III.
Stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí
12. Ministerstvo v úvodu svého obsáhlého stanoviska zdůraznilo, že výpočtový základ představuje v zákoně o důchodovém pojištění klíčový institut, bez něhož je tento zákon v podstatě neaplikovatelný. Pro stanovení výpočtového základu jsou přitom podstatné dva prvky, a to osobní vyměřovací základ a tzv. redukční hranice. Redukční hranice stanoví vláda svým nařízením na základě ustanovení § 107 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění, přičemž zákon zvýšení těchto hranic neukládá ("vláda může zvýšit") a ani neurčuje pro jejich stanovení žádné limitující podmínky. Existenci redukčních hranic a úroveň jejich nastavení nelze dle ministerstva posuzovat bez přihlédnutí ke všem souvislostem a návaznostem na ostatní prvky konstrukce výpočtu důchodu, tj. zejména ke způsobu indexace vyměřovacích základů fakticky dosažených v rozhodném období, z něhož se příjmy pro výpočet důchodu zjišťují.
13. Současně ministerstvo rekapitulovalo historický vývoj a upozornilo, že redukční hranice nebyly v českém důchodovém pojištění zavedeny až zákonem o důchodovém pojištění, nýbrž existovaly již téměř 50 let před účinností tohoto zákona, počínaje účinností zákona č. 99/1948 Sb., o národním pojištění. Je proto třeba připomenout, že právní úprava z roku 1995 poprvé odstraňuje jedno z dřívějších omezujících opatření spočívající v tom, že se v podstatě k příjmům nad určitou hranici nepřihlíželo vůbec. V této souvislosti se podotýká, že právní předpisy platné před 1. lednem 1996 obsahovaly ještě celou řadu dalších omezení výše důchodu, a to jak pevnou částkou, tak i nejvyšší procentní výměrou, která zákon o důchodovém pojištění nepřevzal. Existence redukčních hranic je proto dle ministerstva jediným "omezujícím" prvkem v současné konstrukci výpočtu důchodu.
14. Ministerstvo ve svém stanovisku dále odkázalo na mezinárodní srovnání, ve kterém poukázalo jak na skupinu zemí s vysokou (např. Itálie, Finsko, Nizozemí, Estonsko a Chorvatsko), tak s nízkou (např. Velká Británie, Irsko, Dánsko, Belgie či Švýcarsko) mírou ekvivalence přiznaného důchodu a příjmu před odchodem do důchodu.
15. Pozornost věnovalo ministerstvo i otázce charakteru důchodového pojištění, přičemž poukázalo na skutečnost, že je všeobecně uznáván rozdílný charakter sociálního a soukromého pojištění. Hlavní rozdíly mezi "sociálním pojištěním" (jak lze označit sociální systémy) a "komerčním pojištěním" (jak lze označit ostatní druhy pojištění) jsou: a) sociální pojištění je založeno především zákonem, zatímco komerční pojištění vzniká na smluvním principu; b) sociální pojištění je za podmínek stanovených zákonem zásadně povinné, zatímco komerční pojištění je především dobrovolné; c) plnění v oblasti sociálního pojištění je stanoveno parametricky (nikoli individuálně) zákonem (často jiným, než kterým jsou stanovena pravidla plateb pojistného), zatímco pojistné plnění v komerčním pojištění je určeno v konkrétní individuální smlouvě nebo z ní aspoň vyplývá; d) na platbách pojistného v sociálním pojištění se nepodílejí jen osoby tohoto pojistného účastné, nýbrž i jejich zaměstnavatelé; e) plnění ze strany státu (prostřednictvím plátců důchodu) není zpravidla závislé na zaplacení pojistného, neboť pojištěnci, kteří jsou účastni důchodového pojištění ze závislé činnosti, jsou sice poplatníky tohoto pojistného, nikoli však jeho "faktickými plátci"; ř) v sociálním pojištění se uplatňuje řada sociálních a ochranných prvků, které výrazně modifikují vztah mezi dosahovanými příjmy (zaplaceným pojistným) a výší dávky a podmínkami nároku na dávku (důchod); jde zejména o instituty náhradních dob pojištění (kdy se neplatí žádné pojistné), vyloučených dob při výpočtu osobního vyměřovacího základu, dopočtených dob pro nárok na invalidní důchody a zaručené minimální výše důchodů. Z uvedených důvodů dospívá ministerstvo k závěru, že nelze souhlasit s tvrzením, že se zaplaceným pojistným musí být zacházeno jako s pojistným, nikoli jako s daní. Zaplacení pojistného má v sociálním pojištění zcela jiný význam a dopad než v pojištění komerčním.
16. V další části svého stanoviska se ministerstvo zabývalo principem solidarity. Ve vztahu k tzv. mezigenerační solidaritě ministerstvo konstatuje, že věk odchodu do starobního důchodu se sice v posledních letech zvyšuje, přibližně dosahuje rychlosti prodlužování naděje dožití, nicméně je každoročně vypláceno více starobních důchodů, což ovlivňuje výdaje důchodového pojištění. Částka vyplacená na starobních důchodech tak v uplynulých letech rostla rychleji než počet starobních důchodů. Ohledně solidarity v rámci (dané) generace ministerstvo uvádí, že solidarita ekonomicky aktivních s ekonomicky neaktivními občany se projevuje především prostřednictvím náhradních dob pojištění. Jde o doby, které se pro účely důchodového pojištění zohledňují, přestože se za ně neodvádí pojistné ani žádné jiné platby. S existencí náhradních dob pojištění souvisí navíc tzv. vyloučené doby; jde v podstatě o náhradní doby pojištění, které spadají do rozhodného období, z něhož se zjišťují příjmy pro výpočet důchodu.
17. Důležitou složku solidarity v rámci generace potom představuje dle ministerstva tzv. příjmová solidarita, jež vede k vyšší míře náhrady předdůchodových příjmů u osob s dlouhodobě nízkými příjmy s tím, že se zvyšujícími se příjmy míra náhrady klesá. Uplatnění principu solidarity v důchodovém pojištění umožňuje zabránit sociálnímu vyloučení některých skupin obyvatel a jejich ohrožení chudobou. V této souvislosti ministerstvo zdůrazňuje, že s přihlédnutím k obecné úrovni příjmů obyvatel České republiky a ve vztahu k cílům spočívajícím v zajištění prevence sociálního vyloučení, v udržení životní úrovně důchodců a v podpoře solidarity v rámci generace i mezi generacemi je situace důchodců přiměřená. Česká republika patří k zemím s velmi nízkou mírou chudoby.
18. Příjmová solidarita se projevuje v celé konstrukci výpočtu důchodu. Výše příjmů pro výpočet důchodu se nezjišťují za celé období ekonomické aktivity, ale pouze z určité části, do které nespadá období na jejím počátku, kdy jsou příjmy zpravidla nižší. Výrazem solidarity je i to, že se pro stanovení výše procentní výměry důchodu neberou v úvahu skutečně dosažené vyměřovací základy (hrubé příjmy), z nichž také bylo odvedeno pojistné, ale tzv. roční vyměřovací základy, což jsou v podstatě skutečně dosažené vyměřovací základy vynásobené koeficientem nárůstu všeobecného vyměřovacího základu, čímž je zajištěno zachování úrovně příjmů dosažených v konkrétním kalendářním roce rozhodného období vzhledem k roku přiznání důchodu.
19. Významným projevem solidarity v rámci výpočtu důchodu jsou podle ministerstva právě redukční hranice, pomocí nichž se z osobního vyměřovacího základu zjišťuje výpočtový základ pro stanovení procentní výměry důchodu. Současně ministerstvo připomíná, že se základní důchodové pojištění výrazně podílí na snižování chudoby starší generace, což je také jedním z jeho základních cílů. Zrušení redukčních hranic by tuto současnou situaci podstatně zhoršilo, protože redukční hranice jsou prvkem, který zásadním způsobem ovlivňuje úroveň solidarity v základním důchodovém pojištění. S odkazem na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/94 ze dne 12. 4. 1995 (viz níže) přitom ministerstvo dovozuje, že je na zákonodárci, zda důchodový systém upřednostňuje ekvivalenci, nebo solidaritu.
20. V další části svého stanoviska se ministerstvo vyjádřilo k otázce náhradového poměru, přičemž připomnělo, že snižování náhradového poměru nepatřilo mezi tzv. stabilizační opatření. Otázku případného zvyšování tohoto poměru je proto třeba posuzovat též vzhledem k celkovému budoucímu vývoji bilance důchodového systému. Náhradový poměr závisí v každém státě na celé řadě faktorů. Jedná se o bilanci příjmů a výdajů důchodového sytému (včetně prognóz), sazby pojistného na důchodové pojištění, celkovou míru daňového a odvodového zatížení obyvatel a zaměstnavatelů, rozsah podpory doplňkových důchodových systémů, historický vývoj důchodového systému, rozsah důchodově pojištěných osob a okruh poplatníků pojistného na důchodové pojištění, význam příjmů důchodového pojištění pro finanční zajištění obyvatel a celkovou úlohu důchodového systému ve společnosti (včetně míry solidarity). S přihlédnutím k těmto faktorům se dovozuje, že v České republice stávající konstrukce výše důchodů a náhradový poměr odpovídají sociálně-ekonomické a politické realitě a že nejsou projevem "čiré libovůle zákonodárce", který skupinám pojištěnců s vyššími příjmy toliko nechce poskytnout vyšší důchody.
21. Snížení výpočtového základu prostřednictvím redukčních hranic, tj. výpočet důchodů nikoliv ze stoprocentního průměru příjmů zjištěného za rozhodné období, nýbrž z redukovaného průměru, je tedy dle ministerstva dáno celkovým pojetím českého důchodového systému, který vychází z širšího pojetí solidarity v systému, a vzájemným propojením a vyvážeností jednotlivých prvků tohoto systému, zejména rozsahem zápočtu jednotlivých náhradních dob, způsobem zjišťování průměru příjmů za rozhodné období (včetně jejich indexace a redukce), procentní sazbou (1,5 %) z výpočtového základu za každý celý rok doby pojištění, důchodovým věkem, institutem dopočtené doby. Je třeba též zdůraznit, že rozsah solidarity v důchodovém systému je celospolečensky uznávaný a je převážnou částí společnosti též vyžadován a že výraznější omezení této solidarity by bylo ze strany převážné části společnosti vnímáno negativně.
22. V závěru svého stanoviska se ministerstvo vyjadřuje k otázce zrušení první a druhé redukční hranice. Zrušení obou redukčních hranic pro redukci osobního vyměřovacího základu při výpočtu důchodu podle § 15 zákona o důchodovém pojištění by se dle ministerstva okamžitě projevilo ve výši nově přiznávaných důchodů, a to skokovým zvýšením jejich průměrné relativní úrovně vůči mzdám ze současných cca 45 % na skoro 80 %. V celkové úrovni důchodů by se zrušení redukčních hranic projevovalo postupně, neboť zasáhne pouze důchody nově přiznávané. Nicméně v dlouhodobém horizontu by se zvýšila průměrná úroveň vyplácených starobních důchodů (měřená relací průměrného starobního důchodu k průměrné mzdě) až skoro k 65 % průměrné mzdy. Tento fakt by se negativně projevoval v celkových výdajích na důchody a udržitelnosti celého systému.
23. Zrušení druhé redukční hranice pro redukci osobního vyměřovacího základu při výpočtu důchodu podle § 15 zákona o důchodovém pojištění by se dle ministerstva projevilo ve výši nově přiznávaných důchodů, nicméně toto zvýšení by zvedlo jejich průměrnou relativní úroveň vůči mzdám jen o cca 5 % ze současných 45 % na o něco více jak 47 %. Relativně malé zvýšení úrovně nově přiznávaných důchodů je dáno tím, že jen u necelých 30 % osob, kterým je přiznáván důchod, se osobní vyměřovací základ nachází nad druhou redukční hranicí a posun je pouze z 10 na 30 %. Při zásadní změně redukčních hranic nebo při jejich zrušení by bylo nutné provést analýzu úrovně všech ostatních prvků konstrukce výpočtu důchodu, procentních sazeb za dobu pojištění do dosažení důchodového věku a v době po dosažení důchodového věku a redukce procentní výměry důchodu za předčasný odchod do starobního důchodu. Přehodnotit by dále bylo nutné postavení, resp. úroveň zohlednění tzv. náhradních dob pojištění, které se hodnotí pro účely důchodového pojištění, přestože za ně pojistné ani žádné jiné platby odváděny nejsou.
24. Zrušení redukčních hranic pro redukci osobního vyměřovacího základu při výpočtu důchodu by se ve výši nově přiznávaných důchodů projevilo zvýšením důchodů vyměřených z osobního vyměřovacího základu převyšujícího redukční hranici, a pokud by nebylo spojeno se změnami ostatních parametrů ovlivňujících výši důchodu, vedlo by tedy i ke zvýšení výdajů na důchody. Změny v redukčních hranicích by založily nerovnost mezi jednotlivými skupinami pojištěnců, neboť by se dotkly jen důchodů přiznávaných za účinnosti těchto změn, a není z ekonomického hlediska reálné tyto nerovnosti odstranit. Zrušení ustanovení § 15 zákona o důchodovém pojištění by mělo za následek to, že by nebylo možné vyměřovat důchody, resp. by všechny přímé důchody byly vyměřovány jen v minimálních zaručených výších, neboť by byla zrušena definice klíčového prvku pro výpočet procentní výměry důchodů (a ustanovení § 16 až 18 by se tak stala prakticky neaplikovatelnými, a tudíž obsoletními), a přijetí nové úpravy by bylo velmi obtížné a stejně by určitá redukce musela být opět přijata, neboť jinak by náhradový poměr (podíl výše důchodu k čisté mzdě) činil více než 90 % (91 až 97 %), což je finančně naprosto nereálné.
25. Nadto ministerstvo připomíná, že překážkou zvýšení redukčních hranic tak, aby se pro výpočet důchodu hodnotil osobní vyměřovací základ ve větším rozsahu, není samotná dikce ustanovení § 15 zákona o důchodovém pojištění, neboť výši těchto hranic stanoví vláda nařízením, přičemž pro stanovení výše těchto hranic nejsou v zákoně o důchodovém pojištění stanovena žádná kritéria. Tato kritéria jsou však v praxi dána jednak finančními možnostmi systému (včetně vyrovnávání, resp. dorovnávání výše již přiznaných důchodů, aby nevznikaly rozdíly mezi důchody přiznanými v různých obdobích), jednak úlohou redukčních hranic v pojetí českého důchodového systému, a proto nebylo, resp. ani nemohlo být přikročeno k výraznějším změnám ve výši redukčních hranic (teoreticky by bylo možné, aby vláda stanovila druhou redukční hranici ve výši např. 60 000 Kč).
26. V závěru svého stanoviska ministerstvo konstatuje, že návrh Krajského soudu v Ostravě na zrušení slov "do 21 800 Kč" a slov "a z částky osobního vyměřovacího základu nad 21 800 Kč se počítá 10 %" v ustanovení § 15 věty druhé zákona o důchodovém pojištění není realizovatelný, neboť tato slova se v platném znění zákona o důchodovém pojištění nevyskytují. V ustanovení § 15 zákona o důchodovém pojištění jsou totiž stále částky 5 000 Kč a 10 000 Kč, přičemž tyto částky nebyly žádným jiným zákonem změněny; tyto částky byly sice zvyšovány nařízením vlády, avšak nařízení vlády nepředstavuje přímou novelu zákona. Dále se namítá, že ani částka 21 800 Kč není platná v roce 2009, neboť pro rok 2009 je druhou redukční hranicí na základě nařízení vlády č. 365/2008 Sb. částka 27 000 Kč; i při akceptaci toho, že nařízení vlády přímo noveluje zákon, je zde překážka podle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, neboť napadené znění, tj. částka 21 800 Kč, již pozbylo platnosti (viz nařízení vlády č. 414/2005 Sb., nařízení vlády č. 462/2006 Sb., nařízení vlády č. 257/2007 Sb. a nařízení vlády č. 365/2008 Sb.).