XI.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem
33. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č. 27), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.)], a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.)].
34. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení s ústavním pořádkem je vázán pouze petitem, a nikoli jeho odůvodněním [nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.) a další]. Brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pak pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označit zákon (příp. jeho jednotlivá ustanovení) navržený ke zrušení, nýbrž je nezbytné uvést i důvod namítané protiústavnosti. Neunese-li navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 - viz výše). Důsledky uvedeného závěru dopadají na ty části petitu, v nichž se skupina 67 poslanců domáhá zrušení části patnácté až dvacáté druhé, dvacáté čtvrté až třicáté deváté a části čtyřicáté čtvrté zákona. Kromě námitek procedurálních nebyly vůči těmto částem zákona ze strany této skupiny navrhovatelů (tj. skupiny 67 poslanců) vzneseny žádné obsahové (materiální) výtky.
35. Pouze skupina 43 poslanců Parlamentu České republiky (vedlejší účastník v této věci) v petitu navrhla zrušení některých částí zákona a v tomto směru přinesla i řadu argumentů - viz odstavec III./c shora. To znamená, že Ústavní soud se mohl meritorně zabývat jen těmi částmi zákona, které navrhla zrušit právě tato skupina navrhovatelů.
36. V zájmu přehledu o celé věci lze konstatovat, že předmět řízení vymezený návrhem skupiny 67 poslanců na zrušení shora označených částí zákona č. 261/2007 Sb. se týká níže uvedených oblastí, které se dají rozdělit do 4 skupin:
A. Změny v podmínkách nároku a výši některých dávek sociálního zabezpečení
B. Související změny vymezení a doplnění některých pojmů a kategorií
C. Kompetenční změny příslušných orgánů a změny v řízení o dávkách sociálního zabezpečení a nemocenského pojištění
D. Související technické změny a úpravy
Změny v některých dávkách sociálního zabezpečení, ve způsobu jejich stanovení a v podmínkách nároku na tyto dávky.
Zákon č. 261/2007 Sb. přinesl změny v těchto oblastech:
37. V oblasti dávek státní sociální podpory (změna zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, čl. XXIII zákona č. 261/2007 Sb. - část patnáctá) došlo ke změně kritérií při určení některých druhů příjmů, z nichž se určuje tzv. rozhodný příjem pro přiznání dávek poskytovaných v závislosti na výši příjmu; dále došlo ke zrušení příspěvku na školní pomůcky a ke změnám v podmínkách nároku, způsobu stanovení a snížení přídavku na dítě, sociálního příplatku, rodičovského příspěvku, příspěvku při převzetí dítěte do pěstounské péče, porodného a pohřebného (body 1 - 12, 14 - 19).
38. U dávek pomoci v hmotné nouzi (změna zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, čl. XXV zákona č. 261/2007 Sb. - část šestnáctá) byla nově stanovena částka živobytí u osob, které nejsou zaměstnané nebo jinak výdělečně činné nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců částkou existenčního minima s tím, že těmto osobám nenáleží zvýšení částky živobytí podle § 25 - 30 zákona č. 111/2006 Sb. Z tohoto ustanovení jsou vyjmuty osoby, které dosáhly věku nejméně 55 let, osoby se zdravotním postižením podle § 67 odst. 2 písm. b) zákona o zaměstnanosti nebo rodiče osobně pečující o dítě ve věku do 12 let (body 18 a 19). Zákonem č. 261/2007 Sb. byl zrušen § 31 zákona o pomoci v hmotné nouzi, který upravoval možnost zvýšení částky živobytí při dlouhodobém setrvání ve stavu hmotné nouze. Jednalo se o částku 600 Kč u osoby, která je podle vyjádření úřadu práce osobou, která vyžaduje zvýšenou péči při zprostředkování zaměstnání, po roce nepřetržitého vedení v evidenci uchazečů a po roce současného pobírání příspěvku na živobytí (bod 24). Novou právní úpravou došlo i k úpravě podmínek nároku na doplatek na bydlení a k nové specifikaci odůvodněných nákladů na bydlení (body 25 a 30).
39. V oblasti poskytování sociálních služeb (změna zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, čl. XXVIII zákona č. 261/2007 Sb. - část osmnáctá) byla zrušena hlava III, upravující zvyšování příspěvku na péči poskytovaného osobám závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci nařízením vlády (bod 1). Novou úpravou došlo ke změně některých podmínek pro vyplácení tohoto příspěvku (bod 4), změně u některých typů sociálních služeb poskytovaných bez úhrady, změnám ve výši úhrady za ubytování a stravu v některých zařízeních sociálních služeb (body 24, 27, 29 a 32) a ke zrušení hlavy X, která upravovala posuzování neodůvodnitelné zátěže systému v případech, kdy o poskytnutí příspěvku na základě zákona o sociálních službách požádal za stanovených podmínek občan členského státu Evropské unie (bod 20).
40. U poskytování peněžité pomoci v mateřství (změna zákona č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, čl. XXXIII zákona č. 261/2007 Sb. - část dvacátá první) došlo ke zrušení poskytování peněžité pomoci v mateřství i po vyčerpání zákonem stanovené doby v případě osamělých žen (bod 4). Dále bylo zrušeno poskytování peněžité pomoci v mateřství občanům, kteří jsou vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání (bod 7).
41. V oblasti nemocenského pojištění zaměstnanců (zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, čl. XXIX zákona č. 261/2007 Sb. - část devatenáctá), došlo především ke změně v poskytování nemocenského, které podle nové právní úpravy náleží zaměstnanci v případě, pokud pracovní neschopnost trvá déle než tři dny. Nemocenské se poskytuje až od čtvrtého kalendářního dne pracovní neschopnosti, na rozdíl od předchozí právní úpravy, která přiznávala poskytování nemocenského od prvního kalendářního dne pracovní neschopnosti. Stejná úprava se týká karantény nařízené podle zvláštního právního předpisu (body 3 - 6). Zákon č. 261/2007 Sb. nově upravil výši nemocenského tak, že oproti původní úpravě výše nemocenského, která činila za kalendářní den 69 % denního vyměřovacího základu s tím, že první tři dny pracovní neschopnosti nebo karantény činila 25 % denního vyměřovacího základu, stanovil rozdílnou výši nemocenského, odstupňovanou podle doby trvání pracovní neschopnosti nebo karantény. Výše nemocenského za kalendářní den tak nově činí 60 % denního vyměřovacího základu do 30. kalendářního dne pracovní neschopnosti nebo karantény, 66 % od 31. do 60. kalendářního dne a 72 % od 61. kalendářního dne pracovní neschopnosti nebo karantény (bod 7).
42. Další změna se týká úpravy částek při výpočtu denního vyměřovacího základu pro stanovení nemocenského a podpory při ošetřování člena rodiny (bod 10). Došlo také ke změně v poskytování nemocenského poživatelům starobního nebo plného invalidního důchodu, které se dle nové právní úpravy poskytuje po dobu 81 kalendářních dní (namísto původních 84 kalendářních dní - bod 12). Toto nemocenské se poživatelům starobního nebo plného invalidního důchodu poskytuje nejdéle do dne, jímž končí zaměstnání (bod 13). Zákon č. 261/2007 Sb. snížil výši podpory při ošetřování člena rodiny na 60 % denního vyměřovacího základu za kalendářní den (namísto původních 69 % - bod 14) a tato podpora nenáleží z tzv. ochranné lhůty po skončení zaměstnání (bod 18). Nová zákonná úprava zkrátila obecně ochrannou lhůtu ze 42 na 7 dní od skončení zaměstnání (bod 19).
43. Na tuto novou úpravu nemocenského pojištění zaměstnanců navazují analogické změny v nemocenské péči v dalších právních předpisech, provedené zákonem č. 261/2007 Sb. Jde o změny v zákoně č. 32/1957 Sb., o nemocenské péči v ozbrojených silách, (čl. XXXI - část dvacátá) - tj. zkrácení ochranné lhůty, zkrácení doby poskytování nemocenského příslušníkům bezpečnostních sborů, kteří jsou poživateli starobního nebo plného invalidního důchodu, úprava výše nemocenského, dále v zákoně č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, (čl. XXXIII - část dvacátá první) - stanovení denního vyměřovacího základu pro vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství podle zákona o nemocenském pojištění, a v zákoně č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, (čl. XXXVIII - část dvacátá čtvrtá) - nová úprava pobírání dávek nemocenského pojištění (péče) v době dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény (bod 8).
44. Dále jde především o změnu zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, (čl. XXXIX - část dvacátá pátá), ve kterém došlo ke stejným změnám ve výši nemocenského a zkrácení ochranné lhůty jako v zákoně č. 54/1956 Sb. (bod 3 a bod 9). Zákonem č. 261/2007 Sb. byla stanovena změna částky rozhodného příjmu pro účely nemocenského pojištění z původních 1 500 Kč na 2 000 Kč (bod 1), změna výpočtu úhrnu vyměřovacích základů pro pojistné na pojištění (bod 4), změna denního vyměřovacího základu pro výpočet nemocenského a ošetřovného a peněžité pomoci v mateřství a vyrovnávacího příspěvku v těhotenství (bod 5) a změna výše ošetřovného z 65 % denního vyměřovacího základu na 60 % (bod 13).
45. V souvislosti se změnami v systému nemocenského pojištění došlo také ke změnám v zákoně č. 262/2006 Sb., zákoník práce, (čl. XLI - část dvacátá sedmá), týkajícím se úpravy náhrady mzdy nebo platu dočasně práce neschopného zaměstnance nebo zaměstnance, kterému byla nařízena karanténa, takže tato náhrada nepřísluší za první tři dny dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény (bod 3). Náhrada za ztrátu na výdělku po dobu pracovní neschopnosti před vznikem škody způsobené pracovním úrazem nebo nemocí z povolání přísluší zaměstnanci i v době prvních tří kalendářních dnů pracovní neschopnosti (bod 8). Nově byla stanovena náhrada mzdy nebo platu ve výši 60 % průměrného výdělku, přičemž pro účely náhrady mzdy nebo platu se zjištěný průměrný výdělek upravuje stejným způsobem, jakým se upravuje denní vyměřovací základ pro výpočet nemocenského z nemocenského pojištění s tím, že se příslušná redukční hranice stanovená pro účely nemocenského pojištění násobí koeficientem 0,175 (bod 4).
46. Související změny platu či jiné odměny jsou pak zákonem č. 261/2007 Sb. provedeny v zákoně č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, (čl. XLII - část dvacátá osmá), v zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, (čl. XLIV - část dvacátá devátá), v zákoně č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, (čl. XLVI - část třicátá), v zákoně č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců, (čl. XLIX - část třicátá první), v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), (čl. LII - část třicátá druhá), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), (čl. LIV - část třicátá třetí), v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, (čl. LVI - část třicátá čtvrtá) a v zákoně č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), (čl. LVIII - část třicátá pátá). Při určení platu a některých náhrad výdajů u představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a při určení platu státních zástupců byla v příslušných zákonech doplněna mimořádná opatření, podle nichž se vychází z platové základny ve výši dosažené k 31. prosinci 2007 (v letech 2008 - 2010), (čl. XLVIII - část třicátá a čl. LI - část třicátá první).
47. Na základě zákona č. 261/2007 Sb. došlo ke změně zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (čl. LIX - část třicátá šestá). Podle nové úpravy nárok na podporu v nezaměstnanosti nemá uchazeč o zaměstnání, a) se kterým byl v době posledních 6 měsíců před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání zaměstnavatelem skončen pracovněprávní vztah z důvodu porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem (bod 3). Dále došlo k omezení příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením a stanovení jeho maximální výše (bod 6).
48. Zákonem č. 261/2007 Sb. byla upravena změna vyměřovacích základů pro placení pojistného a stanovení maximálních vyměřovacích základů pro placení pojistného (změna zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, čl. XXXVI zákona č. 261/2007 Sb. - část dvacátá třetí).
49. Novou úpravou byl dále zrušen příspěvek na zvýšené životní náklady poskytovaný podle vyhlášky č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon České národní rady o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, (čl. LXI - část třicátá sedmá).
50. Došlo i k úpravě stipendií podle zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách). Změna se týká stanovení výpočtu stipendia přiznávaného v případě tíživé sociální situace studentovi, který má nárok na přídavek na dítě (čl. LXIII - část třicátá devátá).
51. Na základě změny zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), byla omezena povinnost podnikatelů poskytujících veřejně dostupnou telefonní službu umožnit výběr cen nebo cenových plánů, které se liší od cenových plánů za normálních obchodních podmínek, na osoby zdravotně postižené, na rozdíl od dřívější úpravy, která se týkala i osob s nízkými příjmy a zvláštními sociálními potřebami (čl. LXX - část čtyřicátá čtvrtá).