VII./b
Uplatnění obecných východisek na posuzovanou věc
28. Ustanovení § 10 odst. 5 věty druhé zákona č. 594/2004 Sb., zakotvující výluku ze soudního přezkumu, z hlediska své meritorní (věcné) působnosti dopadá na veškerá správní rozhodnutí ministerstva o udělení, neudělení, zrušení, pozastavení, změně nebo odvolání individuálního vývozního povolení nebo souhrnného vývozního povolení nebo povolení k poskytnutí zprostředkovatelských služeb vydaná podle tohoto zákona. Navazuje přitom na první větu téhož odstavce, která u všech shora uvedených rozhodnutí vylučuje podání rozkladu jakožto řádného opravného prostředku proti rozhodnutí ministerstva ve správním řízení (§ 152 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Navrhovateli lze tudíž přisvědčit v tom, že napadené ustanovení (vztaženo k věci projednávané před městským soudem) nerozlišuje, z jakého důvodu došlo k neudělení vývozního povolení zboží dvojího užití; totéž pak platí i vůči ostatním z výše uvedených správních rozhodnutí. Jinak vyjádřeno, podle současné právní úpravy není rozhodné, zda k vydání deterioračního správního rozhodnutí (jimiž jsou z výše uvedeného výčtu všechna s výjimkou rozhodnutí o udělení povolení) došlo kupříkladu pro nesplnění podmínek vyplývajících z příslušných ustanovení unijního nařízení, nebo například proto, že "je to odůvodněno zahraničněpolitickými nebo bezpečnostními zájmy České republiky" [§ 9 odst. 2 písm. d) zákona č. 594/2004 Sb.], byť podmínky podle unijních nařízení splněny jsou. Všechny zákonné důvody pro neudělení povolení (§ 9 odst. 2 a 3 téhož zákona), jeho zrušení, změnu nebo odvolání (§ 10 odst. 1 a 3) jsou tak pro účely výluky ze soudního přezkumu postaveny naroveň a soudní přezkum je vyloučen en bloc.
29. Napadené ustanovení, resp. celá právní úprava obsažená v zákoně č. 594/2004 Sb., rovněž nerozlišuje, jaká je cílová země vývozu - podstatné je, že jde o jakoukoliv třetí zemi. Nad rámec argumentace navrhovatele Ústavní soud upozorňuje na to, že povolovacímu režimu podléhá také přeprava některého zboží dvojího užití mezi členskými státy Evropské unie. Zákonem č. 594/2004 Sb. je povolení k přepravě zboží dvojího užití uvnitř Evropské unie upraveno v § 13, přičemž jeho odstavec 2 stanoví, že pro podání žádosti a pro postup ministerstva se použije § 10 téhož zákona "obdobně", tj. na vymezené právní vztahy - mezi nimiž však není výslovně zmíněn soudní přezkum - se použije v plném rozsahu (srov. čl. 41 legislativních pravidel vlády).
30. Vzhledem k východiskům uvedeným v bodu 24 výše je podstatné, zda se správní rozhodnutí o udělení, neudělení, zrušení, pozastavení, změně nebo odvolání individuálního vývozního povolení nebo souhrnného vývozního povolení nebo povolení k poskytnutí zprostředkovatelských služeb podle zákona č. 594/2004 Sb. "týkají" základních práv a svobod. Ústavní soud na tuto otázku odpověděl kladně. Výše uvedená rozhodnutí (byť každé z nich v jiné intenzitě) se bezpochyby "týkají" především práva svobodně podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť těmito rozhodnutími se v zásadě "individualizují" zákonné meze, v nichž lze toto právo uplatňovat (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny). Neudělení povolení, jeho zrušení, pozastavení, změna nebo odvolání sice nepředstavuje samo o sobě (a bez dalšího) neústavní zásah do svobody podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny [což nicméně není pro použití čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny podmínkou (viz shora bod 24 in fine)], plně však postačuje, že se rozhodnutí tohoto práva bezpochyby "týká". Nezíská-li totiž dotyčný podnikatel povolení k vývozu, na jehož vydání nadto existuje v případě splnění zákonných podmínek veřejné subjektivní právo, má to za následek (typicky) nemožnost realizace podnikatelské činnosti spojené se zbožím dvojího užití na území třetích států. Skutečnost, že právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny) je systematicky řazeno mezi práva hospodářská, sociální a kulturní a že se jej lze domáhat pouze v mezích zákonů, které ho provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny), je pro založení působnosti čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny (zákazu výluky ze soudního přezkumu) vzhledem k výše uvedeným východiskům (bod 25) nerozhodná.
31. Ústavní soud z tohoto důvodu nepřisvědčuje argumentaci vlády (ministerstva), že správní rozhodnutí vyloučená podle § 10 odst. 5 věty druhé zákona č. 594/2004 Sb. ze soudního přezkumu se nedotýkají práv a svobod podle Listiny. Rozhodnutí o neudělení vývozního povolení se ostatně také dotýká (byť ve spojení s právem podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny) vlastnického práva zaručeného čl. 11 odst. 1 Listiny. Není přitom podstatné, že rozhodnutími vypočtenými v § 10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb. nedochází k odnětí vlastnického práva ke zboží dvojího užití (v takovém případě by ostatně šlo o vyvlastnění ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny). Jak správně naznačil navrhovatel, složkou vlastnického práva není pouze právo věc držet (ius possidendi), užívat a případně i požívat (ius utendi et fruendi), ale také právo s věcí nakládat (ius disponendi). Není-li vyhověno žádosti o vývoz zboží do třetí země, rozhodnutí se "týká" práva vlastnit majetek, neboť důsledkem neudělení povolení (došlo-li přitom ke splnění všech zákonných podmínek pro vydání povolení), resp. jeho zrušení, pozastavení nebo odnětí, je zúžení jedné ze složek vlastnického práva ex actu. Znemožnění vývozu nebo přepravy zboží ještě nemusí být samo o sobě rozporné s čl. 11 odst. 1 Listiny, protože nejde o právo neomezitelné (vlastník má ostatně právo s věcí nakládat v mezích právního řádu; srov. dále čl. 11 odst. 3 Listiny, podle kterého vlastnictví zavazuje). Pro posouzení souladnosti výluky ze soudního přezkumu s čl. 36 odst. 2 Listiny je však podstatné (a postačující) již to, že se rozhodnutí "týká" základních práv a svobod, nemusí docházet k jejich porušení (viz bod 24 výše).
32. Obzvláště pak rozhodnutím o zrušení, pozastavení, změně nebo odvolání již uděleného (a pravomocného) povolení k vývozu, které je podle napadeného ustanovení rovněž vyloučeno ze soudního přezkumu (viz bod 28 výše), může nadto docházet ke kolizi rozhodnutí s ochranou dobré víry a legitimního očekávání. Jak přitom zdůraznil Ústavní soud již v nálezu ze dne 9. 10. 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (N 117/31 SbNU 57) "podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu, nebo z aktu aplikace práva". Judikatura Ústavního soudu chrání rovněž legitimní očekávání, a to nejen jako jeden z principů vyplývajících z principu právního státu [viz např. nález ze dne 22. 11. 2004 sp. zn. I. ÚS 287/04 (N 174/35 SbNU 331)], ale také v souvislosti s ochranou vlastnického práva [nálezy ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) nebo ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.)]. S odkazem na možný zásah do legitimního očekávání Ústavní soud konstatoval protiústavnost výluky ze soudního přezkumu například ve vztahu k rozhodnutím o pozastavení výplaty části dotace (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14). V tomto nálezu Ústavní soud zdůraznil, že "i kdyby posléze poskytovatel dospěl k závěru, že nedošlo k porušení povinností příjemce, a následně pozastavené finanční prostředky příjemci vyplatil, prodlení v čerpání finančních prostředků z přiznané dotace způsobené státem může být vážným zásahem do majetkových práv příjemce, neboť může vyvolat ... zmaření celé plánované investice. Tedy i v důsledku pozastavení čerpání dotace zpravidla dojde k zásahu do majetku příjemce tím, že mu bude způsobena majetková škoda" (bod 52 odůvodnění). Zejména ve vztahu k rozhodnutí o zrušení či pozastavení již uděleného a pravomocného povolení k vývozu zboží dvojího užití lze přitom přiměřeně použít závěry stran možného zmaření investice a vzniku škody, plynoucí z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14. Především za takové situace se jeví argumentace vlády (ministerstva) o tom, že se rozhodnutí vyloučená ze soudního přezkumu nedotýkají práv a svobod podle Listiny, jako neudržitelná.
33. V posuzované věci neobstojí ani odkaz vlády na nález sp. zn. Pl. ÚS 39/17 týkající se posouzení vyloučení soudního přezkumu u rozhodnutí, kterým není uděleno státní občanství cizinci z důvodu bezpečnosti státu. Ústavní soud v dané věci totiž uzavřel, že neexistuje ústavně zaručené právo cizince na udělení státního občanství (a nárok neexistuje ani podle zákona o státním občanství, viz dále) a že rozhodnutí o neudělení státního občanství se nedotýká základních práv a svobod podle Listiny. V nynější věci naproti tomu Ústavní soud dospěl k závěru, že se rozhodnutí vyloučená ze soudního přezkumu na základě napadeného ustanovení "týkají" základních práv a svobod podle Listiny (viz body 30 až 32 výše). Týkají-li se přitom rozhodnutí orgánů veřejné správy základních práv a svobod podle Listiny, není podle čl. 36 odst. 2 Listiny přípustná výluka ze soudního přezkumu, a to ani pro existenci konkurujících "statků" ústavní povahy. V nyní posuzované věci pak v případě splnění všech podmínek vyplývajících z příslušných unijních nařízení a ze zákona č. 594/2004 Sb. existuje veřejné subjektivní právo na udělení povolení k vývozu zboží dvojího užití. Z právní úpravy obsažené v zákoně č. 594/2004 Sb., jakož ani z příslušných aktů unijního práva nelze žádným způsobem dovodit, že by povolení k vývozu zboží dvojího užití bylo jakousi "nenárokovou" koncesí. Při vydání rozhodnutí o neudělení vývozního povolení z důvodu podle § 9 odst. 2 písm. d) zákona č. 594/2004 Sb. (jako tomu bylo ve věci projednávané městským soudem - viz bod 2 výše) jde v prvé řadě o výklad neurčitých právních pojmů "zahraničněpolitický" a "bezpečnostní" zájem [k neurčitým právním pojmům ve správním právu viz např. nález ze dne 29. 5. 1997 sp. zn. III. ÚS 31/97 (N 66/8 SbNU 149); z nauky např. VOPÁLKA, V., STAŠA, J. In: HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 54 a násl., SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 151 a násl.; k "bezpečnosti" jako neurčitému právnímu pojmu např. RAMEŠOVÁ, K. Právní regulace kybernetické bezpečnosti a její meze. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 77]. Nebude-li rozpor s těmito "pojmy" shledán a budou-li splněny i všechny další předpoklady a podmínky vyplývající ze zákona a unijních nařízení, je povinností správního orgánu žádosti o vývoz vyhovět (pozn. obdobné důvody se mohou týkat také dalších rozhodnutí týkajících se individuálního vývozního povolení nebo souhrnného vývozního povolení nebo povolení k poskytnutí zprostředkovatelských služeb podle zákona č. 594/2004 Sb.). Naproti tomu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/17 žádné veřejné subjektivní právo (ani podle podústavního práva) neexistovalo, neboť "na udělení státního občanství České republiky není právní nárok" (§ 12 zákona o státním občanství).
34. Jelikož Ústavní soud shledal výluku ze soudního přezkumu obsaženou v § 10 odst. 5 větě druhé zákona č. 594/2004 Sb. rozpornou s čl. 36 odst. 2 Listiny, což samo o sobě postačuje k derogaci tohoto ustanovení, není již nutné posouzení právní úpravy rovněž z hledisek uvedených v bodech 26 a 27 výše. Ústavní soud se proto níže pouze stručně vypořádá především s další argumentací vlády (ministerstva) k návrhu.
35. Vláda ve svém vyjádření dále argumentuje tím, že výluka ze soudního přezkumu je odůvodněna požadavkem na ochranu utajovaných informací. V této souvislosti však Ústavní soud považuje za nezbytné zdůraznit, že ani případná existence utajovaných informací, o které bude opřeno rozhodnutí ministerstva, nemůže vzhledem k čl. 36 odst. 2 Listiny (jenž se ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/17, kterého se dovolává vláda, neuplatnil) vést k vyloučení soudního přezkumu (viz výše bod 24 in fine, bod 33). V obecné rovině lze uvést, že zájem na soudním přezkumu správních rozhodnutí založených na utajovaných informacích může být dokonce vyšší, než je tomu v případě rozhodnutí vydávaných v řízeních, v nichž správní orgán z utajovaných informací nevychází. Účastník řízení se totiž s podklady rozhodnutí obsahujícími utajované informace nemůže seznámit, neboť jsou vyloučeny z nahlížení do spisu (byť s výjimkou obsaženou v § 38 odst. 6 správního řádu), přičemž (závazná) stanoviska či vyjádření dotčených orgánů samostatně přezkoumatelná nejsou, neboť nejde o správní rozhodnutí [srov. kompetenční výluku podle § 70 písm. a) s. ř. s.]. Výše uvedené samozřejmě neznamená, že by v navazujícím soudním řízení správním bylo možné rezignovat na ochranu utajovaných informací, k níž ostatně slouží mimo jiné vyloučení části spisu z nahlížení (§ 45 odst. 3 s. ř. s.) nebo vyloučení veřejnosti z jednání (§ 49 odst. 2 s. ř. s.). Přiměřeně lze v této souvislosti odkázat na nález sp. zn. Pl. ÚS 10/07, v němž Ústavní soud konstatoval protiústavnost výluky ze soudního přezkumu zakotvené v zákoně o BIS (srov. bod 25 výše). V tomto nálezu uvedl, že "si je vědom specifických rysů rozhodování o služebních záležitostech týkajících se příslušníků zpravodajských služeb. Informace vyšlé najevo v průběhu takového rozhodování se dotýkají oblasti bezpečnostních rizik a zájmů státu, což se může projevit v omezení garancí některých běžných procesních záruk ... jako je například veřejnost jednání. Obdobnou situaci posuzoval ... v nálezu ze dne 6. 9. 2007 sp. zn. II. ÚS 377/04 (N 136/46 SbNU 283) v souvislosti s projednáváním ústavní stížnosti napadající rozhodování ve věcech utajovaných skutečností a zde zdůraznil, že ,i v takovém typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem, byť podle povahy věci ... na ochranu zvláštní a diferencovanou‘. Z hlediska ochrany základních práv a svobod nemůže veřejný zájem na nezveřejňování těchto konkrétních okolností znamenat úplnou rezignaci na ochranu základních lidských práv a svobod, zejména na soudní přezkum správních rozhodnutí" (bod 46 odůvodnění).
36. Vzhledem k výše uvedenému je již z ústavněprávního pohledu nerozhodné, zda ve věci posuzované městským soudem obsahovala stanoviska (vyjádření) Ministerstva zahraničních věcí a ÚZSI utajované informace, nebo nikoliv. Nad rámec toho Ústavní soud pouze uvádí, že nelze přisvědčit vládě ani v tom, že by rozhodnutí vyloučená podle napadeného rozhodnutí ze soudního přezkumu byla (musela být) na základě zákonného požadavku vždy vydávána "na základě stanovisek určených státních orgánů, včetně zpravodajských služeb, která jsou s ohledem na jejich obsah zpravidla utajovanými informacemi". Jak správně upozornil navrhovatel, zákon č. 594/2004 Sb. pouze v obecné rovině zakotvuje oprávnění (nikoliv povinnost) ministerstva "žádat od státních orgánů vyjádření k jednotlivým případům vývozů" (§ 20 odst. 1), přičemž výčet těchto orgánů zákon neupravuje. Tato vyjádření (ministerstvem označovaná jako "stanoviska") pak nepředstavují závazná stanoviska coby obligatorní a závazný podklad pro rozhodnutí ve věci samé. V dalších ustanoveních zákon upravuje pouze vzájemné poskytování informací mezi ministerstvem na straně jedné a Generálním ředitelstvím cel (§ 20 odst. 2), Státním úřadem pro jadernou bezpečnost (§ 20 odst. 3) a Ministerstvem vnitra a ÚZSI (§ 20 odst. 4, podle něhož se informace poskytují toliko "v rozsahu stanoveném vzájemnou součinnostní dohodou") na straně druhé.
37. Na posouzení věci nemůže nic změnit ani vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v oblasti správy daní (sněmovní tisk č. 784). Návrh zákona (část šedesátá devátá čl. LXXVII bod 24) skutečně počítá s novelizací § 10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb., v jehož důsledku by proti rozhodnutí ministerstva bylo možné podat rozklad; současně se počítá i se zúžením výluky ze soudního přezkumu (i tato výluka je přitom koncipována podstatně šířeji, než uvádí vláda ve svém vyjádření - viz bod 17 výše). Předmětem řízení o zrušení zákona (jeho jednotlivého ustanovení) je však toliko aktuálně platná a účinná úprava § 10 odst. 5 věty druhé zákona č. 594/2004 Sb., přičemž Ústavní soud není oprávněn napadenou právní úpravu hodnotit ve světle její případné novelizace.
38. S vedlejší účastnicí lze souhlasit v tom, že zákon o kontrole obchodu s výrobky, dopadající mimo jiné na obchodování se zbraněmi a neobsahující výluku ze soudního přezkumu (viz bod 8 výše), není referenčním kritériem při přezkumu ústavnosti § 10 odst. 5 věty druhé zákona č. 594/2004 Sb. Navrhovatel však správně poukázal na jistou "nepřiměřenost" právní úpravy regulující vývoz zboží dvojího užití stran výluky ze soudního přezkumu, a to v porovnání s právní úpravou řízení o povolení vývozu či převozu zbraní. Byť v předchozí větě uvedené není důvodem pro zrušení napadeného ustanovení (tím je rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny), v minulosti již Ústavní soud obdobnou argumentaci akceptoval například v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 112/20 týkajícím se zrušení výluky ze soudního přezkumu u rozhodnutí o uložení kázeňského trestu pokuty ve výkonu trestu odnětí svobody. V něm uvedl, že "akceptuje argumentaci navrhovatele, který poukázal na srovnání se soudním přezkumem pokut uložených správními orgány za přestupky, které ochrany ve správním soudnictví v plné míře požívají. Z hlediska souměřitelnosti možných sankcí a výše uvedeného akcentu na rozdílnost pociťované újmy mezi osobou na svobodě a osobou, jejíž svoboda je omezena, tedy není možné, aby co do důsledků mnohem přísnější trest, zasahující do práva vlastnit majetek odsouzeného, stejně jako je tomu v případě pokuty za přestupek, nepožíval možnosti soudního přezkumu".
39. Nad rámec výše uvedeného nelze vyloučit ani to, že přinejmenším některá z řízení, jejichž výsledkem bude vydání správních rozhodnutí vyloučených ze soudního přezkumu, budou spadat do působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy (řízení o občanských právech nebo závazcích - viz bod 27 výše). Vzhledem k čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy je přitom nezbytné, aby právní úprava přístupu k "nezávislému a nestrannému soudu" naplňovala požadavky vyplývající z příslušných mezinárodních smluv. Jelikož však Ústavní soud shledal napadené zákonné ustanovení rozporné s čl. 36 odst. 2 Listiny, což samo postačuje k jeho zrušení, blíže se v návaznosti na východiska uvedená v bodu 27 výše povahou předmětných řízení z pohledu Úmluvy již nezabýval.