VII./a
Obecná východiska
23. Soudní kontrola aktů orgánů veřejné správy představuje nejvýznamnější složku vnější kontroly veřejné správy. Na ústavní úrovni je v čl. 36 odst. 2 větě první Listiny zakotvena tzv. generální klauzule pro soudní přezkum jejich rozhodnutí. Podle tohoto ustanovení Listiny platí, že "kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak". Listina umožňuje, aby zákonodárce přistoupil k zakotvení výluky ze soudního přezkumu, avšak (vedle omezení implicitně plynoucích z čl. 1 odst. 1 Ústavy - viz níže bod 26) z pravomoci soudu "nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny". Ústavodárce tak v čl. 36 odst. 2 Listiny reflektoval nezbytnost pravidla soudní kontroly správních orgánů, které sice autoritativně rozhodují o právech a povinnostech osob, avšak podle Ústavy nejsou, na rozdíl od soudů (srov. čl. 81 Ústavy), nezávislé. To, zda správní akt bude přezkoumán soudy ve správním soudnictví, nebo soudy v občanském soudním řízení, je však z ústavněprávního hlediska již nerozhodné, jelikož případné "rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitost práva jednoduchého, nikoliv základních lidských práv a svobod" (nález ze dne 28. 5. 2007 sp. zn. IV. ÚS 120/06 (N 90/45 SbNU 317)].
24. Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 12. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 9/14 (N 228/75 SbNU 539; 14/2015 Sb.), kterým pro rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny zrušil zákonné ustanovení vylučující ze soudního přezkumu rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, zdůraznil, že je-li zákonem stanovena výluka ze soudního přezkumu správního rozhodnutí, které se "týká" základních práv a svobod "podle Listiny", jde o výluku odporující ústavnímu pořádku. Taková výluka by přitom vedle rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny byla ústavně neslučitelná mimo jiné s výhradou soudní pravomoci v oblasti základních práv a svobod podle čl. 4 Ústavy (bod 37 odůvodnění). Podmínkou však je, že musí být identifikováno konkrétní základní právo nebo svoboda [např. nález ze dne 27. 7. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 112/20 (N 133/107 SbNU 94; 305/2021 Sb.), body 35 a násl.], kterého se bude rozhodnutí orgánu veřejné správy vydané ve správním řízení skutečně týkat. Podle judikatury Ústavního soudu však dostačuje, když se rozhodnutí orgánu veřejné správy "bude týkat základního práva (např. stanovení podrobností, povinností při zachování základních práv a svobod); zásah nebo dokonce porušení není podmínkou, neboť nejde o ústavní stížnost" [nález sp. zn. Pl. ÚS 9/14, bod 37 ad c)]. Týká-li se správní rozhodnutí některého ze základních práv a svobod, nemožnost uplatnění procesní záruky v podobě soudního přezkumu je bez dalšího neústavní (srov. KMEC, J. In: KÜHN, Z., KRATOCHVÍL, J., KMEC, J., KOSAŘ, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář. Praha: Leges, 2022, s. 1425).
25. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny nestanoví, jakých konkrétních práv nebo svobod podle Listiny se musí rozhodnutí orgánu veřejné správy dotýkat. Toto ustanovení je však nutné vykládat ve prospěch (ústavní záruky) soudního přezkumu, a to již vzhledem k ústavní kautele zakotvené v čl. 4 odst. 4 větě první Listiny, podle níž "při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu". Z čl. 4 odst. 4 Listiny lze ostatně dovodit požadavek minimalizace zásahu do základního práva a svobody a princip zachování maxima každého ústavně zaručeného práva (srov. např. HEJČ, D. In: HUSSEINI, F., BARTOŇ, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 195). Byť se v rozhodovací praxi Ústavního soudu v minulosti objevila usnesení, která přímou aplikaci čl. 36 odst. 2 Listiny ve vztahu k právům zakotveným v hlavě čtvrté Listiny (hospodářská, sociální a kulturní práva) s ohledem na čl. 41 odst. 1 Listiny vylučovala [viz např. usnesení ze dne 10. 7. 2001 sp. zn. III. ÚS 233/01 (U 25/23 SbNU 335) nebo ze dne 29. 11. 2006 sp. zn. II. ÚS 524/06], pozdější nálezová judikatura Ústavního soudu zdůraznila, že "není rozhodující, k jakému základnímu právu se správní rozhodnutí vztahuje ..., neboť nic takového čl. 36 odst. 2 Listiny jako sedes materiae nestanoví" (nález sp. zn. Pl. ÚS 9/14, bod 39), pročež čl. 36 odst. 2 Listiny dopadá i na práva zakotvená v její hlavě čtvrté. K obdobnému závěru dospěl Ústavní soud také v nálezu ze dne 19. 11. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 10/07 (N 239/55 SbNU 311; 5/2010 Sb.), v němž konstatoval rozpor výluky ze soudního přezkumu obsažené v zákoně č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, (dále jen "zákon o BIS"), ve znění před účinností novelizace provedené zákonem č. 362/2003 Sb., a to mimo jiné pro rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
26. Ustanovení čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny však nepředstavuje jedinou "limitaci" pro zakotvení výluky ze soudního přezkumu vůči rozhodnutím orgánů veřejné správy. Nedotýká-li se správní rozhodnutí základních práv a svobod, má zákonodárce určitou dispozici pro to, u jakých rozhodnutí orgánu veřejné správy a v jakém konkrétním rozsahu k omezení soudního přezkumu přistoupí, ale ani ta nemůže být absolutní. Zákonodárce je totiž ve svém uvážení vždy vázán čl. 1 odst. 1 Ústavy, který garantuje zachování základních principů demokratického právního státu [nálezy ze dne 16. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 12/14 (N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 39/17, bod 38 odůvodnění]. Zákonodárcem přijaté omezení práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy v takovém případě musí sledovat legitimní cíl a být přiměřené (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 39/17, bod 70 odůvodnění).
27. Právo na soudní ochranu poskytovanou "nezávislým a nestranným" soudem lze jako součást širšího práva na spravedlivý proces dovodit také z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a to za předpokladu, že řízení v konkrétní věci spadá do jeho působnosti. Úmluva zaručuje právo na spravedlivý proces nejen vůči řízením "o trestním obvinění", ale také u řízení "o občanských právech a závazcích". Mezi tato řízení patří různá řízení dotýkající se převážně majetkových práv majících svůj základ ve vnitrostátním právu; nezáleží však na tom, podle jakého předpisu má být o věci rozhodováno (může jít i o předpis správněprávní), ani jaký orgán je pro rozhodnutí prioritně příslušný (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 16. 7. 1971 ve věci Ringeisen proti Rakousku č. 2614/65, § 94; FRUMAROVÁ, K. a kol. Správní soudnictví. Praha: Leges, 2022, s. 64-65; KMEC, J. In: Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 591). Typicky může jít i o nejrůznější správní povolení (viz rozsudky ESLP ze dne 27. 10. 1987 ve věci Pudas proti Švédsku č. 10426/83, § 37, a ze dne 25. 10. 1989 ve věci Allan Jacobsson proti Švédsku č. 10842/84, § 66 a násl.), podstatné je, aby byl výsledek řízení rozhodující pro soukromá práva a povinnosti adresáta takového aktu. Sama skutečnost, že o občanském právu či závazku rozhodují správní orgány v řízení nenaplňujícím požadavky plynoucí z čl. 6 odst. 1 Úmluvy (zejména jde-li o jejich nezávislost a veřejnost jednání), není porušením Úmluvy, v takovém případě však musí být zajištěn "dostatečný soudní přezkum" (sufficient review), který tyto požadavky naplní [z nauky viz např. HARRIS, D., O'BOEYLE, M., BATES, E., BUCKLEY, C. The Application of Art.6(1) in the context of administrative decisions. In: HARRIS, D. et al. Law of the European Convention on Human Rights. 5th edition. Oxford: Oxford University Press, 2023, s. 397 a 398].