a) Existence a zakotvení práva na bydlení v ústavním pořádku
83. Navrhovatelka správně podotýká, že právo na bydlení není výslovně zakotveno v Listině ani Ústavě. Ústavní soud se proto musel nejprve zabývat otázkou, jestli a eventuálně jakým způsobem je toto právo zakotveno v ústavním pořádku České republiky.
84. Judikatura Ústavního soudu k otázce práva na bydlení od svého počátku poukazovala především na jeho mezinárodněprávní dimenzi a zakotvení (v této souvislosti viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000).
85. Základy mezinárodněprávního zakotvení práva na bydlení lze nalézt již v čl. 25 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv, jež byla přijata Valným shromážděním Organizace spojených národů dne 10. 12. 1948 v Paříži jako rezoluce č. OSN A/RES/217(III)[A]. Uvedené ustanovení stanovuje, že "[k]aždý má právo na takovou životní úroveň, která by byla s to zajistit jeho zdraví a blahobyt i zdraví a blahobyt jeho rodiny, počítajíc v to zejména výživu, šatstvo, byt a lékařskou péči ...". Ačkoli se nejedná o právně závazný dokument, nýbrž o "pouhou" rezoluci Valného shromáždění OSN, nelze přehlédnout její výjimečný historický význam, jakož i význam pro formulaci základních práv v navazujících mezinárodních smlouvách [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 553/06 ze dne 30. 1. 2007 (N 17/44 SbNU 217), část VI.b)].
86. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 40/17 ze dne 24. 8. 2021 (N 143/107 SbNU 187; 344/2021 Sb.), bodě 60, se pak Ústavní soud zabýval zakotvením práva na bydlení v mezinárodních smlouvách, jimiž je Česká republika vázána. V této souvislosti zmínil mimo jiné:
i) čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech;
ii) čl. 16 Evropské sociální charty (závazek státu podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života, včetně poskytování bydlení pro rodiny),
iii) čl. 27 odst. 3 Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb. (závazek státu činit v souladu se svými podmínkami a v rámci svých možností potřebná opatření pro poskytování pomoci rodičům a jiným osobám pečujícím o dítě, a to v případě potřeby i v oblasti zabezpečení bydlení), nebo
iv) čl. 14 odst. 2 písm. h) Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen, vyhlášené pod č. 62/1987 Sb. (závazek státu přijmout veškerá opatření k odstranění diskriminace žen ve venkovských oblastech a zajistit jim právo na přiměřené životní podmínky mj. i v oblasti bydlení).
87. Ze shora uvedeného výčtu je zřejmé, že Evropská sociální charta, Úmluva o právech dítěte nebo Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen se otázky zajištění bydlení dotýkají pouze okrajově a ve vztahu ke specifickým skupinám jednotlivců, přičemž nyní posuzovaná věc se prima facie přímo netýká žádné z nich. Navrhovatelka se navíc většiny z nich ani nedovolává. Ústavní soud se proto bude dále věnovat pouze otázce pozitivních závazků státu v oblasti práva na bydlení podle čl. 11 odst. 1 Paktu, jenž je považován za tzv. mezinárodní smlouvu o lidských právech a potažmo za součást ústavního pořádku.
88. Ustanovení čl. 11 odst. 1 Paktu, stanovuje, že "[s]táty, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva, uznávajíce pro dosažení tohoto cíle zásadní důležitost mezinárodní spolupráce, založené na svobodném souhlasu". Toto ustanovení je navíc nutno vykládat ve světle čl. 2 odst. 1 Paktu, dle něhož platí, že smluvní strany Paktu se zavazují "podniknout při maximálním využití svých zdrojů ... kroky hospodářské a technické k postupnému dosažení plného uskutečnění práv uznaných v tomto Paktu, a to všemi vhodnými prostředky, včetně přijetí zákonodárných opatření" (usnesení sp. zn. II. ÚS 102/2000 ze dne 27. 11. 2001; obdobně srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000).
89. Z toho plyne několik zásadních skutečností pro obsah a rozsah práva na bydlení dle čl. 11 odst. 1 Paktu. Zaprvé, již ze samotného znění uvedeného ustanovení plyne, že stanovuje "pouze" povinnost státu podniknout určité kroky k zajištění přiměřené životní úrovně jednotlivce, včetně bydlení. Nejde tudíž o ustanovení mezinárodní smlouvy o lidských právech, které může být použito přímo bez toho, aby muselo být provedeno zákonem, nýbrž o ustanovení, které implikuje spíš závazek států jakožto smluvních stran Paktu přijmout určitý (zákonodárný) akt směřující k naplnění tam vymezených cílů (srov. např. KYSELA, J., KÜHN, Z. Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, č. 7, část V. 1, včetně tam citované judikatury). To má význam jak pro posouzení toho, zda se práv podle čl. 11 odst. 1 Paktu mohou jednotlivci přímo domoci v řízení před soudy (tj. jestli je justiciabilní), tak pro posouzení toho, zda na základě něj může bez dalšího vzniknout derogační pravomoc Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17 ze dne 26. 1. 2021 (N 16/104 SbNU 135; 124/2021 Sb.), bod 96; obdobně srov. např. RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 109]. Zadruhé, rozsah tam zakotvených povinností státu je podmíněn rozsahem zdrojů, které má stát k dispozici. Neexistuje proto nějaký jednotný ideál životní úrovně (včetně bydlení), který by stát musel jednotlivcům garantovat (HOHMANN, J. The Right to Housing: Law, Concepts, Possibilities. Oxford: Hart Publishing, 2013, s. 17 až 19). Ostatně i Ústavní soud v této souvislosti v minulosti poznamenal, že obsah tohoto práva se "mění v závislosti na historickém, sociálním a ekonomickém vývoji, a to jak globálním, tak i vývoji té které země. Přiměřená životní úroveň tak není kategorií absolutní, nýbrž ... kategorií relativní, u níž jsou v současné právní úpravě jistě dány určité minimální standardy ... Tyto skutečnosti jsou reflektovány shora citovanými ustanoveními Paktu, jež stanovují obecně formulované cíle, kterých by měly smluvní státy dosáhnout ..., a to za předpokladu, že to umožňují jejich 'zdroje'. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je třeba posuzovat právo na přiměřenou životní úroveň s ohledem na konkrétní situaci ve vztahu k ekonomickým možnostem státu" (usnesení sp. zn. II. ÚS 102/2000). Zatřetí, čl. 2 odst. 1 Paktu předpokládá toliko progresivní realizaci tam zakotvených práv, tudíž jejich postupné naplňování ze strany smluvních stran (HOHMANN, J. The Right to Housing: Law, Concepts, Possibilities, s. 18). Začtvrté, citovaná ustanovení Paktu poskytují orgánům smluvních států značnou volnost ve výběru prostředků, jimiž má být dosaženo stanovených cílů. Mezinárodní závazky plynoucí z čl. 11 odst. 1 Paktu lze tudíž naplňovat celou řadou cest a způsobů, přičemž volba nejvhodnějších z nich je ponechána na jednotlivých smluvních státech.
90. To nicméně neznamená, že čl. 11 odst. 1 Paktu nemá žádný ústavněprávní význam nebo obsah. Ustanovením tzv. mezinárodních smluv o lidských právech, která nejsou přímo použitelná, je třeba přikládat interpretační význam, jelikož představují mezinárodněprávní závazek ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy, který Česká republika dobrovolně převzala a zavázala se jej plnit v dobré víře (čl. 26 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, vyhlášené pod č. 15/1988 Sb.). Ústavní soud proto považuje závazky plynoucí z čl. 11 odst. 1 Paktu za relevantní pro interpretaci a vymezení obsahu základních práv jednotlivců, plynoucích z vnitrostátních pramenů ústavního práva.
91. V bodě 15 nálezu sp. zn. II. ÚS 2533/20, na který odkazuje ve svém vyjádření i vláda, Ústavní soud konstatoval, že právo na bydlení lze dovodit z čl. 30 odst. 2 Listiny, dle něhož každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. K obdobným závěrům Ústavní soud dospěl i v řadě dalších rozhodnutí [usnesení sp. zn. II. ÚS 2113/23 ze dne 29. 5. 2024, bod 12; nález sp. zn. II. ÚS 2533/20 ze dne 25. 4. 2023, bod 15; nález sp. zn. Pl. ÚS 40/17 ze dne 24. 8. 2021 (N 143/107 SbNU 187; 344/2021 Sb.), bod 60; usnesení sp. zn. II. ÚS 102/2000]. Ústavní relevanci práva na bydlení Ústavní soud konstatoval i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000, jenž se zabýval problematikou regulovaného nájemného jakožto prostředku uplatňování státní bytové politiky.
92. Jak však bylo vyloženo výše, práva a povinnosti plynoucí z čl. 30 odst. 2 Listiny je nutno interpretovat takovým způsobem, aby byly v co největší míře respektovány mezinárodní závazky České republiky plynoucí z čl. 11 odst. 1 Paktu.
93. Již samotné systematické zařazení tohoto práva indikuje, že se jedná o právo náležející k hospodářským, sociálním a kulturním právům. To potvrzuje i judikatura Ústavního soudu [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 2113/23, bod 12; nález sp. zn. II. ÚS 2533/20, body 14 až 16; nález sp. zn. Pl. ÚS 21/20 ze dne 8. 12. 2020 (N 224/103 SbNU 282; 29/2021 Sb.), bod 56; usnesení sp. zn. III. ÚS 3985/16 ze dne 13. 2. 2018, bod 37, a další] nebo Nejvyššího soudu (rozsudek sp. zn. 22 Cdo 5159/2014). Ke stejnému závěru dospívá také odborná literatura (srov. např. EIDE, A. Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights. In: CLAUDE, R. P., WESTON, B. H. Human Rights in the World Community: Issues and Action. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2006, s. 173). Na tom nic nemění ani skutečnost, že některé dílčí aspekty a otázky spojené s právem na bydlení mohou být chráněny i v rámci jiných základních práv, odůvodňuje-li to jejich povaha [k právům spadajícím pod čl. 8 Úmluvy viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ve věci Fadeyeva proti Rusku ze dne 30. 11. 2004 č. 55723/00, § 120 až 122; k právům spadajícím pod čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě viz např. rozsudek ESLP ve věci Teteriny proti Rusku ze dne 30. 6. 2005 č. 11931/03, § 45 až 52]. To ostatně není nijak výjimečné ani u jiných hospodářských, sociálních a kulturních práv chráněných Listinou.