V.
Dikce ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jehož ústavnost je Ústavním soudem posuzována v řízení o kontrole norem, je následující:
"Hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění se dohodnou v dohodovacím řízení zástupců
a) Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a
b) příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení.
Výsledek dohodovacího řízení posoudí Ministerstvo zdravotnictví z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem a vyhlásí jej ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Nedojde-li dohodovací řízení k výsledku do 15 dnů před skončením účinnosti posledních výsledků dohodovacího řízení nebo pokud výsledek dohodovacího řízení bude odporovat právním předpisům nebo veřejnému zájmu, vláda České republiky rozhodne na návrh Ministerstva zdravotnictví o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění; rozhodnutí se vyhlásí ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví."
Uvedená dikce je dána novelou zákona o veřejném zdravotním pojištění č. 2/1998 Sb., jež nahradila znění, dle něhož "výsledek dohodovacího řízení o cenách ve zdravotnictví bude posouzen z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem Ministerstvem zdravotnictví a Ministerstvem financí, které jej poté vydá jako cenový výměr." Příčinou změny, jež je artikulována v důvodové zprávě k uvedené novele, jakož i ve vyjádřeních účastníka řízení, byla absence mechanizmu rozhodování o hodnotě bodu v případech, kdy mezi účastníky cenových jednání nedojde k dohodě.
Dle § 10 zákona č. 526/1990 Sb. zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 5 a 6 uvedeného zákona, zařazují cenové orgány rozhodnutím do seznamu zboží s regulovanými cenami, přičemž seznam a ceny v jeho rámci stanovené a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 8 uvedeného zákona, uveřejňují cenové orgány v Cenovém věstníku. Cenovým orgánem příslušným rozhodovat o regulaci cen je přitom dle § 2, 2a a 2b zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, Ministerstvo financí.
Ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění představuje tudíž ve vztahu k zákonu o cenách lex specialis, když pro oblast regulace cen, jež jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, stanoví zvláštní postup, rozhodování svěřuje vládě (a nikoli Ministerstvu financí, jak je tomu dle zákona o cenách) a odlišným způsobem upravuje i formu výsledku tohoto rozhodování (a to jako rozhodnutí, jež je publikováno ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví).
Nelze dále, a to i z důvodu, jenž vyplynul z průběhu ústního jednání, přisvědčit názoru Senátu, dle něhož se v případě rozhodování vlády o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče jedná o rozhodnutí "nezávislého rozhodce", které ve smluvním právu není ojedinělé (např. rozhodování rozhodce v řízení o uzavření kolektivní smlouvy, řízení před rozhodci apod.). Český právní řád zná rozhodčí řízení jednak dle zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a výkonu rozhodčích nálezů, a jednak dle zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů. V případě prvním je podmínkou rozhodčího řízení uzavření rozhodčí smlouvy (dle § 2 uvedeného zákona), tudíž v něm nedochází k dotčení smluvní volnosti. V případě druhém platí dle § 13 odst. 1 zákona o kolektivním vyjednávání rovněž jako princip podmínka dohody smluvních stran o rozhodčím řízení. Pouze jako výjimka dle § 13 odst. 2 dochází k rozhodčímu řízení i v případě, jestliže se smluvní strany nedohodnou, a to jde-li o spor o plnění závazků z kolektivní smlouvy (což není analogií posuzované věci) nebo jde-li o spor o uzavření kolektivní smlouvy vzniklý na pracovišti, kde je zakázáno stávkovat (§ 20 zákona o kolektivním vyjednávání). I v uvedeném jediném případě rozhodčího řízení prolamujícího zásadu smluvní svobody je však jeho smyslem nahrazení smluvní vůle (§ 13 odst. 6), jež podléhá soudnímu přezkumu (§ 14) a u něhož je upraven příslušný proces (§ 13 a 14).
Při posouzení právní povahy předmětného rozhodnutí vlády se tudíž nabízí dvojí možnost: Tou první je kvalifikace soukromoprávní, dle níž se jedná o rozhodčí řízení a postavení vlády je postavením rozhodce. Druhou je pak kvalifikace veřejnoprávní, dle níž je určení hodnoty bodu cenovou regulací. Ústavní soud interpretaci první odmítá, jelikož ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění nezakotvuje postavení vlády ve funkci rozhodce, nevyjadřuje s tím spjatou maximu, dle níž rozhodnutí rozhodce nahrazuje projev vůle smluvních stran, rozhodování vlády není podmíněno souhlasem smluvních stran, jeho obsahem dle zákona o veřejném zdravotním pojištění je i uplatnění veřejného zájmu a konečně nepodléhá, jak je tomu v rozhodčím řízení obvyklé, soudnímu přezkumu.
Nutno v této souvislosti zdůraznit, že pouhou interpretací nelze zakládat přítomnost procesně právních institutů.
Ústavní soud dále nesdílí názor Senátu, dle něhož normativní rozhodnutí státního orgánu nemůže následovat po neúspěšném dohodovacím řízení smluvních stran, jelikož by takováto konstrukce omezovala jeho pravomoc. Pokud tomu odpovídají zákonem stanovené podmínky, není důvod nezakotvit cenovou regulaci pouze v postavení subsidiárním, tj. pouze pro případ, pokud nedojde k dohodě smluvních stran, a není rovněž důvod v takovéto úpravě spatřovat nepřípustné omezení pravomoci státního orgánu.
Pokud se jedná o vyjádření Poslanecké sněmovny, dle kterého vyhlášení rozhodnutí vlády ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví má pouze informativní charakter, přičemž rozhodnutí vlády dle § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění by ve smyslu Ústavy a zákona o Sbírce zákonů mělo být přijímáno ve formě nařízení a publikováno ve Sbírce zákonů, nutno uvést dvě poznámky: Tou první je empirický fakt, že vláda dosud tímto způsobem nepostupovala (a to ani v rozhodnutí platném pro první pololetí roku 2000), tou druhou pak konstatování, že uvedená interpretace vede k závěru o neplatnosti doposud přijatých rozhodnutí vlády dle uvedeného zákonného ustanovení s dopadem neplatnosti na všechny uzavřené smlouvy v oblasti veřejného zdravotního pojištění mezi soukromými lékaři, resp. zdravotnickými zařízeními a zdravotními pojišťovnami, resp. jejich části upravující cenu příslušných výkonů zdravotní péče.
Dle čl. 78 Ústavy jedinou formou právně normativního aktu, kterou je vláda oprávněna přijímat, je nařízení, a to s podmínkou publikace ve Sbírce zákonů. V dané věci vzniká tudíž rozpor mezi právně normativním obsahem aktu vlády a absencí tomu odpovídající právní formy.
Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti a jasnosti.
Základní otázkou projednávané věci je posouzení právní povahy rozhodnutí vlády o hodnotě bodu. V této souvislosti nutno v první řadě poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 17. února 1999 sp. zn. II. ÚS 53/97 (ÚS, sv. 13, č. 26). V dané věci se jednalo před obecnými soudy o spor o plnění ze smlouvy o dodávce plynu, když cena byla stanovena cenovým předpisem (výměrem Ministerstva financí). Ústavní soud v odůvodnění svého rozhodnutí reagoval především na argumentaci stěžovatelky, dle níž v dané věci byla obecnými soudy uložena povinnost dodržovat právní předpisy nižší právní síly než zákony, aniž se k tomu smluvně zavázala nebo byla na vznik takovéto povinnosti upozorněna: "Povinnost stěžovatelky tak má oporu přímo v zákoně o cenách a v občanském zákoníku, nikoli v cenovém výměru. V případě stanovení konkrétní výše ceny však třeba uvést, že o právní předpis nižší právní síly nejde. V tomto bodě došel Ústavní soud k jinému závěru než stěžovatelka a obecné soudy. Jde o rozhodnutí cenových orgánů, které musejí účastníci závazkového vztahu respektovat. Nemají však charakter právního předpisu. Třeba odkázat na § 3 odst. 2, § 7 odst. 2 a § 10 zákona o cenách. Nevyhlašují se ve Sbírce zákonů podle § 2 zákona č. 545/1992 Sb., o Sbírce zákonů, a § 248 odst. 3 o. s. ř. vylučuje (příloha A o. s. ř.) ze soudního přezkumu v rámci správního soudnictví rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona o cenách. Na tomto jejich charakteru nic nemění, že se týkají značného počtu subjektů. Ty však nejsou povinny řídit se přímo tímto cenovým rozhodnutím, nýbrž zákonem, který jim tuto povinnost ukládá."
Ústavní soud však v souvislosti s posuzovanou věcí považuje za důvodné se od právního názoru obsaženého v uvedeném nálezu odchýlit. Dle názoru obsaženého v nálezu ve věci II. ÚS 53/97 cenový výměr je správním rozhodnutím, a nikoli právním předpisem, a to z těchto důvodů:
- cenové výměry se nevyhlašují ve Sbírce zákonů, a tedy nesplňují formální znak vyžadovaný zákonem o Sbírce zákonů pro právní předpisy,
- jelikož dle § 248 odst. 1 o. s. ř. soudy nepřezkoumávají obecně závazné (normativní) akty a jestliže dle § 248 odst. 3 ve spojení s přílohou A o. s. ř. ze soudního přezkumu v rámci správního soudnictví jsou vyloučena rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona o cenách, lze z těchto premis dovodit závěr, dle kterého v případě cenového výměru se jedná o správní rozhodnutí (a to bez ohledu na obecnost),
- argumentem třetím je koncepce pramenů práva, dle které v případě odkazu obsaženého v zákoně (v daném případě je speciálním případem normy odkazující norma zmocňovací) na dobré mravy, obyčej, případně právní akt obecné povahy, jenž nesplňuje podmínku publikace ve Sbírce zákonů, je pramenem práva toliko norma odkazující.
Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je vytvářena abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního předpisu, resp. z mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem pramenů práva [v této souvislosti lze odkázat na nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (č. 30/1998 Sb.; Sbírka ÚS, sv. 9, č. 163), ve kterém Ústavní soud přiznal povahu pramenů ústavního práva i právním principům]. Rozhodnutí vlády dle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nutno považovat za nahrazení projevu vůle smluvních stran aktem státního orgánu, jež je obecné, tj. má právně normativní obsah. Stupeň obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků.
Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat za formu práva. Dále, v daném případě došlo k rozporu mezi obecností právního aktu a tomu nekorespondující formou. Z tohoto pohledu nutno považovat za nesprávnou i konstrukci ustanovení § 248 o. s. ř. V situaci takovéhoto rozporu Ústavní soud dává přednost posouzení obsahu před mechanickým akceptováním formy.
Vycházeje z uvedené argumentace, v důsledku rozporu s čl. 78 Ústavy, Ústavní soud ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zrušil.
Ke stanovení data účinnosti derogačního nálezu dle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. na den 31. prosinec 2000 vedla Ústavní soud nutnost poskytnout Parlamentu České republiky dostatek času pro ústavně nezbytnou implementaci stávající zákonné úpravy, když soud považoval za nezbytné vzít ohled na nepříznivý dopad okamžité derogace, jež by způsobila absenci mechanizmu rozhodování o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění v případě nedohody účastníků dohodovacího řízení, dále v případě rozporu takové dohody s právním řádem, resp. veřejným zájmem. Tato okolnost se stala důvodem, pro který Ústavní soud nemohl aplikovat ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., dle kterého, jestliže k zákonu nebo jeho jednotlivým ustanovením, které Ústavní soud ruší, byly vydány prováděcí předpisy, Ústavní soud v nálezu současně vysloví, které prováděcí předpisy, popřípadě která jejich jednotlivá ustanovení pozbývají současně se zákonem platnosti. V daném případě totiž ke dni 31. prosince 2000 rozhodnutí vlády ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění pro první pololetí roku 2000 vydané dle § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, které bylo přijato usnesením vlády ze dne 22. prosince 1999 pod č. 1374, již nebude platné. Rozhodnutí vlády ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění pro druhé pololetí roku 2000, jež bude platné ke dni derogace § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, však nebylo zatím vydáno, a nelze je proto rušit. Za těchto okolností Ústavnímu soudu nezbývá, než apelovat na vládu, aby již před nabytím účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu při rozhodování o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění respektovala čl. 78 Ústavy, jakož i princip, dle něhož ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti a jasnosti.
Nad rámec důvodů tvořících ratio decidendi považuje Ústavní soud za potřebné, a to jako obiter dictum, uvést následující: Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek.
Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze zohlednění důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného pojistného, výše nákladů při poskytování zdravotní péče atd.), musí při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení podstaty a smyslu základního práva plynoucího z čl. 26 Listiny.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r
******************************************************************