I.
Dne 9. prosince 1997 bylo Ústavnímu soudu doručeno podání, které obsahuje návrh skupiny 31 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení nařízení vlády č. 68/1997 Sb., kterým se stanoví míra vyučovací povinnosti učitelů a míra povinnosti výchovné práce ostatních pedagogických pracovníků ve školství, a obsahově zcela stejný návrh podepsaný skupinou 20 senátorů.
Nařízení vlády, které nabylo účinnosti dnem 1. září 1997 a které bylo vydáno na základě ustanovení § 23 písm. h) zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, v platném znění, navrhovatelé vytýkají, že je v rozporu se zákonem, a toto tvrzení opírají o následující argumenty.
Podle názoru navrhovatelů zákon č. 143/1992 Sb. [§ 23 písm. h)] zmocňuje vládu stanovit nařízením "míru vyučovací povinnosti učitelů, povinnosti výchovné práce ostatních pedagogických pracovníků a vychovatelů". Ustanovení § 2 napadeného nařízení vlády však stanoví, že míru vyučovací povinnosti, resp. povinnosti výchovné práce tvoří jednak přímá vyučovací povinnost, resp. přímá výchovná činnost [písm. a) cit. ustanovení] a příprava na přímou vyučovací činnost (přímou výchovnou činnost), práce bezprostředně související s touto činností a další práce, které vyplývají z organizace vzdělávání a výchovy ve školách a školských zařízeních podle Pracovního řádu pro zaměstnance škol a školských zařízení, a to do rozsahu stanovené týdenní pracovní doby [písm. b) cit. ustanovení]. Z toho navrhovatelé dovozují, že § 2 nařízení vlády jde nad rámec zákonného zmocnění, neboť zákon zmocnil vládu k určení míry vyučovací povinnosti (resp. povinnosti výchovné práce u ostatních pedagogických pracovníků), čímž je nepochybně míněna pouze přímá vyučovací činnost nebo přímá výchovná činnost - tedy pouze povinnosti uvedené pod písmenem a). Povinnosti stanovené pod písmenem b) tedy nemají svůj základ v zákoně. Podle názoru navrhovatelů je tedy v tomto směru napadené nařízení vlády v rozporu s ustanovením čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Navrhovatelé dále argumentují tím, že rozsah přímé vyučovací povinnosti, resp. přímé výchovné činnosti, který stanoví příloha nařízení vlády, je ve srovnání s předchozí právní úpravou (nařízení vlády č. 503/1992 Sb.) vyšší. Proto, vycházejí-li navrhovatelé z názoru, že pracovní povinnosti pedagogických pracovníků naplňovaly již před novou úpravou zákonnou týdenní pracovní dobu, pak zvýšením přímé vyučovací povinnosti, a tedy i s tím souvisejících nezbytných ostatních činností, muselo nutně dojít k překročení nejvyšší zákonem stanovené týdenní pracovní doby. Ta činí podle § 83 odst. 1 zákoníku práce 43 hodin. S ohledem na možné zkrácení ve smyslu odstavců 3 až 5 tohoto paragrafu představuje stanovená týdenní pracovní doba u učitelů a ostatních pedagogických pracovníků t.č. 42,5 hodin týdně (§ 83 odst. 6 zákoníku práce). Vzhledem k tomu, že nebyl souvztažně změněn žádný právní předpis, jinak řečeno, že nebylo redukováno množství jiných pracovních povinností a nedošlo ani ke změně platného pracovního řádu, který vydává Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy České republiky podle zmocnění § 58 písm. b) zákona č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol (školský zákon), (úplné znění č. 258/1996 Sb.), dostává se tak napadené nařízení vlády též do rozporu s ustanovením § 83 zákoníku práce, neboť podzákonným předpisem nelze prodlužovat pracovní dobu nad hranice stanovené zákoníkem práce. Také v tomto směru tedy došlo dle názoru navrhovatelů k porušení čl. 4 odst. 1 Listiny.
Prodloužením doby přímé vyučovací činnosti byla zkrácena doba pro další navazující a související činnosti, které pedagogickým pracovníkům ukládá zejména školský zákon. V tomto směru se navrhovatelé dovolávají zejména ustanovení § 51 odst. 2 ("pedagogičtí pracovníci vychovávají žáky ve smyslu vědeckého poznání a v souladu se zásadami vlastenectví, humanity a demokracie; jsou povinni se na svou práci svědomitě připravovat a dále se vzdělávat") a ustanovení § 49 odst. 1 a 2 tohoto zákona, která ukládají školám povinnost zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví žáků při činnostech, které přímo souvisejí s výchovou a vzděláváním. Tyto úkoly jsou školy povinny ve smyslu § 1 odst. 4 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, zajišťovat svými zaměstnanci - pedagogickými pracovníky. Kromě toho upozorňují navrhovatelé též na § 38a školského zákona, který ukládá povinnost vedení předepsané dokumentace, což je rovněž součástí povinností pedagogických pracovníků. Z toho navrhovatelé dovozují, že je-li vyšší počet hodin přímé vyučovací činnosti, resp. přímé výchovné činnosti, musí být vyšší i počet hodin nutných pro plnění povinností, které s tím nedílně souvisejí. Žádná z nich ovšem redukována nebyla. Nařízení vlády č. 68/1997 Sb. je proto též v rozporu s citovanými ustanoveními školského zákona.
Při jednání dne 29. dubna 1998 předložil zástupce skupiny senátorů originál stanoviska, které k věci podal Ústav státu a práva Akademie věd České republiky dne 13. října 1997, na které se odvolává i podaný návrh. V tomto vyjádření se uvádí, že není sporu o tom, že existuje zmocnění vlády založené zákonem a že tedy zkoumat lze pouze to, zda se nařízením nezakládají povinnosti nové ve srovnání s předchozí právní úpravou, či zda toto nařízení není v rozporu s příslušnými ustanoveními zákoníku práce, zejména pak s § 83. Vzhledem k tomu, že zkrácení pracovní doby je možné pouze v zákonem stanovených případech a po projednání s příslušným ústředním odborovým orgánem, je nepochybně možno dovodit, že stejný postup musí platit i pro prodlužování pracovní doby. Podle stanoviska je nesporné, že podzákonná norma nemůže stanovit rozsah pracovní doby nad rámec zákona. Dále se v tomto stanovisku uvádí, že v porovnání dikce zrušeného a současného nařízení vlády jasně vyplývá, že se nové povinnosti zakládají, a to v míře nemalé. Současně se upozorňuje, že zmocnění vlády obsažené v ustanovení § 23 písm. h) zákona č. 143/1992 Sb. předchází časově konstituování Ústavy nového českého státu. Platí-li tedy, že žádné odvozené právní předpisy nemohou ukládat nové povinnosti, tím méně tak mohou činit odvozené právní normy vydané na základě "předústavních zmocnění".
Při jednání dne 29. dubna 1998 navrhovatelé setrvali na svých argumentech a zdůraznili, že před i po účinnosti sporného nařízení vlády platil stejný Pracovní řád pro zaměstnance škol a školských zařízení, že před tímto datem, tj. 1. září 1997, platily stejné předpisy, a proto nemohli nedospět k názoru, že napadené nařízení vlády, pokud stále platí stejné fyzikální jednotky času, fakticky zvyšuje dosavadní pracovní úvazky učitelů a jiných pedagogických pracovníků, a to nad maximální mez stanovenou v § 83 zákoníku práce. Porovnání s některými zeměmi OECD (Organization for Economic Cooperation and Development - Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj), které učinila vláda ve svém vyjádření, považují navrhovatelé za právně zcela bezvýznamné, pro rozhodnutí Ústavního soudu irelevantní a též i nekorektní, neboť je srovnáváno nesrovnatelné. V jiných zemích je stanovena maximální míra vyučovací povinnosti a i při menším objemu odučených hodin zůstává zachován nárok na plný plat. Kromě tohoto v uváděných zemích nemají učitelé srovnatelné povinnnosti v podobě různých dozorů apod.