VIII.
Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla jako zásah do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny
70. Podstatou povinnosti provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu je jeho objektivní odpovědnost za porušení některých povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Tato odpovědnost má výlučně formu odpovědnosti za správní delikt (nyní přestupek) podle § 125f odst. 1 tohoto zákona. Z porušení povinnosti podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu naopak nelze vyvozovat jiné právní následky. To platí i pro rovinu soukromoprávních vztahů (například nárok na náhradu škody), ve vztahu k níž je objektivní odpovědnost provozovatele vozidla stanovena v § 2927 až 2932 občanského zákoníku, upravujících právo na náhradu škody vyvolané zvláštní povahou provozu dopravních prostředků.
71. Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu zasahuje do jeho vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. V případě porušení některých povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích mu totiž v jejím důsledku vzniká povinnost zaplatit pokutu, která je specifikována v § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu. Povahu zásahu má i zaplacení určené částky podle § 125h odst. 1 až 3 zákona o silničním provozu, k čemuž sice provozovatel vozidla není přímo nucen, jejím zaplacením však dosáhne odložení věci, v důsledku čehož nebude stíhán za správní delikt. Ačkoliv napadená ustanovení přímo neupravují uvedenou sankci, vymezují zákonné předpoklady pro její uložení.
72. Přestože návrh navrhovatele směřuje jen proti § 10 odst. 3 a § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jednotlivé komponenty povinnosti provozovatele vozidla, která představuje zásah do jeho vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny, jsou vyjádřeny i v jiných ustanoveních. Zmínit lze § 125f odst. 2 zákona o silničním provozu (vymezení skutkové podstaty správního deliktu), § 125f odst. 3 (povinnost zaplatit pokutu), § 125f odst. 4, § 125g a 125h (procesní předpoklady uplatnění objektivní odpovědnosti) a § 125f odst. 5 (liberační důvody). Posouzení ústavnosti napadených ustanovení musí reflektovat úplné zákonné vymezení jimi stanovené právní povinnosti, včetně těch částí zákonné úpravy, jež nebyly napadeny.
73. V souladu se svou ustálenou rozhodovací praxí přezkoumal Ústavní soud zásah do vlastnického práva provozovatelů vozidla, k němuž jsou orgány veřejné moci oprávněny na základě napadených ustanovení, v testu proporcionality [například nález ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), nález ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.) nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)]. V jeho rámci zhodnotil, zda zásah sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl, a pokud ano, zda je způsobilý k jeho dosažení (požadavek vhodnosti), zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl ve vztahu k dotčenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec, zda při zohlednění podstaty a smyslu dotčeného základního práva převáží zájem na dosažení sledovaného cíle (proporcionalita v užším smyslu). Jestliže by některý z těchto požadavků nebyl splněn, byl by tím založen nesoulad napadených ustanovení s vlastnickým právem podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
74. Ústavní soud spatřuje účel napadených ustanovení v zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, tedy především v preventivním působení na jednání účastníků silničního provozu, aby nedocházelo k takovému jednání, které by mohlo mít za následek ztráty na životech či poškození zdraví nebo majetku. Napadená ustanovení sledují v podstatě stejný účel jako zákonné povinnosti řidiče nebo pravidla provozu na pozemních komunikacích, jejichž porušení má za následek spáchání správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Jde nepochybně o legitimní účel, k jehož dosažení mohl zákonodárce stanovit povinnosti představující zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla. Odpovídá totiž zásadám obsaženým v čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy.
75. Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu je věcně opodstatněna tím, že právě na provozovateli vozidla, kterým je buď vlastník, nebo jiná osoba se souhlasem vlastníka, zpravidla závisí, kdo vozidlo užívá. To, že zákonná úprava předpokládá možnost provozovatele vozidla ovlivnit osobu jeho řidiče, je patrné i z § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu. Toto ustanovení vylučuje jeho odpovědnost za správní delikt v případech odcizení vozidla, nebo změny vlastníka, jestliže bylo zažádáno o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel.
76. Protože provozovatel vozidla odpovídá za správní delikt bez ohledu na zavinění, jeho odpovědnost primárně neslouží potrestání řidiče, který porušil některou z povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Vůči řidičům má působit zejména preventivně, aby se porušování těchto povinností do budoucna nedopouštěli. Předpokládá se, že provozovatel vozidla ví, kdo v době spáchání přestupku podle zákona o silničním provozu užil jeho vozidlo, jakož i že má zájem domoci se po řidiči náhrady zaplacené pokuty, respektive určené částky, případně, že bude na řidiče v rámci vzájemných vztahů působit jiným způsobem tak, aby se porušení povinnosti neopakovalo, včetně možnosti zamezit mu v dalším užívání vozidla. Pokud by provozovatel vozidla na porušování povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích adekvátně nereagoval, vystavil by se riziku, že v budoucnu sám ponese případné další sankční následky.
77. Uvedené vymezení odpovědnostních vztahů rozumným způsobem objasňuje preventivní funkci objektivní odpovědnosti podle napadených ustanovení. Tím zároveň opodstatňuje závěr, že zásah do vlastnického práva spočívající v objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla podle napadených ustanovení je způsobilým, a tudíž vhodným prostředkem k dosažení jimi sledovaného legitimního účelu.
78. Pokud jde o otázku, zda bylo možné sledovaného cíle dosáhnout jiným způsobem, který by byl ve vztahu k dotčenému základnímu právu šetrnější, Ústavní soud zvažoval existenci jiných možných variant řešení, které by byly co do své účinnosti srovnatelné se zákonodárcem zvoleným řešením. V tomto ohledu se jako první možnost nabízí zachování dřívějšího stavu, kdy objektivní odpovědnost provozovatele vozidla ani s ní spojený zásah do jeho vlastnického práva nebyly stanoveny vůbec a za přestupky, jejichž spácháním vzniká předmětná objektivní odpovědnost, odpovídal výlučně jejich pachatel.
79. Důvod, pro který zákonodárce přistoupil ke stanovení objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla nad rámec již existující úpravy přestupků podle zákona o silničním provozu, spočívá ve snaze odstranit stav, kdy některé z těchto přestupků nebylo možné ve velkém počtu případů postihovat. Bylo sice spolehlivě prokázáno, že se přestupek stal, chyběly však účinné prostředky ke zjištění osoby řidiče, který se ho měl dopustit. Automatizované technické prostředky často nezaznamenaly pachatele, nebo jej nezaznamenaly natolik ostře, aby jej bylo možno ztotožnit s konkrétní osobou. V případě neoprávněného zastavení nebo stání pak bránila identifikaci řidiče jeho nepřítomnost. Jiné možnosti zjištění osoby řidiče byly zpravidla velmi omezené. Přehled o tom, kdo vozidlo užíval, by nicméně vždy měl mít jeho provozovatel.
80. Účinnost obou uvedených řešení se odlišuje zejména ve způsobu zjištění odpovědné osoby. Zatímco provozovatel vozidla je jednoznačně určen podle registru silničních vozidel, ke zjištění osoby řidiče, který se dopustil přestupku, dochází až v rámci následného šetření policejního orgánu a na něj navazujícího řízení o přestupku. Vždy závisí na konkrétních okolnostech, zda se podaří shromáždit důkazní prostředky umožňující zjištění pachatele a prokázání jeho viny. Z uvedeného srovnání vyplývá, že objektivní odpovědnost provozovatele vozidla podle napadených ustanovení umožňuje - na rozdíl od stíhání pachatele uvedeného přestupku - v podstatě vždy alespoň nepřímo postihnout porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. S tím spojený zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla je proto potřebný k zajištění účinného působení příslušných povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích. Tento zásah je zmírněn tím, že provozovatel vozidla se následně může domáhat zaplacení částky, jež odpovídá výši jím uhrazené pokuty, respektive určené částky, po skutečném pachateli přestupku.
81. Další možná varianta spočívala v možnosti nahradit objektivní odpovědnost provozovatele vozidla jeho povinností evidovat osobu, které umožnil vozidlo užívat, a čas, kdy bylo užíváno. Takováto povinnost, například ve formě knihy jízd, byla-li by stanovena jen za tímto účelem, by však zjevně představovala mnohem intenzivnější zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla. Místo jednorázové povinnosti zaplatit pokutu by totiž každý provozovatel vozidla musel trvale zaznamenávat údaje o užívání vozidla, ať už je využívá k podnikání, nebo jen pro soukromé účely. Přehlédnout nelze ani možný zásah do práva na soukromý život podle čl. 10 odst. 2 Listiny, a to jak na straně provozovatele vozidla, tak na straně jeho řidiče, k němuž by mohlo dojít s ohledem na povahu takto vedených údajů.
82. Ústavní soud nakonec posuzoval, zda jako přijatelná varianta nepřicházelo v úvahu odlišné vymezení odpovědnosti provozovatele vozidla, ať už jde o výši pokuty za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, nebo podmínky, za nichž lze tuto pokutu uložit.
83. Pro posouzení potřebnosti posuzovaného zásahu do vlastnického práva podle napadených ustanovení nemá horní hranice výše pokuty význam. Její stanovení je především otázkou politického rozhodnutí, v jehož rámci mají být zhodnocena všechna relevantní hlediska, například hledisko generální prevence, stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití plynoucí z intenzity rizika deliktního jednání nebo nazírání veřejnosti na význam individuálních a společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním jednáním [srovnej nález ze dne 25. 10. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), body 29, 34 a 36]. Z tohoto důvodu se i ústavněprávní přezkum horní hranice pokuty z hlediska zásahu do vlastnického práva omezuje na požadavek vyloučení extrémní disproporcionality [nález ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 332], I kdyby přitom byla tato hranice excesivní, její protiústavnost by nezakládala protiústavnost zákonné úpravy správního deliktu jako celku. Týkala by se výlučně § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu, jehož ústavnost by v případě, že by byl napaden, byla posuzována samostatně.
84. Jinak je tomu v případě zákonných podmínek, za nichž se uplatní objektivní odpovědnost provozovatele vozidla podle napadených ustanovení. Tyto podmínky dotváří zákonnou úpravu objektivní odpovědnosti jako celek, spoluurčují její účel a způsobilost jej dosáhnout a mohou být i podstatným prvkem odlišujícím jednotlivé varianty možného řešení. Mají tudíž význam pro celkové hodnocení proporcionality zásahu do vlastnického práva podle napadených ustanovení.
85. Související ustanovení zákona o silničním provozu podmiňují řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f odst. 1 tím, že navzdory nezbytným krokům ze strany správního orgánu nedošlo k potrestání pachatele odpovídajícího přestupku, jakož i podrobně stanoveným procesním postupem, jehož smyslem je přednostně potrestat právě tohoto pachatele. Takto vyjádřená subsidiarita správního deliktu činí z objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla prostředek, který za účelem dosažení sledovaného cíle mnohem šetrněji zasahuje do jeho vlastnického práva, než by tomu bylo v případě takové její varianty, která by umožňovala uložení pokuty bez dalšího.
86. Úprava jednotlivých dílčích prvků procesního postupu, který předchází řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu - zejména výzvy k uhrazení určené částky, její výše, lhůt k jejímu zaplacení a dalšího postupu směřujícího ke zjištění pachatele přestupku - je pak z hlediska posouzení možných variant řešení podstatná jen potud, zda skutečně umožňuje uplatnění objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla, a naopak pro ni nevytváří překážku. V případě zákonné úpravy, která doplňuje napadená ustanovení, je tento požadavek splněn.
87. Uvedené závěry kategoricky nevylučují, že přípustný zásah do vlastnického práva by mohla představovat i některá z uvedených přísnějších variant řešení, obzvlášť jestliže by současně sledovala jiný legitimní účel. Tato úvaha je však v tuto chvíli bezpředmětná, neboť zákonodárce zvolil mírnější řešení. Ústavní soud neshledal existenci jiné varianty zákonné úpravy, která by při srovnatelné způsobilosti k dosažení sledovaného cíle šetrněji zasahovala do vlastnického práva provozovatele vozidla. Napadená ustanovení proto obstojí i z hlediska požadavku potřebnosti.
88. Ústavní soud nakonec v rámci testu proporcionality zhodnotil, zda při zohlednění podstaty a smyslu vlastnického práva převáží zájem na dosažení cíle sledovaného napadenými ustanoveními. Jimi stanovená objektivní odpovědnost představuje součást povinností spojených s postavením provozovatele vozidla, které bez ohledu na to, zda je jím vlastník nebo osoba se souhlasem vlastníka, přímo neomezují právo užívat vozidlo či umožnit jeho užívání jiné osobě. Vytváří se jí pouze prostor pro uložení sankce, jejíž druh a výše (zde pokuta do výše 10 000 Kč) jsou stanoveny v jiných než napadených ustanoveních zákona o silničním provozu. Za této situace nelze formulovat žádný důvod, který by s ohledem na podstatu a smysl vlastnického práva zpochybňoval prosazení se objektivní odpovědnosti podle napadených ustanovení. Tato ustanovení nejsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny.