VII.
Objektivní odpovědnost z hlediska požadavku splnitelnosti právní povinnosti podle čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny
52. Ústavní soud přistoupil k vlastnímu přezkumu ústavnosti napadených ustanovení, v jehož rámci vypořádal jednotlivé navrhovatelem uplatněné námitky. V první řadě musel zodpovědět otázku, zda povinnost provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, jejíž porušení zakládá správní delikt (nyní přestupek) podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, je povinností splnitelnou.
53. V demokratickém právním státě nelze nikomu uložit nesplnitelnou povinnost. Nikdo nemůže být povinen k jednání, které objektivně není možné. Takováto povinnost by již v okamžiku svého vzniku stavěla svého adresáta do pozice jejího porušovatele, který může být sankcionován, aniž by měl vůbec možnost jednat po právu. Pokud by zas na jejím splnění záviselo uplatnění práva, toto právo by bylo fakticky neuplatnitelné [srovnej nález ze dne 5. 3. 2009 sp. zn. II. ÚS 281/09 (N 50/52 SbNU 499), bod 21, nebo nález ze dne 5. 4. 2016 sp. zn. II. ÚS 703/16 (N 61/81 SbNU 67), bod 34]. Právní předpis, který by některý z těchto následků umožňoval, by nebyl právem v materiálním slova smyslu, nýbrž nástrojem bezpráví, který u svých adresátů důvěru v právo podlamuje.
54. Požadavek splnitelnosti právní povinnosti se uplatní bezvýjimečně. Rozumí se bez dalšího, že jakákoliv povinnost uložená zákonem podle čl. 4 odst. 1 Listiny musí být splnitelná a že jen ke splnění takovéto povinnosti může být jednotlivec podle čl. 2 odst. 3 Listiny nucen. Povinnost, která by tomuto požadavku nedostála, by byla uložena v rozporu s těmito ustanoveními [srovnej nález ze dne 6. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 32/15 (40/2017 Sb.), body 69 a 70].
55. V rámci kontroly ústavnosti lze požadavek splnitelnosti právní povinnosti posuzovat jen v případě těch právních předpisů či jejich ustanovení, jež stanoví určitou právní povinnost. Jestliže právní předpis nebo jeho ustanovení nestanoví právní povinnost ve své celistvosti, nýbrž pouze některý její dílčí komponent, který ovšem sám povinností není, pak lze jejich soulad s uvedeným požadavkem posuzovat jen v tom smyslu, zda právě tento komponent nečiní právní povinnost nesplnitelnou.
56. Ustanovení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu stanoví, že provozovatel vozidla "zajistí", aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích podle zákona o silničním provozu. Je zřejmé, že tímto ustanovením není provozovateli vozidla stanovena totožná povinnost jako řidiči. Co se však rozumí uvedeným "zajištěním" zákon blíže nekonkretizuje.
57. Povinnost provozovatele vozidla "zajistit" dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích, jak je vymezena v § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, připouští dvojí výklad. Především lze "zajištěním" rozumět aktivní jednání na straně provozovatele vozidla, jež by spočívalo v jakémkoliv možném (zákonem nezakázaném) opatření, jímž lze jednání řidiče ovlivnit natolik, že z jeho strany nedojde k porušení zákona o silničním provozu. Provozovatel vozidla by v takovémto případě nesl odpovědnost výlučně za to, zda sám jednal požadovaným způsobem. Pokud by přitom takto nejednal a jeho zaviněním by došlo k porušení povinnosti řidiče, jemuž by jinak bylo možné zamezit, spáchal by správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu a musel by zaplatit pokutu.
58. Slovo "zajistit" ale může mít i jiný význam. Lze je totiž vykládat i jako pouhé vyjádření odpovědnosti provozovatele vozidla za případná porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, k nimž dojde při užití jeho vozidla. Provozovatel vozidla by tak nesl právní následky porušení uvedených povinností, ačkoliv se sám žádného protiprávního jednání nedopustil. V tomto případě by měla jeho odpovědnost podobu odpovědnosti za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, v jejímž důsledku by mu vznikla povinnost zaplatit pokutu.
59. Jednotlivé výkladové možnosti se liší v tom, že zatímco první z nich činí provozovatele vozidla odpovědným výlučně za jeho jednání, druhá z nich mu přisuzuje odpovědnost zajednání řidiče. Podle tohoto výkladu napadená ustanovení zakládají jeho objektivní odpovědnost, jejíž vznik - na rozdíl od odpovědnosti subjektivní - nevyžaduje zavinění na straně odpovědného subjektu.
60. Objektivní odpovědnost není nepřípustným ani nijak neobvyklým právním institutem. Jakkoliv lze zásadu, že každý odpovídá jen za své vlastní jednání, považovat za jakési přirozené východisko odpovědnostních právních vztahů, efektivní regulace některých oblastí lidského jednání může v tomto ohledu vyžadovat zvláštní úpravu. Účel objektivní odpovědnosti se pak může lišit v závislosti na předmětu právní úpravy. Zpravidla bude spočívat ve snaze o nalezení spravedlivé rovnováhy mezi právy a povinnostmi účastníků některých právních vztahů, případně v zjednodušení a zpřehlednění právních vztahů mezi dotčenými subjekty, aby lépe odpovídaly jejich praktickým potřebám.
61. Stanovení objektivní odpovědnosti není vyloučeno ani ve správním právu. Správní delikty, jichž se pachatel dopustí nesplněním povinnosti bez ohledu na zavinění, mají své opodstatnění zejména v případech, kdy je regulován určitý provoz, respektive určitá kvalifikovaná činnost, na níž se může podílet větší počet osob. Není podstatné, jakým způsobem povinný subjekt zajistí splnění určité povinnosti, ale výlučně to, zda došlo nebo nedošlo k jejímu porušení. Typicky jde o správní delikty právnických osob nebo podnikajících fyzických osob, které vykonávají svou činnost prostřednictvím svých zaměstnanců či jiných oprávněných osob. Může jít ale i o správní delikty nepodnikajících fyzických osob. Na příklady některých z nich upozornila ve svém stanovisku vláda. Možnost stanovení objektivní odpovědnosti ve správním právu uznal i Evropský soud pro lidská práva, byť tak učinil nepřímo v podobě rozložení důkazního břemene a zakotvení skutkových či právních domněnek odpovědnosti za protiprávní jednání či stav (například rozsudek ze dne 7. 10. 1988 ve věci stížnosti č. 10519/83 Salabiaku proti Francii, § 28 a násl., nebo rozhodnutí Falk proti Nizozemsku, též rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 7. 12. 1990 ve věci stížnosti 12995/87 Duhs proti Švédsku).
62. Ústavní soud posoudil napadená ustanovení z hlediska požadavku splnitelnosti právní povinnosti, přičemž se zabýval oběma uvedenými alternativami jejich výkladu. Podle prvního z nich je obsahem povinnosti provozovatele vozidla určité aktivní jednání, které je způsobilé zamezit porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Otázkou však zůstává jejich identifikace. Žádné opatření nemůže zcela vyloučit autonomní jednání řidiče vozidla, a tudíž ani možnost, že se úmyslně či neúmyslně dopustí protiprávního jednání. Za smysluplný zjevně nelze považovat ani výklad, podle něhož má být provozovatel vozidla vždy přítomen jeho užití a svým fyzickým zásahem (třeba strhnutím volantu) zamezit řidiči porušit jeho povinnosti. Takovýto požadavek by byl na míle vzdálen od reálného běhu věcí a neobstál by ani z hlediska jiných ustanovení zákona o silničním provozu, která stanoví povinnosti řidiče.
63. V úvahu tak přicházejí pouze opatření, která sice nemohou zcela zamezit porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, mohou ale představovat maximum toho, co provozovatel vozidla za tímto účelem ještě je schopen učinit. Takováto opatření se předně mohou týkat výběru osoby řidiče. Je nepochybně žádoucí, aby provozovatel vozidla, nerozhodne-li se užívat vozidlo výlučně sám, vždy pečlivě uvážil, komu ho svěří. Takováto osoba musí splňovat základní podmínky účasti na provozu na pozemních komunikacích stanovené zákonem o silničním provozu v § 3 odst. 2 a 3 (například tělesná a duševní způsobilost nebo příslušné řidičské oprávnění). Zákaz svěřit řízení vozidla osobě, která tyto podmínky nesplňuje, již ovšem provozovateli vozidla stanoví § 10 odst. 1 písm. b) a c) zákona o silničním provozu, a proto nedává smysl, aby byl rovněž obsahem povinnosti podle § 10 odst. 3. Jiné podmínky ve vztahu k osobě, které má být vozidlo svěřeno, si pak lze představit už jen v rovině určitého subjektivního posouzení, zda tato osoba je "dobrým" či "zodpovědným" řidičem. Tato kritéria určitě mají v úvahách provozovatele vozidla své místo, jejich neurčitost však vylučuje, aby na jejich hodnocení závisel závěr o splnění či nesplnění právní povinnosti.
64. Možná opatření, jimiž by provozovatel vozidla dostál povinnosti podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, nelze spatřovat ani v případné zvláštní smluvní úpravě jeho vzájemných právních vztahů s řidičem. Z tohoto ustanovení nelze vyvodit povinnost provozovatele vozidla, aby svěřil své vozidlo jiné osobě jen v případě, že mezi nimi vznikne zvláštní smluvní ujednání obsahující závazek řidiče nedopustit se porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích a že porušení těchto povinností bude mít za následek smluvní sankci. Povinnost k takovémuto ujednání by musela být v zákoně formulovaná tak, aby byla pro své adresáty seznatelná, což v daném případě neplatí. Přísnější sankce by jistě působila na řidiče, pokud jde o nutnost zvažovat právní následky jeho jednání, pokud by ji však zákonodárce chtěl pro tyto případy stanovit, měl tak učinit výslovně, a neponechávat ji případné další smluvní úpravě.
65. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že pokud by se uplatnil takovýto výklad napadených ustanovení, povinnost provozovatele vozidla učinit opatření, kterým by mohl v souladu s § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu účinně "zajistit" dodržení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, by byla v důsledku neexistence takovýchto opatření nesplnitelná. Dále se již zabýval pouze druhou výkladovou alternativou, podle níž napadená ustanovení stanoví objektivní odpovědnost provozovatele vozidla pro případy porušení některých zákonných povinností, k nimž může dojít v souvislosti s užíváním vozidla.
66. Takovýto výklad v podstatě ztotožňuje porušení povinnosti "zajistit" dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu s porušením těchto povinností. Jde o automatický následek tohoto porušení, jemuž provozovatel vozidla, není-li sám jeho řidičem, nemůže účinně zabránit. Splnění povinnosti provozovatele vozidla tak fakticky závisí výlučně na tom, zda dojde, či nedojde k porušení povinnosti ze strany řidiče.
67. Ve prospěch tohoto výkladu svědčí navazující zákonná úprava správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ze které vyplývá, že zákon sjednáním provozovatele vozidla, které by "zajistilo", že nedojde k porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, ani nepočítá. V této souvislosti lze poukázat na již zmíněnou subsidiaritu stíhání tohoto správního deliktu vůči stíhání příslušného přestupku řidiče vozidla (§ 125f odst. 4, § 125h), která má zamezit tomu, aby byl za stejné jednání, jež vedlo ke spáchání přestupku, postižen současně řidič i provozovatel vozidla. Provozovateli vozidla je ještě před zahájením řízení o správním deliktu umožněno, aby označil osobu řidiče vozidla (§ 125h odst. 6). Pokud ale dojde k zahájení řízení o uložení pokuty za správní delikt, je tím podle § 125g odst. 1 tohoto zákona - s výjimkou zproštění odpovědnosti provozovatele vozidla podle jeho § 125f odst. 5 - vyloučeno zahájení řízení o přestupku pro stejné porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Zákon zde tedy vychází z toho, že ke spáchání přestupku řidiče i správního deliktu provozovatele vozidla dochází následkem totožného jednání řidiče, přičemž uvedená ustanovení se snaží zamezit tomu, aby toto jednání bylo postihováno oběma způsoby.
68. Požadavek splnitelnosti právní povinnosti lze vztáhnout jak na povinnost, s jejímž porušením je spojen vznik objektivní odpovědnosti, tak na sankční povinnost, která je jejím právním následkem. V případě napadených ustanovení to znamená, že tímto hlediskem lze posuzovat jednotlivé povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích, která však v tomto ohledu nejsou nijak zpochybňována. Rovněž by mohla být z hlediska splnitelnosti posuzována i pokuta za posuzovaný správní delikt podle § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu. Z povahy věci naopak není možné posuzovat splnitelnost objektivní odpovědnosti samotné, neboť ta není vlastním pravidlem chování, ale jen stanovením právního následku.
69. Ústavní soud uzavírá, že obsahem § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu - navzdory jeho doslovnému znění - není stanovení určité povinnosti provozovatele vozidla, nýbrž pouze jeho objektivní odpovědnosti za porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, jejíž obsah je vymezen v jiných ustanoveních tohoto zákona. Z tohoto důvodu toto ustanovení, stejně jako na ně navazující § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, nejsou a ani nemohou být v rozporu s požadavkem splnitelnosti právní povinnosti podle čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.