II/a
V souvislosti s ustanovením § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, navrhovatelé namítají jeho rozpor s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Podle názoru navrhovatelů citovaná ustanovení umožňují "odejmutí vlastnictví fyzické osobě a omezení výkonu vlastnického práva bez náhrady", a to nejenom těm, kteří "nabyli vlastnických práv na základě režimních výhod", nýbrž i těm, "kteří vlastnických práv nabyli v dobré víře".
S ohledem na tuto námitku se Ústavní soud České republiky zabýval otázkou, zda ustanovení § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, upravuje institut vyvlastnění, a tudíž se na něj vztahují podmínky stanovené v čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Ústava ani právní předpisy pojem vyvlastnění výslovně nedefinují. Jeho obsah možno proto vymezit jednak induktivně na základě pozitivně právní úpravy institutu vyvlastnění v různých právních předpisech a jednak doktrinárně, tj. na základě definic podaných právní vědou.
Problematiky vyvlastnění se kromě čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod dotýkají zejména také ustanovení § 128 odst. 2 občanského zákoníku, § 25 obchodního zákoníku, § 108 až 114 a § 141 odst. 4 stavebního zákona, § 25 zákona č. 40/1961 Sb. o obraně státu, ve znění pozdějších předpisů. Ze všech citovaných předpisů lze dovodit, že právní řád pod pojmem vyvlastnění rozumí nucené odejmutí vlastnického práva ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (nutno podotknout, že právní řád zná i jiný druh nuceného odejmutí vlastnického práva ve veřejném zájmu a na základě zákona, ne však za náhradu, a to institut konfiskace podle trestního zákona, jehož přípustnost je stanovena čl. 39 Listiny základních práv a svobod).
V teorii se vyvlastnění "obvykle definuje jako zásah do majetkových práv, zvláště práva vlastnického, ve prospěch všeužitečného díla, kterým se práva ruší nebo omezují a současně pro jiného se práva zakládají, a to zpravidla za náhradu... Cílem vyvlastnění je, aby byla zřízena pro podnikatele všeužitečného díla práva, jež by mu umožnila provedení toho díla... Zásadního významu je nález Boh. adm. 14.224, že veřejný zájem je dán, podniká-li se dílo za tím účelem, aby bylo vyhověno životním potřebám nějakého širšího celku, státního, územního, sociálního ap." (J. Hoetzel, Vyvlastnění. In: Slovník veřejného práva československého. Sv. V., Brno 1948, s. 487, 493).
Z porovnání § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s pozitivně právní indukcí, jakož i s doktrinou možno dovodit, že se v citovaném ustanovení o institut vyvlastnění nejedná, a to zejména z těchto dvou důvodů:
Podle preambule citovaného zákona je jeho účelem "zmírnit následky některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989". Právní institut, který naplnění uvedeného účelu v zákoně sleduje, je institut restituce, tj. institut odstranění protiprávnosti při převodu vlastnictví, případně protiprávního zásahu do vlastnického práva, a to navrácením věci do původního právního vztahu. Tato protiprávnost je dvojího druhu.
Prvním druhem je protiprávnost, která pozitivně právně existovala již v době převodu vlastnictví (např. uzavření kupní smlouvy v tísni za nápadně nevýhodných podmínek). Zákon č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v těchto případech představuje lex specialis ve vztahu k občanskému zákoníku. Umožňuje totiž domáhat se neplatnosti převodu vlastnictví a následně vydání věci i v případě uplynutí vydržecí lhůty u nabyvatele (v uvedeném příkladě také po uplynutí promlčecí lhůty pro odstoupení od smlouvy).
Druhým je protiprávnost, způsobená právním řádem platným v období roků 1948 až 1989, umožňující uskutečňování majetkových křivd a stanovená zákonem č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. V těchto případech jde opět o speciální ustanovení k občanskému zákoníku určující další důvody protiprávnosti při uplatnění vlastnické žaloby na vydání věci, jakož i vylučující v těchto případech nabytí vlastnického práva vydržením.
Právním důsledkem naplnění podmínek obsažených v ustanovení § 8 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je možnost oprávněné osoby domáhat se soudního zrušení smlouvy o převodu pozemků. Z termínu "zrušení smlouvy" nutno dovodit analogicky k § 457 občanského zákoníku, že jde o deklaratorní rozhodnutí soudu (totožné stanovisko při interpretaci termínu "zrušení smlouvy" zastává i soudní judikatura: R 26/75).
Rozdíl mezi restitucí a vyvlastněním lze obecně vymezit následovně:
a) Restituce je odstraněním protiprávnosti při převodu vlastnictví, případně protiprávního zásahu do vlastnického práva, a to navrácením věci do původního právního vztahu s právními účinky ex tunc.
b) Vyvlastnění je nuceným odejmutím vlastnického práva ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu a s právními účinky ex nunc.
c) Důvodem restituce je výlučně protiprávnost, zatímco důvodem vyvlastnění je veřejný zájem, tj. pojem odlišný. Otázkou v této souvislosti je, zdali odstranění protiprávnosti může být veřejným zájmem v případě vyvlastnění. Z podstaty vyvlastnění plyne následující závěr: Vyvlastněným (expropriátem) jsou "všichni majitelé práv, která jsou nesrovnatelná s právy, jež mají být expropriací založena, a proto musí být zrušena neb omezena. Z toho plyne, že všichni expropriáti by měli mít přímý nárok proti vyvlastniteli na odškodnění." (J. Hoetzel, op. cit., s. 497). K odmítnutí možnosti podřadit odstranění protiprávnosti pod pojem veřejný zájem při vyvlastnění lze dospět argumentem reductio ad absurdum. Z požadavku náhrady, který je definičním znakem vyvlastnění, tudíž plyne, že důvodem vyvlastnění odstranění protiprávnosti být nemůže, protože poskytování náhrady vyvlastněnému, jehož právní pozice je spojena s protiprávností, by bylo absurdní.
d) Právní účinky restituce nastávají ex tunc, právní účinky vyvlastnění ex nunc. Restituce tudíž není nuceným odejmutím vlastnictví, nýbrž povinností obnovit původní právní stav. Zákonná úprava restituce může však v ústavně odůvodněných případech vyloučit zpětné nároky osob oprávněných žádat vydání věci. Uvedená úprava platí právě v případě zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Podle § 28 citovaného zákona oprávněná osoba, které byla věc vydána, nemůže proti povinné osobě uplatňovat jiné nároky související s vydávanou věcí, než jsou uvedeny v tomto zákoně (§ 14 odst. 3, § 15 odst. 2 až 4). V této souvislosti nutno zkoumat, zdali tímto založená nerovnost vůči jiným reivindikacím je v souladu s Ústavou České republiky. Protože podle čl. 3 Ústavy České republiky je Listina základních práv a svobod součástí jejího ústavního pořádku, lze z uvedeného dovodit i závaznost rozhodnutí Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky, která byla na jejím základě vydána. V rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky vyjádřil své chápání principu rovnosti takto: "Je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně. ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty." V daném případě nutno za důvod omezení nároků oprávněné osoby vůči osobě povinné, obsažené v citovaném ustanovení § 28, považovat účel zákona spočívající ve zmírnění (a nikoli v odstranění) některých (a nikoli všech) křivd spáchaných v období let 1948-1989.
e) Právní účinky restituce jsou také odlišné od právních účinků vyvlastnění z hlediska obsahu zápisu do katastru nemovitostí.
Porovnáním institutů vyvlastnění a restituce nutno tudíž odmítnout námitku navrhovatelů, podle které ustanovení § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, upravují vyvlastnění a jsou v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Při posuzování souladu ustanovení § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s Ústavou České republiky, ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky nutno poukázat i na další souvislosti.
Zákony o majetkové rehabilitaci (restituci) vycházejí z myšlenky, že majetkové křivdy páchal stát prostřednictvím svých právních nebo faktických opatření a jednání. Jde přitom o nemovité i movité věci, které v rozhodném období "přešly" na stát, popř. na "organizace socialistického sektoru", jež se státem fakticky tvořily hospodářský celek.
Povinnými osobami jsou proto:
1. stát nebo právnické osoby, které věc držely v den, kdy jednotlivé zákony nabyly účinnosti (§ 4 odst. 1 zákona č. 403/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů; § 3 a 6 zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů; § 4 a 6 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů),
2. fyzické osoby pak jen tehdy, jestliže věc nabyly od státu (popř. jiné právnické osoby), který by jinak byl povinen tuto věc vydat, a to za právně nebo morálně neregulérních podmínek: v rozporu s tehdy platnými právními předpisy, na základě protiprávního zvýhodnění, popř. za cenu nižší, než byla cena podle tehdy platných předpisů (§ 4 odst. 2 zákona č. 403/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů; § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů; § 8 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
Z této ideové koncepce napadená ustanovení § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vybočují a zakládají restituční nároky mezi fyzickými osobami. Z uvedeného vyplývá, že citované ustanovení je v zákoně ustanovením speciálním a v něm obsažené pojmy jsou ve vztahu k obecným pojmům zákona pojmy speciálními. Jde především o pojem "oprávněné osoby" podle § 8 odst. 3 a 5, který je ve vztahu k pojmu "oprávněná osoba" podle § 4 zákona pojmem speciálním. Práva a povinnosti "oprávněných osob" podle zákona se proto vztahují na obecný pojem "oprávněné osoby" a ne na pojem speciální. Způsob uplatnění nároků "oprávněné osoby" podle § 8 odst. 3 až 5 je upraven přímo v citovaném ustanovení, lhůta na jejich uplatnění v čl. II odst. 1 zákona č. 183/1993 Sb.
Rozšíření koncepce restitučních zákonů zákonodárce v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 183/1993 Sb. zdůvodňuje takto: "Návrh novely řeší rovněž právní problém bezúplatného převodu pozemků z jedné fyzické osoby na druhou v souvislosti s uzavřením kupní smlouvy na budovu, k níž pozemky patřily. Fyzické osoby, které koupily budovu, měly v kupní smlouvě uvedenu darovací doložku na zemědělské pozemky. V současné době se vlastníci těchto pozemků domáhají práva na jejich vydání, ačkoliv je nabyli na základě protiprávního zvýhodnění a bez úhrady. Uvedená právní praxe byla prováděna na základě "Směrnice o postupu při registraci smluv u státních notářství a při udělování souhlasu k převodům a nájmům některých druhů nemovitostí okresními národními výbory", vydané dne 15. 5. 1964 Ministerstvem spravedlnosti a Ministerstvem zemědělství, lesního a vodního hospodářství (č. j. 61 516/64-MZ-práv.). Je tedy možno spravedlivě požadovat, aby ten, kdo přijal pozemky, které jiný daroval v tísni a na základě donucení, tyto pozemky vrátil původnímu vlastníkovi nebo aby za ně zaplatil.... Při registraci kupních smluv na obytné a hospodářské budovy byl na vlastníky činěn nátlak (pod sankcí nezaregistrování kupní smlouvy), aby do kupní smlouvy bylo zahrnuto i darování pozemků, které k budovám patřily. Navrhuje se tedy, aby soud rozhodl, že současný vlastník (fyzická osoba) takto bezplatně získané pozemky uhradil, případně aby byla zrušena ta část smlouvy, kterou byly pozemky darovány."
Podle preambule citovaného zákona je jeho účelem "zmírnit následky některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989". Povaha předmětného období (charakterizovaného zákonodárcem v zákoně č. 480/1991 Sb. a v zákoně č. 198/1993 Sb.) mohla způsobit majetkové křivdy nejen mezi fyzickými osobami a státem, nýbrž i mezi fyzickými osobami navzájem. Protiprávnost, vedoucí k restituci (nebo ji nahrazujícímu plnění), nutno proto interpretovat výlučně v návaznosti na účel zákona. V případě § 8 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, to znamená:
- interpretovat pojem tísně v souvislosti s politickým nátlakem, spojeným s obdobím let 1948 až 1989 (jiná interpretace by zakládala nerovnost právních následků ve vztahu k jiným, v tísni uzavřeným právním úkonům, a tím rozpor s ústavním principem rovnosti),
- důvod protiprávnosti při bezúplatném převodu pozemků v souvislosti s uzavřením kupní smlouvy na budovu, k níž pozemky patřily, spatřovat ve skutečnosti, že při registraci kupních smluv na obytné a hospodářské budovy byl na vlastníky činěn nátlak (pod sankcí nezaregistrování kupní smlouvy), aby do kupní smlouvy bylo zahrnuto i darování pozemků, které k budovám patřily, tudíž byla omezena jejich smluvní svoboda.
V doplněných ustanoveních zákona o půdě (§ 8 odst. 3 až 5 čl. I bod 11 zákona č. 183/1993 Sb.) se mluví o "dni účinnosti tohoto zákona". Protože je tento výraz použit v ustanoveních zákona o půdě, nelze tím rozumět nic jiného, než den, kdy nabyl účinnosti zákon č. 229/1991 Sb., tj. 24. červen 1991 (obdobně platí uvedený závěr i pro plynutí subjektivní lhůty podle § 13 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. podle čl. I bodu 21 zákona č. 183/1993 Sb.). Tuto interpretaci potvrzuje i ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 183/1993 Sb., které stanoví lhůtu na uplatnění nároků obsažených v zákoně č. 183/1993 Sb. (tj. v čl. I citovaného zákona). Případný úmysl zákonodárce vyjádřit tímto výrazem, že jde o den, kdy nabyl účinnosti zákon č. 183/1993 Sb., tj. 1. červenec 1993, na právních důsledcích úpravy nic nemění, protože rozhodující je v zákoně skutečně použitá formulace. Takovému úmyslu nasvědčuje např. ustanovení čl. I bodu 54 zákona č. 183/1993 Sb. V novém § 33c odst. 1 zákona o půdě se totiž určuje, že způsob vyhlášení a provedení dražby stanoví vláda nařízením, které vydá "do 30 dnů od účinnosti tohoto zákona", čímž byla zřejmě míněna lhůta počítaná od 1. července 1993.
Z uvedeného plyne, že zákonodárce v rozporu s principy legislativní techniky a zároveň v rozporu se zásadami jasnosti a určitosti zákona, které představují součást principu právní jistoty, a tudíž principu právního státu (čl. 1 Ústavy České republiky), dvěma různými způsoby upravil začátek plynutí lhůt navazujících na právní skutečnosti založené účinností zákona č. 183/1993 Sb. Učinil tak jednak v novelizujících ustanoveních a jednak v ustanovení nenovelizujícím, tvořícím součást výlučně zákona č. 183/1993 Sb. Za správný lze považovat toliko postup druhý. Novelizující ustanovení se stávají součástí novelizovaného zákona. Z tohoto důvodu nutno ve slovních spojeních "ke dni účinnosti tohoto zákona" obsažený termín "tohoto zákona" interpretovat ve významu zákona novelizovaného a nikoli novelizujícího ("tímto zákonem" je totiž zákon č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a nikoliv zákon č. 183/1993 Sb.). V daném případě proto výklad vede k závěru o retroaktivitě předmětných ustanovení.
Otázkou je, zdali retroaktivita ustanovení § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je protiústavní nebo ne.
V ústavním pořádku České republiky výslovný zákaz retroaktivity pro oblast trestního práva hmotného zakotvuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, všeobecný zákaz retroaktivity lze dovodit z čl. 1 Ústavy České republiky, podle něhož je Česká republika právním státem. K definičním znakům právního státu patří také princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo, jejichž součástí je také zákaz retroaktivity právních norem. Obdobně na margo principu retroaktivity konstatoval i Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky ve věci sp. zn. Pl. ÚS 78/92: "Principy právního státu, právní jistoty, které možno vyvodit z požadavku demokratického uspořádání státu, vyžadují každý ústavně možný případ retroaktivity zakotvit expressis verbis v ústavě, resp. zákoně a vyřešit s tím spojené případy tak, aby nabytá práva byla řádně chráněna." (Ústavní soud ČSFR, Sbírka usnesení a nálezů, 1992, č. 15). V případě ustanovení § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jsou se zpětnou účinností (tj. od 1. července 1993, termínu nabytí účinnosti zákona č. 183/1993 Sb., k termínu nabytí účinnosti zákona č. 229/1991 Sb., 24. červnu 1991) neplatné všechny převody pozemků, na které se citovaná ustanovení vztahují. Tímto jsou dotčena nabytá práva právních subjektů, která již nestojí v příčinném vztahu k protiprávnosti, vyjádřené v účelu zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Retroaktivita citovaných ustanovení je proto narušením nabytých práv, přesahující účel zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a tím je i narušením principu ochrany důvěry občanů v právo, a v důsledku toho citovaná ustanovení nutno považovat za rozporná s čl. 1 Ústavy České republiky. Uvedený závěr vyplývá rovněž z § 8 odst. 5, který vylučuje směřování restitučních nároků vůči třetím osobám a pro případy převodu vlastnictví na třetí osoby stanoví povinnému subjektu uhradit "cenu, za kterou byly pozemky převedeny na třetí osobu".
Zrušením ustanovení obsaženého v § 8 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a vyjádřeného slovy "ke dni účinnosti tohoto zákona" se vylučuje jakákoli pochybnost ohledně možné retroaktivity. Lhůta na uplatnění nároku oprávněné osoby je dána ustanovením čl. II zákona č. 183/1993 Sb., přičemž podmínkou existence práva založeného ustanovením § 8 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je skutečnost, zda jsou předmětné pozemky v době uplatnění nároku (vymezené již uvedenou lhůtou v čl. II zákona č. 183/1993 Sb.) ve vlastnictví osoby, jíž byly darovány nebo bezúplatně převedeny, nebo ve vlastnictví osoby této osobě blízké.
Ustanovení § 8 odst. 4 napadeného zákona z okruhu případů podle odst. 3 vyjímá darování v tísni nebo bezúplatný převod v souvislosti s uzavřením kupní smlouvy na budovu na osoby blízké. Zákonodárce tímto znevýhodňuje jednu skupinu právních subjektů, přičemž ani z daného ustanovení ani z obecných ustanovení zákona pro takovou nerovnost nelze dovodit žádný důvod. V důsledku tohoto konstatování nutno označit předmětné ustanovení za rozporné s ústavním principem rovnosti vyjádřeným v čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Kromě již uvedeného zvláštní ústavní analýzu vyžaduje ustanovení § 8 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Tím, že zákonodárce v dikci § 8 odst. 5 citovaného zákona jako podmínku nastoupení veřejnoprávní sankce "úhrady ceny, za kterou byly pozemky převedeny na třetí osobu" vynechal při darování pozemků tíseň, zkonstruoval zmatečné ustanovení: Nárok vyplývající z citovaného ustanovení může uplatnit každý vlastník pozemku, který "daroval své pozemky fyzické osobě", a jenom "jsou-li tyto pozemky... ve vlastnictví jiné osoby než osoby uvedené v odstavci 3", přičemž osobou podle odstavce 3 je toliko osoba, které byly pozemky darovány v tísni. Takovouto osobou proto může být i osoba, které byly řádně pozemky darovány. Ustanovení tudíž konstruuje veřejnoprávní sankci za perfektní právní úkon bez jakéhokoli objasnění důvodu takovéhoto postupu. Dochází tím k retroaktivnímu postihu právně dovoleného jednání. Tato skutečnost je opět v rozporu s principy ochrany důvěry občanů v právo, zákazu retroaktivity, a tím v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky. Uvedenými argumenty je zdůvodněn závěr o zrušení části ustanovení § 8 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů.