IV.
Vyjádření účastníků řízení
12. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") ve vyjádření k návrhu ze dne 8. června 2014, podepsaném předsedou Janem Hamáčkem, popsala proceduru přijetí návrhu zákona o nemocenském pojištění. K tomu uvedla stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
13. Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") se ve vyjádření k návrhu ze dne 16. června 2014, podepsaném předsedou Milanem Štěchem, rovněž zaměřil na průběh postupu schvalování návrhu zákona o nemocenském pojištění, jehož součástí je i napadené ustanovení. K tomu uvedl, že pokud jde o úpravu řízení ve věcech nemocenského pojištění, v rámci níž je vymezeno, která rozhodnutí jsou vyloučena ze soudního přezkumu, tato úprava obsažená v § 158 zákona o nemocenském pojištění v době svého přijetí (v březnu 2006) odpovídala úpravě v té době uplatňované. V období následujícím po přijetí zákona o nemocenském pojištění, který byl dosud 34krát novelizován, se pouze v jednom případě dílčím způsobem zasáhlo do ustanovení § 158. Jednalo se o novelu v rámci zákona č. 470/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, v němž byla v části první obsažena poměrně rozsáhlá novela zákona o nemocenském pojištění, v rámci které bylo v čl. I bodu 138 stanoveno, že "V § 158 se na konci textu písmene d) doplňují slova "a o zrušení tohoto povolení"." Jednalo se tedy o dílčí změnu, která se netýkala napadeného ustanovení § 158 písm. a), které je od přijetí zákona v roce 2006 beze změny.
14. Senát uvedl, že při projednávání návrhu zákona o nemocenském pojištění nebyla v Senátu vedena žádná diskuse jak ohledně úpravy obsažené v ustanovení § 27 týkající se výplaty nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, tak ohledně úpravy obsažené v § 158 týkající se rozhodnutí, která jsou vyloučena ze soudního přezkumu. K dané záležitosti lze pouze zmínit, že jde o úpravu, kterou v předchozích letech i soudní judikatura akceptovala, přičemž bylo vycházeno z toho, že ustanovení čl. 30 Listiny, v němž v odstavci 1 je stanoveno také právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, je zařazeno mezi hospodářská, sociální a kulturní práva, a proto je nutno je vykládat v návaznosti na čl. 41 odst. 1 Listiny s tím, že se tudíž nejedná o základní práva aplikovatelná přímo na základě ústavního předpisu, tj. Listiny, jako je tomu např. u práv podle hlavy druhé Listiny. Tento přístup byl zmíněn také v rozhodnutí Ústavního soudu, které se týkalo obdobného návrhu [viz usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 524/06 ze dne 29. 11. 2006 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)].
15. Vláda, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastník řízení podle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ve svém vyjádření schváleném dne 16. 6. 2014 a podepsaném předsedou vlády Bohuslavem Sobotkou uvedla, že navrhovatelem předložená argumentace je nepřiléhavá, neboť je založena na pouhé mechanické aplikaci interpretativního výroku nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 (viz výše), avšak bez současného provedení analýzy judikatury Ústavního soudu týkající se rozsahu ústavních garancí dotčeného základního práva, kterým však v uvedeném případě (stejně jako ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/12) není primárně právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, ale právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci garantované ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny.
16. Vláda má za to, že i v aktuálně projednávané věci je pro posouzení, zda rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby je, či není úkonem dotýkajícím se základních práv zaručených Listinou, stěžejní vymezení samotného rozsahu "dotčeného základního práva". Tímto dotčeným základním právem je v aktuálně posuzované věci právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci garantované ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny. Uvedené základní právo je v rovině podústavního práva realizováno mimo jiné i návrhem dotčeným zákonem o nemocenském pojištění. K tomu odkazuje na některé závěry Ústavního soudu, jež se týkají stanovení ústavně konformní míry naplnění práva na přiměřené hmotné zabezpečení; např. dle nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.).
17. Podle vlády je nutno právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny vnímat "toliko" jako povinnost poskytovat jednotlivcům sociální plnění ve výši postačující k vedení důstojného života, a to pouze po nezbytně nutnou dobu, kdy tito nejsou objektivně ze zdravotních důvodů prokazatelně schopni se sami zabezpečit vlastní výdělečnou činností. Situace, kdy v důsledku sociální události dochází k dlouhodobé či trvalé nezpůsobilosti k práci, jsou pak řešeny zákonem č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Osoba může být případně zajištěna minimálním sociálním standardem i z jiných (nepojistných) sociálních systémů, zejména podle zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. Minimální hmotný standard (ve smyslu přiměřeného rozsahu podle čl. 30 Listiny) je přitom ústavně konformní, jak plyne z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 54/10. Napadené ustanovení, resp. s ním související ustanovení zákona o nemocenském pojištění, podle vlády zcela zřejmě nezasahuje do samotného jádra dotčeného základního práva a nepředstavuje ani překážku jeho skutečné realizace, neboť se jej vůbec nedotýká. Napadené ustanovení se totiž týká rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby jakožto rozhodnutí o (ne)vyplacení nenárokového plnění realizovaného navíc z pojistného systému.
18. Na základě východisek konstrukce institutu poskytování nemocenského po vyčerpání podpůrčí doby vláda shrnuje, že prodloužení výplaty nemocenského po uplynutí podpůrčí doby lze chápat jako určitý "nadstandard", daný specifickou situací zdravotního stavu pojištěnce, který se má v blízké době zlepšit natolik, že pojištěnec opět nabude pracovní schopnost, a není tedy účelné, aby žádal o dlouhodobou dávku z jiného sociálního pojistného systému, tj. o invalidní důchod z důchodového pojištění. Podle vlády je zjevné, že napadené ustanovení (a s ním související ustanovení zákona o nemocenském pojištění) sleduje zcela legitimní cíl, jímž je, vedle výše uvedeného benefitu poskytovaného pojištěnci, i snaha zabránit zbytečnému zatěžování a zahlcování správních soudů spory, jejichž výsledek se de facto nemůže lišit od závěrů správního orgánu, neboť jejich rozhodnutí závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu pojištěnce.
19. Vláda se domnívá, že případná derogace napadeného ustanovení zákona o nemocenském pojištění by patrně otevřela cestu pro přezkum všech lékařských posudků vydaných podle zákona o nemocenském pojištění (resp. rozhodnutí z nich odvozených). Vydání rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby je odvislé od vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění, přičemž toto vyjádření je pro orgán nemocenského pojištění závazné, neboť má charakter odborného závazného stanoviska ve smyslu ustanovení § 149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
20. Ve věci žádosti o výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby v prvním stupni rozhoduje OSSZ na základě vyjádření lékaře oddělení lékařské posudkové služby OSSZ. Je-li proti prvoinstančnímu rozhodnutí podáno odvolání, které obsahuje námitky týkající se posouzení zdravotního stavu odvolatele, je OSSZ povinna vyžádat si od příslušného lékaře oddělení lékařské posudkové služby OSSZ vyjádření, zda nejsou dány důvody ke změně jeho posudkového závěru a zda setrvává na svém původním posouzení zdravotního stavu odvolatele. Pokud OSSZ v rámci autoremedury odvolateli plně nevyhoví, předá správní spis se svým stanoviskem ČSSZ jako odvolacímu orgánu. ČSSZ si na základě podaného odvolání opětovně vyžádá posouzení zdravotního stavu odvolatele, a to od oddělení lékařské posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ ve smyslu ustanovení § 149 odst. 4 správního řádu. Do vydání rozhodnutí o odvolání je tudíž zdravotní stav žadatele posuzován celkem třikrát, a to dvěma pracovišti lékařské posudkové služby. Vláda má za to, že výše popsaná procedura garantuje dostatečnou míru právní ochrany zájmů pojištěnce. Navrhuje zamítnutí návrhu.
21. Veřejná ochránkyně práv nevyužila svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice, ve svém vyjádření ze dne 3. 6. 2014 se však s návrhem Nejvyššího správního soudu ztotožnila.
22. ČSSZ v písemném stanovisku, které si Ústavní soud vyžádal na základě § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, uvádí, že napadené ustanovení má vazbu na ustanovení § 145 odst. 3, § 27 a 66 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění zákona č. 470/2011 Sb. Právě z ustanovení § 27 zákona o nemocenském pojištění vyplývá, že rozhodnutí, kterým není přiznána výplata nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, může být vydáno jen ve dvou případech. Za prvé v případě, že příslušný lékař orgánu nemocenského pojištění dospěje k závěru, že pojištěnec nabyl pracovní schopnosti, a to i k jiné než pojištěné činnosti (jeho dočasná pracovní neschopnost by měla být ošetřujícím lékařem ukončena), a za druhé v případě, že ani po 350 dnech pojištěnec takovéto pracovní schopnosti nenabude, neboť poškození jeho zdraví má dlouhodobý nebo trvalý charakter. Negativní rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby se základních práv zaručených Listinou nedotýká, neboť žadatel buď způsobilost k práci nabyl, a odpadl tudíž důvod mu formou nemocenských dávek zajišťovat hmotné zabezpečení, nebo je, v případě dlouhodobé nebo trvalé nezpůsobilosti k práci zapříčiněné nemocí či úrazem při splnění podmínek stanovených zákonem, zabezpečen invalidním důchodem.
23. Orgány nemocenského pojištění postupují při rozhodování o nároku na výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby podle právní úpravy v zákoně o nemocenském pojištění a ve správním řádu, přičemž právní úprava nedává správám sociálního zabezpečení žádnou možnost pro správní uvážení. Rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby je odvislé od vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění a toto vyjádření je pro orgán nemocenského pojištění závazné. Stejně jako vláda ve svém vyjádření, i ČSSZ poukazuje na možnosti opravných prostředků proti rozhodnutí o žádosti o výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby. K tomu uvádí, že nebylo-li by rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby vyloučeno ze soudního přezkumu, lze předpokládat, že soud by v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu doplnil dokazování znaleckým posudkem, jehož cílem by bylo opětovné posouzení zdravotního stavu žalobce. Dále podotýká, že pojištěnci nic nebrání v tom, aby v případě zhoršení svého zdravotního stavu, kvůli němuž byl opětovně uznán dočasně práce neschopným, uplatnil nárok na výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby.
24. ČSSZ je toho názoru, že napadené ustanovení zákona o nemocenském pojištění vyhovuje tzv. testu rozumnosti (viz např. již zmiňovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10), neboť nezasahuje do samotného jádra práva na hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, sleduje legitimní cíl a k dosažení tohoto cíle zvolilo racionální, a nikoliv svévolné prostředky.