci a nepřípustně by ovlivnil rovnováhu vztahů mezi zákonodárnou mocí a justicí.
26. K namítanému rozporu nové právní úpravy s názory vyslovenými dříve vysokými soudními instancemi lze jako doplňující argument uvést, že Ústavní soud nepovažuje za protiústavní ani změnu rozhodovací praxe při nezměněné právní úpravě. Vyslovil se (např. nález sp. zn. IV. ÚS 613/06, http://nalus.usoud.cz/), že judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna. Vzhledem k nutnosti zachovat princip předvídatelnosti soudního rozhodování, a to zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i ke sjednocování judikatury nižších soudů, platná právní úprava předepisuje zvláštní a závazná pravidla přijímání rozhodnutí v situacích, kdy jimi má být jejich dosavadní judikatura překonána. Tím spíše pak dle Ústavního soudu nelze označit za zakonzervovanou úpravu procesních postupů.
------------------------------------------------------------------
*) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 43, usn. č. 13, str. 645