B) Zvláštní část ústavněprávní argumentace
192. Konkrétní napadená ustanovení NZP jsou rozčleněna podle tematických či logických okruhů následovně:
a) odchylná úprava od ZP + vazby na občansky zákoník
§ 2 odst. 1, § 4, § 18 (část), § 325, 326
b) ustanovení různého druhu
§ 13 odst. 2 písm. g) - zajištění závazku, § 20 - relativní neplatnost právního úkonu
§ 342 - zánik pracovněprávního vztahu smrtí zaměstnavatele
c) pracovní poměry založené jmenováním
§ 33 odst. 3, § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2, § 364 odst. 3
d) práva odborových organizací obecnější povahy
- obecná část
- konkrétní ustanovení - § 24 odst. 2, § 278, 281, 282, § 286 odst. 2, § 287, § 305 odst. 1, § 321 odst. 2, 3 a 4, § 322
e) právo odborových organizací při převedení v práci, při skončení pracovního poměru a při vydání pracovního řádu
§ 46, § 61 odst. 1, § 61 odst. 5, § 306 odst. 4
193. K jednotlivým napadeným ustanovením Ústavní soud uvádí následující.
194. K § 2 odst. 1
Napadené ustanovení zní:
(1) Práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích mohou být upravena odchylně od tohoto zákona, jestliže to tento zákon výslovně nezakazuje nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit. Odchýlení není dále možné od úpravy účastníků pracovněprávních vztahů, od ustanovení, která odkazují na použití občanského zákoníku, a není-li v tomto zákoně dále stanoveno jinak, v náhradě škody. Odchýlení není také možné od ustanovení ukládajících povinnost, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance. Odchýlení od ustanovení uvedených v § 363 odst. 1, kterými se zapracovávají předpisy Evropských společenství, není možné, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance. Práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích nemohou být upravena odchylně od tohoto zákona v případech uvedených v § 363 odst. 2.
195. Zásadní námitky navrhovatelů směřují právě vůči ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce. Toto ustanovení jako promítnutí ústavní zásady "každý může činit, co zákon nezakazuje" je podle jejich názoru rozporuplné, nejasné a neurčité a ve svém důsledku neaplikovatelné a rozhodně nezakládá deklarovanou smluvní volnost. Uvedené stanovisko široce odůvodňují (viz výše).
196. Ústavní soud předesílá, že v napadeném ustanovení je, resp. má být realizován základní princip vyplývající z Ústavy a Listiny základních práv a svobod označovaný jako princip "co není zakázáno, je dovoleno". Účastníkům pracovněprávního vztahu se nově otevřela nejen možnost upravit práva a povinnosti jinak, než stanoví zákon, ale také možnost upravit to, co zákoník práce neřeší vůbec. Jakkoliv zvolená koncepce nepochybně odpovídá charakteru soukromoprávních vztahů, je obecně liberálnější než úprava předchozí a jakoby podstatně rozšiřuje smluvní volnost účastníků, je z hlediska ústavněprávního akceptovatelné, aby tato volnost nebyla neomezená, a to z důvodu respektování principu ochrany slabší strany pracovněprávního vztahu. Při vymezení a formulaci ustanovení, která mají mít kogentní povahu však podle názoru Ústavního soudu zákonodárce zjevně nedocenil skutečnost, že zvolená koncepce představuje pro účastníky pracovněprávního vztahu změnu v našich podmínkách zcela zásadní - právo se pro ně stává právem "výkladovým". Účastníci (zejména zaměstnavatelé) pracovněprávních vztahů náhle nenacházejí vzor pro úpravu svých konkrétních vztahů, ale vyvstává jim nová (a nevyzkoušená) povinnost - zkoumat právo z hlediska, zda v obecné rovině připuštěné odchýlení se od konkrétního ustanovení zákona není zakázáno, a co víc, zda je tento případný zákaz paušální, či zda existuje toliko zákaz odchýlení se v neprospěch zaměstnance.
197. Ústavní soud je nucen konstatovat, že z výše uvedeného pohledu je napadené ustanovení § 2 odst. 1 (ve spojení s dalšími odstavci tohoto ustanovení a dalšími relevantními ustanoveními zákoníku práce - zejména § 363 odst. 1 a 2) pro adresáty komplikované a do značné míry i neurčité. V důsledku zvolené legislativní techniky lze na mnoha místech zákoníku práce jen velmi obtížně a neurčitě usuzovat na to, jaký zákaz chtěl vlastně zákonodárce vyjádřit. Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty neoddělitelně patří princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jehož komponentem je i předvídatelnost práva. Z tohoto pohledu je však vymezení kogentních norem v zákoníku práce realizováno způsobem natolik komplikovaným a vágním, že je narušen princip srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu, jak byl Ústavním soudem v jeho dosavadní judikatuře opakovaně formulován (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 77/06, vyhlášen pod č. 37/2007 Sb., sp. zn. IV. ÚS 690/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 45, str. 417).
198. Ústavní soud proto přisvědčil návrhu na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 s výjimkou věty první a věty čtvrté, neboť obecně deklarovaná liberální úprava umožňující rozšíření smluvní volnosti účastníků pracovněprávního vztahu je v důsledku založení kogentní povahy početné řady norem omezována v takovém rozsahu, že smluvní volnost jako základ vztahu zaměstnanec - zaměstnavatel popírá, a pokud vůbec nějaký prostor pro svobodu vůle otevírá, tak pouze a jen ve prospěch jedné ze smluvních stran. Výkon povolání či podnikání ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny lze na základě zákona omezit; toto omezení se však musí dít v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
199. Řešení nyní přijaté Ústavním soudem je výrazem opuštění principu delegace a přiklonění se k principu subsidiarity občanského zákoníku (viz dále body 208 - 210 k § 4). Ustanovení § 2 odst. 1 věty první lze podřadit pod relativně neurčité právní normy, běžné i v jiných právních odvětvích, ve kterých nevyvolávají výrazné výkladové obtíže. Právní normy takové povahy otevírají široký prostor pro judikaturu obecných soudů; obdobnou normou je např. ustanovení § 2 odst. 3 občanského zákoníku (srov.: "Účastníci občanskoprávních vztahů si mohou vzájemná práva a povinnosti upravit dohodou odchylně od zákona, jestliže to zákon výslovně nezakazuje a jestliže z povahy ustanovení zákona nevyplývá, že se od něj nelze odchýlit."), o jehož ústavnosti neměl Ústavní soud pochyb (srov. nález sp. zn. III. ÚS 104/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 35, nález č. 146, str. 55). Ústavní soud si je však na druhé straně vědom toho, že výklad takovéhoto relativně neurčitého pojmu může v oblasti pracovněprávních vztahů jisté problémy nepochybně přinášet; ty nebudou mnohdy řešitelné jinak než změnou příslušných ustanovení zákoníku práce. (Jako příklad lze uvést novou právní úpravu v § 114 odst. 3 provedenou zákonem č. 362/2007 Sb., který se pokusil odstranit do 31. 12. 2007 velmi spornou otázku, zda zákoník práce, na rozdíl od právní úpravy dřívější, zakazuje sjednat v pracovní smlouvě u vedoucích zaměstnanců mzdu již s přihlédnutím k předpokládanému rozsahu přesčasové práce.)
200. Z důvodů zde vyložených tedy neshledal Ústavní soud protiústavní ani část první věty ustanovení § 2 odst. 1 ve slovech "nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit"; k tomu lze dodat, že zrušení uvedeného ustanovení by učinilo ze zákoníku práce do jisté míry právní normu zcela zbytečnou, neboť i tam, kde by z povahy ustanovení zákona očividně vyplývalo, že se od nich smluvně odchýlit nelze, byla by přesto dohodnutá odchylka přípustná. To by ovšem ve svých důsledcích učinilo z řady ustanovení zákoníku práce normu charakteru spíše "vzorových stanov", a nikoliv normu charakteristickou tím, že v některých svých ustanoveních kogentně upravuje ať už soukromoprávní nebo veřejnoprávní vztahy.
201. Nejen z hlediska komparatistického (srov. již citované ustanovení § 2 odst. 3 občanského zákoníku) obstojí co do testu ústavnosti i slovo "výslovně" obsažené v prvé části věty první ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce. V této souvislosti je dlužno uvést, že je žádoucí, aby tam, kde chce zákonodárce vyjádřit kogentnost určitého zákonného ustanovení, vyslovil tuto intenci vskutku výslovným sdělením, a to i když kromě takto explicitně traktované vůle současně (částí věty znějící "nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit") v jiných případech kogentnost úpravy vyjádří toliko způsobem obecné formulace; z takto implicitního vyjádření plyne pak úkol pro jurisprudenci a zejména judikaturu vyložit meze, v nichž lze relativně neurčitou právní normu aplikovat.
202. K ustanovením § 2 odst. 1 věty druhé, třetí a páté Ústavní soud konstatuje, že účelem veřejnoprávních prvků v pracovním zákonodárství je prioritně ochrana zaměstnanců. Tento účel je souladný s ústavním pořádkem, nicméně i pro jeho naplňování platí požadavek proporcionality, v tomto rámci potřebnosti (subsidiarity, čili použití mírnějšího z pohledu alternativních legislativních prostředků dosahujících ústavně souladný účel). Ve vztahu k dispozitivnosti a kogentnosti pracovněprávní regulace metoda kogentní úpravy zajišťuje právě uplatnění veřejnoprávních prvků. Požadavek minimalizace omezení svobody smluvní vůle, jakož i požadavek právní jistoty pak zatěžuje zákonodárce povinností tyto prvky výslovně pojmenovat. Výčtová metoda však nemusí být řešením; vždy se najdou ustanovení, která by měla být typicky kogentní, avšak ve výčtu obsažena nejsou, stejně jako ustanovení, která jsou svou povahou typicky dispozitivní, avšak do výčtu - bez zjevného důvodu - zahrnuta jsou. Při určení, která ustanovení jsou kogentní a která dispozitivní, proto nelze spoléhat na zcela exaktní kritéria, ale je třeba užít taková měřítka, která umožní jistou míru volné úvahy.
203. Proto po zrušení věty druhé v ustanovení § 2 odst. 1 bude plynout nemožnost odchýlení se od úpravy účastníků pracovněprávních vztahů a od ustanovení o náhradě škody z povahy ustanovení zákoníku práce.
204. Ústavní soud neshledal však důvod ke zrušení věty čtvrté ustanovení § 2 odst. 1 ("Odchýlení od ustanovení uvedených v § 363 odst. 1, kterými se zapracovávají předpisy Evropských společenství, není možné, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance."). Ustanovení § 363 odst. 1 zákoníku práce napadeno návrhem nebylo, přičemž ani Ústavní soud neshledává v jeho textu nic, co by svědčilo pro závěr o jeho protiústavnosti. Pak ovšem věta čtvrtá ustanovení § 2 odst. 1 vážící se k nenapadenému ustanovení § 363 odst. 1 zákoníku práce v testu ústavnosti též obstojí; při jejím zrušení by se stalo nejistým, zda se vzdor němu přesto nelze od ustanovení § 363 odst. 1 zákoníku práce odchýlit (což by bylo možné dovodit z povahy tohoto ustanovení); takováto nejistota by nebyla již z hlediska srozumitelnosti a jasnosti právního řádu žádoucí. Ani dovětek připouštějící odchýlení ve prospěch zaměstnance není důvodné rušit pro údajnou protiústavnost. Jde totiž o vyjádření typicky volné (a politické) úvahy zákonodárce; uvedené odchýlení není přitom možné vnutit jednou stranou pracovněprávního vztahu straně druhé (tj. zaměstnancem zaměstnavateli); protože tedy zůstává v uvedeném rozsahu zachována oboustranná autonomie vůle, nelze v řečené souvislosti dospět k závěru o nerovnosti či diskriminaci kterékoliv - zejména ovšem zaměstnavatelské - strany uvedených právních vztahů.
205. Věta pátá § 2 odst. 1 stanovící zákaz odchýlení úpravy práv nebo povinností v pracovněprávních vztazích od zákonné úpravy v případech uvedených v § 363 odst. 2 je ustanovením nadbytečným, neboť v ustanovení § 363 odst. 2 zákoníku práce je uvedeno, která ustanovení jsou kogentní a účastníci se od nich nemohou odchýlit. Posledně citované ustanovení (§ 363 odst. 2) pak nebylo navrženo ke zrušení, a proto se jím Ústavní soud nezabýval.
206. Ústavní soud proto v napadeném ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce zrušil toliko větu druhou, třetí a pátou pro rozpor čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
207. K § 4, § 18 slova "§ 48, 49", § 325 a § 326
Napadená ustanovení znějí:
§ 4
Občanský zákoník se na pracovněprávní vztahy podle tohoto zákona použije jen tehdy, jestliže to tento zákon výslovně stanoví.
§ 18
Právní úkony se řídí § 34 až 39, § 40 odst. 3 až 5, § 41, 41a, 42a, 43, 43a, 43b, 43c, 44, 45, 48, 49, 49a, 50a, 50b a 51 občanského zákoníku. Smlouva podle § 51 občanského zákoníku však nesmí odporovat obsahu nebo účelu tohoto zákona.
§ 325
(1) Závazky vznikají zejména ze smluv upravených tímto zákonem, jakož i občanským zákoníkem; mohou však vznikat i z jiných smluv v zákoně neupravených a ze smíšených smluv obsahujících prvky různých smluv.
(2) Na závazky vznikající ze smluv v zákoně neupravených je třeba použít ustanovení zákona, která upravují závazky jim nejbližší.
§ 326
Závazky v pracovněprávních vztazích se řídí § 488, 489, § 491 odst. 2, § 492, 494, 497 občanského zákoníku s tím, že odstupným není odstupné podle tohoto zákona, § 498, 516 až 518 občanského zákoníku s tím, že § 518 občanského zákoníku se nepoužije v případě pracovní smlouvy, dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr nebo kolektivní smlouvy, § 519 až 523, 531, 533, 534, § 544 odst. 1 a 2, § 545, 559 až 573, § 574 odst. 1, § 575 až 578, 580, 581, 584 až 587 občanského zákoníku.
208. Námitka navrhovatelů směřuje vůči zákonem upravenému vztahu k občanskému zákoníku. Z tohoto důvodu jsou napadena ustanovení § 4, v § 18 slova "§ 48, 49", § 325 a § 326. Navrhovatelé tvrdí, že využitím koncepce delegace ve spojení s několika způsoby vymezení dispozitivnosti a kogentnosti ustanovení nového zákoníku práce je právní úprava v zákoníku práce věcně nesprávná, nesmyslná, nesrozumitelná a zakládající neaplikovatelnost řady jeho ustanovení. Vede tak prý ke kogentnosti celého zákoníku práce, což neodpovídá ani jednotlivým ustanovením (samostatně), ani proklamovanému záměru jeho tvůrců. Koncepce delegace občanského zákoníku zakládá právní nejistotu a nestabilitu (rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy) a přináší značné aplikační problémy v důsledku neseznatelnosti a nejasnosti právních norem. Odporuje tak zásadě tzv. kvality práva a popírá i důvěru v právo. Navrhovatelé poukazují na to, že aplikace některých ustanovení občanského zákoníku, na něž zákoník práce odkazuje, vyvolává výkladové i aplikační problémy ve vztahu k pracovnímu poměru i k jiným pracovněprávním vztahům, což současně zakládá i výraznou právní nejistotu. Takovými ustanoveními jsou § 573 a 575 (aplikovatelné pomocí napadeného ustanovení § 326 zákoníku práce) občanského zákoníku. Neaplikovatelnost uvedené koncepce delegace je patrná i ve vztahu k ustanovení § 491 odst. 2 občanského zákoníku (aplikovatelný pomocí § 326 zákoníku práce), protože podle něho by měl být přiměřeně použit občanský zákoník; to však naráží na princip delegace a na nemožnost použití jiných ustanovení občanského zákoníku, než na která je v zákoníku práce výslovně odkázáno. Hlavní zásah do právní jistoty účastníků pracovněprávního vztahu je však podle názoru navrhovatelů nově upravená možnost "odstoupení od smlouvy". Ustanovení § 18 zákoníku práce odkazuje na ustanovení § 48 občanského zákoníku, podle něhož lze "od smlouvy odstoupit, jestliže je to v tomto zákoně stanoveno nebo účastníky dohodnuto". Ustanovení § 18 zákoníku práce ve spojení s § 48 občanského zákoníku tedy umožňuje sjednat si v pracovněprávních vztazích možnost odstoupení od smlouvy, a to bez uvedení jakýchkoliv výjimek, což vede k závěru, že možnost odstoupení lze sjednat i v pracovní smlouvě. Odstoupení od smlouvy v pracovněprávních vztazích (tedy i od pracovní smlouvy) však vyplývá i z ustanovení § 49 OZ (aplikovatelného pomocí § 18 zákoníku práce) a dále z ustanovení § 497, § 517 odst. 1, § 561 odst. 2 a § 575 odst. 3 občanského zákoníku (aplikovatelných pomocí § 326 zákoníku práce). Možnost využití institutu odstoupení od smlouvy vede - podle názoru navrhovatelů - k zesílení právní nejistoty účastníků pracovněprávního vztahu, protože by v důsledku odstoupení od pracovní smlouvy mohlo dojít k tomu, že se pracovní smlouva ruší od počátku a bude na ni nahlíženo, jako by uzavřena nebyla. Uvedená právní nejistota zasahuje i do oblasti práva veřejného, a to z hlediska důchodového pojištění a sociálního zabezpečení. Jedná se tedy o výrazný zásah do sociální jistoty účastníků celého tohoto pracovněprávního vztahu.
209. Uvedené námitky směřující proti vztahu mezi zákoníkem práce a občanským zákoníkem lze z ústavněprávního pohledu rozdělit na dvě skupiny. První skupinu představují námitky, které se týkají ustanovení § 4 zákoníku práce, v němž je zakotven princip delegace jako základní princip, jímž se řídí vztah mezi oběma zákoníky. Ústavní soud námitkám navrhovatelů, které proti použití principu delegace uplatnili, přisvědčil. Obecná teorie práva sice rozlišuje dvě základní možnosti, jimiž lze řešit vztah mezi dvěma právními předpisy stejné právní síly - princip subsidiarity a princip delegace. Ústavní soud však neshledal princip delegace, jak byl zakotven v § 4 zákoníku práce ve vztahu k občanskému zákoníku, za souladný s principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Zásadně platí, že občanské právo je obecným soukromým právem (jinak řečeno: občanský zákoník je obecným soukromoprávním předpisem) subsidiárně platným vůči ostatním soukromoprávním odvětvím (ostatním soukromoprávním předpisům). Předpisy upravující tato odvětví (tyto ostatní soukromoprávní předpisy) mají zásadně přednost, avšak neupravují-li určitou otázku, nastupuje obecná občanskoprávní úprava. To také odpovídá i historickému vývoji soukromého práva, které bylo původně nediferencované; až postupně se od něj začalo oddělovat právo obchodní, pracovní a rodinné. Jedním z důvodů této diferenciace byla pociťovaná nutnost odchylné úpravy míry autonomie vůle a ochrany jedné strany oproti obecné civilněprávní úpravě. Metoda delegace použitá v § 4 zákoníku práce subsidiární uplatnění občanského zákoníku v pracovněprávních vztazích podstatně omezila, čímž do jisté míry zpřetrhala základní funkční vazby k obecnému soukromému právu, a současně vnesla do pracovněprávních vztahů značnou míru nejistoty. Ústavní soud má za to, že nejrůznější odkazy v ustanoveních zákoníku práce nemohou pokrýt všechny nezbytné situace, které se mohou v pracovněprávních vztazích vyskytnout; pokud by zákoník práce neobsahoval výslovný odkaz na občanský zákoník, resp. pokud by byl tento odkaz neúplný, nemohl by být občanský zákoník (v důsledku zvolené metody delegace) jako obecný předpis použit. Tak např. by nebylo jasné, kdo má v pracovněprávních vztazích jednat za osobu, jejíž způsobilost k právním úkonům byla omezena. Při vyloučení obecné subsidiarity občanského zákoníku by tak mohla nastat nejistota, jakým právním předpisem se budou takto vzniklé vztahy řídit, pokud zákoník práce nebude mít pro právní situaci předvídanou hypotézou příslušných norem řešení. Uvedená nejistota v pracovněprávních vztazích neodpovídá principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu, a není tedy, jak je shora uvedeno, v souladu s principy právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy, kterými musí být posuzován obsah každého normativního právního aktu. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení ustanovení § 4 zákoníku práce vyhověl.
210. Po zrušení § 4 zůstala v zákoníku práce řada ustanovení opírajících se o delegační princip. Pokud byla některá z nich navržena ke zrušení, Ústavní soud se jimi zabýval a o návrhu rozhodl; ohledně ostatních se nepovažoval za kompetentní, aby je nad rámec návrhu identifikoval a rušil. Pokud zákonodárce sám taková ustanovení ze zákoníku práce nevyloučí, lze je považovat v důsledku obecného principu subsidiarity občanského zákoníku za nadbytečná.
211. V daných souvislostech napadli navrhovatelé rovněž ustanovení § 325 a 326 zákoníku práce s odůvodněním, že jeho aplikací - přesněji aplikací ustanovení občanského zákoníku prostřednictvím odkazu v § 326 - může být narušena sociální a právní jistota zaměstnanců, neboť obecné instituty upravené v obecných ustanoveních závazkového práva mohou negativně dopadat na pracovní poměr a vést k jeho zániku bez ohledu na úpravu skončení pracovního poměru. Ústavní soud tuto námitku nesdílí, protože tento zdánlivý rozpor lze odstranit ústavně konformním výkladem, vycházejícím zejména ze systematického uspořádání zákoníku práce. Podle názoru Ústavního soudu se ustanovení obsažená v části třinácté zákoníku práce (společná ustanovení), v níž jsou zahrnuta i napadená ustanovení § 325 a 326, aplikují na pracovní poměr i na jiné základní pracovněprávní vztahy, které jsou upraveny v samostatných částech zákoníku práce (pracovní poměr v části druhé; dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr v části třetí) tehdy, není-li v těchto částech úprava zvláštní. Mezi částmi upravujícími základní pracovněprávní vztahy (avšak i mezi ostatními částmi) a částí třináctou - společná ustanovení - existuje vztah zvláštního a obecného. Společná ustanovení - jak je uvedeno výše - se aplikují tehdy, není-li ve zvláštních částech zákoníku práce úprava specifická. Specifickou úpravou je např. část druhá hlava IV. o skončení pracovního poměru (§ 48 a násl.). V takovém případě se pak ustanovení občanského zákoníku (např. § 575 občanského zákoníku - nemožnost plnění), použitelná prostřednictvím § 326 zákoníku práce, nebudou aplikovat na pracovní poměr, pokud zákoník práce řeší jednotlivé instituty jinak. Ústavní soud proto návrhu na zrušení ustanovení § 325 a 326 zákoníku práce nevyhověl.
212. Námitka navrhovatelů však směřovala i proti ustanovení § 18, pokud odkazuje na § 48 a 49 občanského zákoníku. Tomu Ústavní soud přisvědčuje. Použití institutu odstoupení od smlouvy upraveného v citovaných ustanoveních občanského zákoníku pro možnost odstoupení od právních úkonů v pracovním právu, konkrétně od pracovní smlouvy, sebou totiž vskutku přináší vysokou míru sociální nejistoty; umožňuje obcházet úpravu skončení pracovního poměru a porušovat zásadu stability pracovního procesu jako jednu ze základních zásad, která ovládá možnost skončení tohoto základního pracovněprávního vztahu.
213. Odstoupení od pracovní smlouvy není sice institutem, který by měl být vyloučen; je však třeba, aby v jeho právní úpravě byly stanoveny takové hranice, které by znemožňovaly jeho zneužití. Taková úprava však v pracovním právu chybí. Původní úprava v zákoně č. 65/1965 Sb. připouštěla v ustanovení § 245 odst. 1 (ač to navrhovatelé ve svých námitkách výslovně neuvádějí) možnost sjednání důvodů pro odstoupení od smlouvy samotnými účastníky, stejně jako možnost jiného data účinnosti takového odstoupení (§ 245 odst. 2 původního zákoníku práce); tato úprava se shodovala s úpravou obsaženou ve sporných ustanoveních § 48, 49 občanského zákoníku. Oproti současnému právnímu stavu však v původním zákoníku práce bylo v ustanovení § 245 odst. 3 obsaženo pravidlo, že od pracovní smlouvy lze odstoupit, jen dokud zaměstnanec nenastoupil do práce. Pro srovnání lze uvést, že ve slovenské právní úpravě, kde autoři již dříve řešili vazbu obecných institutů pracovního práva na obecné instituty práva občanského (byť principem subsidiarity občanského zákoníku vůči první části zákoníku práce - zákon č. 311/2001 Z. z.), považovali za nutné v ustanovení § 19 odst. 2 uvést: "Od pracovnej zmluvy možno odstúpiť, len kým zamestnanec nenastúpil do práce v dohodnutý deň bez toho, že by mu v tom bránila prekážka v práci, alebo do týždňa neupovedomí zamestnávatela o tejto prekážke.". Nový zákoník práce se touto otázkou přímo nezabývá a toliko odkazuje (§ 18) na ustanovení občanského zákoníku, což - jak je uvedeno výše - ústavněprávně akceptovatelné není.
214. Ústavní soud již v řadě případů poukázal na tzv. protiústavní mezeru (protiústavní mlčení, opomenutí zákonodárce), spočívající eventuálně v tom, že nebyla přijata předpokládaná právní úprava (srov. např. nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 36/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 80, vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.). Z převažujících názorů Ústavního soudu k této otázce je možné dovodit, že Ústavní soud chápe mezeru v právní úpravě jako protiústavní pouze tehdy, jestliže uvedený nedostatek nelze ústavně konformním výkladem běžného práva odstranit. Za protiústavní pak považuje i takové opomenutí zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost (viz citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/01). K otázce protiústavní mezery lze ještě poukázat na závěr Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/04 ze dne 30. 11. 2004 (Sbírka rozhodnutí, svazek 35, nález č. 180, vyhlášen pod č. 45/2005 Sb.), v němž se praví, že "neústavnost předmětného ustanovení přitom nevyplývá z rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z v něm obsažené ústavní mezery, kterou Ústavní soud konstatuje. S ohledem na nezbytnost nápravy stávajícího neústavního stavu je Ústavní soud toho názoru, že k odstranění neústavních mezer v zákoně je nezbytná pozitivní akce zákonodárce, jejímž impulsem může být toliko zrušení jednotlivého ustanovení zákona, jež svojí podstatou neústavní mezeru obsahuje.
215. Tento závěr lze podle názoru Ústavního soudu vztáhnout i k otázce možnosti odstoupení zejména od pracovní smlouvy, které je - spolu s dalšími právními úkony - upraveno v napadeném ustanovení § 18 a jeho prostřednictvím v občanském zákoníku (§ 48, 49 občanského zákoníku).
216. Obecně vzato lze dodat, že pracovní právo musí chránit zaměstnance před jakýmikoliv formami nátlaku, vedoucími v zásadě k umožnění svévolného přístupu ze strany zaměstnavatele k ukončení pracovního poměru. Jde o projev ochranné funkce pracovního práva a stability pracovního poměru. K možnosti využití ústavně konformní interpretace je proto v daném případě Ústavní soud skeptický; právní úprava by zde měla být co nejtransparentnější. V moderním demokratickém právním státě totiž není důležité pouze to, jakým způsobem jsou zákony schopny interpretovat soudy, ale i to, jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost, neboť zvýšená právní nejistota znamená postupnou erozi věrohodnosti právního státu.
217. Princip právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci nepatří sice mezi absolutní kategorie, nadřazené dalším základním komponentům ústavního státu; je však nutno zdůraznit, že podstata právní jistoty spočívá zejména v tom, že se každý může spoléhat na to, že mu stát poskytne efektivní ochranu v jeho právech (že mu dopomůže k realizaci jeho subjektivního práva) a že ho zároveň postihne pouze zákonem předvídanou sankcí, pokud poruší právní předpis. Předpokladem totiž je náležitá seznatelnost právní normy a předvídatelnost rozhodnutí státního orgánu. Princip právní jistoty, zahrnující zachování nabytých práv a ochranu důvěry občanů v právo, tedy v sobě subsumuje především efektivní ochranu práv všech právních subjektů a předvídatelnost postupu státu a jeho orgánů. Ústavní soud tedy dané ustanovení považuje za nesouladné s ústavním pořádkem jednak z důvodu vzniklé protiústavní mezery - jak již uvedl - jednak z důvodu porušení principu právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jak je rovněž výše vyloženo.
218. Proto Ústavní soud citované ustanovení § 18 ve slovech "48, 49" zrušil.
219. K § 13 odst. 2 písm. g)
Celé ustanovení § 13 odst. 2 včetně napadeného písmene g) zní:
Zaměstnavatel
a) nesmí přenášet riziko z výkonu závislé práce na zaměstnance,
b) musí zajistit rovné zacházení se zaměstnanci a dodržovat zákaz jakékoli diskriminace zaměstnanců, jakož i fyzických osob ucházejících se o zaměstnání,
c) musí dodržovat zásadu poskytování stejné mzdy nebo platu a jiných peněžitých plnění a plnění peněžité hodnoty, popřípadě odměny za stejnou práci a za práci stejné hodnoty,
d) musí poskytovat zaměstnanci informace v pracovněprávních vztazích a zajišťovat projednání s ním,
e) musí seznamovat zaměstnance s kolektivní smlouvou a vnitřními předpisy,
f) nesmí zaměstnanci za porušení povinnosti vyplývající mu z pracovněprávního vztahu ukládat peněžní postihy ani je od něho požadovat; to se nevztahuje na škodu, za kterou zaměstnanec odpovídá,
g) nesmí požadovat ani sjednat zajištění závazku v pracovněprávním vztahu, s výjimkou konkurenční doložky a srážek z příjmu z pracovněprávního vztahu,
h) může dočasně přidělit zaměstnance k výkonu práce k jiné právnické nebo fyzické osobě jen podle § 2 odst. 5, s výjimkou případů prohlubování nebo zvyšování kvalifikace u jiné právnické nebo fyzické osoby (§ 230 odst. 5 a § 231 odst. 3).
220. Navrhovatelé považují uvedené ustanovení za zásah do vlastnického práva chráněného článkem 11 Listiny. Nová úprava je podle jejich názoru v rozporu rovněž se zásadou rovnosti. Neexistuje prý žádný legitimní důvod, pro který by měl být zaměstnanec jako dlužník chráněn pro případ, že se chová a jedná protiprávně.
221. Ústavní soud této námitce nepřisvědčil. Podle jeho mínění napadené ustanovení zásah do vlastnického práva nepředstavuje; k atributům vlastnického práva nepatří právo na zajištění závazku. Zákoník práce poskytuje zaměstnavateli jako obecný zajišťovací institut, jehož užití není omezeno, srážky ze mzdy, který navíc vedle funkce zajišťovací plní přímo i funkci úhradovou; dále normuje i další zajišťovací institut, a to smluvní pokutu v souvislosti s konkurenční doložkou podle § 310. Je pravda, že v porovnání s dřívější právní úpravou nemůže zaměstnavatel využít zajišťovací institut ručení a zástavní právo, které byly v omezeném rozsahu v původní právní úpravě zakotveny. Nelze však říci, že vyloučení těchto institutů má ústavněprávní rovinu a že zasahuje do vlastnického práva zaměstnavatele. Současně také nelze přisvědčit stanovisku navrhovatelů, že vyloučením možnosti jiného zajištění závazků je bezdůvodně chráněn zaměstnanec, který se chová a jedná protiprávně. Tento argument není případný, protože zajišťovací instituty v principu nemají charakter sankční a neslouží k postihu za eventuální protiprávní chování dlužné strany. Sám zákoník práce upravuje instituty, které lze označit za postih za protiprávní chování zaměstnance (včetně náhrady způsobené škody); zajišťovací instituty pak vedle nich představují jen akcesorický nástroj k upevnění oprávnění zaměstnavatele.
222. S namítaným porušením zásady rovnosti by spíše souvisela otázka, jaké zajišťovací instituty může využít zaměstnanec k zajištění svých pohledávek vůči zaměstnavateli. Zde se nová právní úprava příliš neliší od úpravy v předchozím zákoníku práce, protože zajištění pohledávek zaměstnance vůči zaměstnavateli žádný zajišťovací institut výslovně neupravuje. Prostřednictvím ustanovení § 326 zákoníku práce lze aplikovat ustanovení § 544 odst. 1 a 2 a § 545 občanského zákoníku (smluvní pokuta); jeho využití k zajištění pohledávek zaměstnance má však spíše teoretickou povahu, neboť na sjednání smluvní pokuty by musel přistoupit i zaměstnavatel, což se stěží jeví být krokem reálným.
223. Ústavní soud proto v neexistenci právní úpravy dalších zajišťovacích institutů protiústavní mezeru v právu nespatřuje a návrhu na zrušení § 13 odst. 2 písm. g) zákoníku práce nevyhověl.
224. K § 20
Napadené ustanovení zní:
§ 20
Jde-li o důvod neplatnosti právního úkonu, považuje se právní úkon za platný, pokud se ten, kdo je takovým úkonem dotčen, neplatnosti nedovolá; to neplatí v případě právního úkonu směřujícího ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohody o práci konané mimo pracovní poměr. Neplatnosti se nemůže dovolat ten, kdo ji sám způsobil. Totéž platí, nebyl-li úkon učiněn ve formě, kterou vyžaduje dohoda účastníků.
225. Postavení zákoníku práce na principu relativní neplatnosti právních úkonů považují navrhovatelé za rozporné se zásadami demokratického právního státu; je to rozdíl od ustanovení občanského zákoníku, který je obecně postaven na jejich absolutní neplatnosti, a relativní neplatnost se uplatní pouze v taxativně stanovených případech. Obecné zakotvení relativní neplatnosti (s výjimkou právních úkonů směřujících ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr) směřuje k tomu, že veškeré úkony v rámci pracovního práva, byť neplatné (a to z takových důvodů, že v ostatních soukromoprávních vztazích by byly považovány za absolutně neplatné), budou z hlediska nového zákoníku práce považovány za platné, a to v řadě případů i bez možnosti se jejich neplatnosti dovolat.
226. Ústavní soud této námitce navrhovatelů nepřisvědčil. Obecná teorie práva rozlišuje neplatnost právních úkonů absolutní a relativní s vymezenými právními účinky a použitím. Nelze proto v použití jednoho či druhého způsobu, popřípadě v kombinaci obou, spatřovat porušení ústavně zaručených základních práv a svobod či ústavních principů vůbec. Je pravda, že napadené řešení není příliš obvyklé; navíc uživatelé právního předpisu původního nebyli na tento způsob zvyklí, protože dřívější zákoník práce byl postaven na neplatnosti absolutní, a relativní neplatnost byla zakotvena pouze v souvislosti s neplatností právních úkonů směřujících k rozvázání pracovního poměru. Vzdor tomu je toto řešení v hranicích právu známých, právem využívaných a aprobovaných. Podle názoru Ústavního soudu nelze souhlasit s myšlenkou, že z formulace napadeného ustanovení vyplývá, že v případě neplatnosti smluv a dohod se nikdo nebude moci neplatnosti dovolat, protože slova "nezpůsobil sám" nejsou interpretovatelná ve smyslu nezpůsobil "výlučně". Z dikce druhé věty napadeného ustanovení neplatnosti se nemůže dovolat ten, kdo ji sám způsobil." nelze jednoznačně dovozovat, že v případě smlouvy sjednávané mezi dvěma účastníky, jsou to vždy oba, kteří neplatnost způsobili. Zpravidla bude možné - někdy obtížněji, někdy snáze - prokázat, která ze stran neplatnost příslušného právního úkonu způsobila, popřípadě ji způsobila vyšší mírou. Nelze totiž přehlédnout, že v pracovněprávních vztazích je to zásadně zaměstnavatel, který je pars potentior a bývá obvykle v právu orientovanější než zaměstnanec.
227. Na druhou stranu však Ústavní soud dospěl k závěru, že pokud je zákoník práce postaven na principu relativní neplatnosti právních úkonů, nepřispívá k právní a sociální jistotě účastníků základních pracovněprávních vztahů, jestliže některé právní úkony (pracovní smlouvy, jmenování, dohoda o pracovní činnosti a dohoda o provedení práce) jsou z obecné úpravy vyňaty a jejich neplatnost je řešena formou neplatnosti absolutní. Podle jeho názoru uplatnění absolutní neplatnosti právních úkonů směřujících ke vzniku základních pracovněprávních vztahů by ve svém důsledku znamenalo aprobaci existence tzv. faktických pracovních vztahů, protože absolutně neplatný právní úkon nemůže platný právní vztah založit. Je proto z i hlediska sociální a právní jistoty účastníků třeba ponechat i zde neplatnost relativní; ta na jedné straně umožní účastníkům dovolat se neplatnosti takového právního úkonu, na druhé straně však - není-li neplatnost uplatněna - existuje zde (i přes vady právního úkonu) základní pracovněprávní vztah, který poskytuje jeho účastníkům dostatečnou právní ochranu.
228. Ústavní soud zde proto znovu připomíná to, co již - v souvislosti s úpravou pracovního práva v podmínkách České republiky a jeho vazbou na princip právní jistoty, transparentnosti legislativního řešení a předvídatelnosti aktů veřejné moci - opakovaně vyslovil; v dané právní úpravě je namístě preferovat vyjmenované atributy právního státu a volit co nejjasnější a nejurčitější formulace. Kromě nesouladu s principem právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy) shledal Ústavní soud u daného ustanovení v zásadě i nedůvodný a neproporcionální zásah do autonomie vůle, resp. smluvní volnosti účastníků pracovněprávního vztahu. Tento zásah rovněž vedl k porušení čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
229. Proto Ústavní soud zrušil v ustanovení § 20 věty první část za středníkem ve slovech "; to neplatí v případě právního úkonu směřujícího ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohody o práci konané mimo pracovní poměr".
230. K § 342
Napadené ustanovení zní:
§ 342
(1) S výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona, smrtí zaměstnavatele pracovněprávní vztah uvedený v § 3 větě druhé zaniká (§ 48 odst. 4).
(2) Úřad práce příslušný podle místa činnosti zaměstnavatele podle odstavce 1 vystaví zaměstnanci, jehož pracovní poměr nebo dohoda o práci konané mimo pracovní poměr zanikly, na jeho žádost potvrzení o zaměstnání, a to na základě dokladů předložených tímto zaměstnancem.
231. Navrhovatelé napadají ustanovení § 342 zákoníku práce, neboť je prý zásahem do principu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a do vlastnického práva (čl. 11 Listiny), jakož i do práva podnikat (čl. 26 Listiny). Napadené ustanovení představuje nejednoznačnou úpravu přechodu práv a povinností z pracovněprávních vztahů v případě smrti zaměstnavatele, který je fyzickou osobou. Předpis, z něhož vyplývá, že s výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona pracovněprávní vztah smrtí zaměstnavatele - fyzické osoby zaniká, představuje nejen výrazný zásah do právní jistoty dědice zemřelého zaměstnavatele - fyzické osoby, ale zejména výrazný zásah do právní jistoty zaměstnanců samotných.
232. Ústavní soud této námitce nepřisvědčil. Nová právní úprava je z hlediska právní jistoty existence pracovněprávního vztahu jednoznačnější než text obsažený v právní úpravě předchozí. Na jedné straně umožňuje pokračování v živnosti tam, kde osoby vyjmenované v § 13 odst. 1 mají zájem pokračovat v podnikání zemřelého živnostníka - fyzické osoby, a vytváří tak můstek pro pozdější přechod práv a povinností z pracovněprávních vztahů; na druhé straně tam, kde není daný subjekt schopný v živnosti pokračovat, vede smrt zaměstnavatele - fyzické osoby k zániku pracovněprávních vztahů. Právní úprava se tak vyhýbá nejasné situaci vyvolávané úpravou předchozí; tj. jaké následky nastaly a na základě jakých právních skutečností skončily pracovněprávní vztahy v případě, že dědiců nebylo anebo dědicové dědictví odmítli.
233. Nová právní úprava obsažená v § 342 nového zákoníku práce sice ve své podstatě mění základní vymezení právních následků smrti zaměstnavatele - fyzické osoby tak, že jeho smrtí pracovněprávní vztahy zanikají; vyloučení přechodu práv a povinností však není absolutní vzhledem k tomu, že přechod práv a povinností (resp. vyloučení zániku pracovněprávního vztahu) je připuštěn v případě, že dojde k pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona. Podle citovaného ustanovení zemře-li podnikatel, mohou v živnosti pokračovat až do skončení řízení o projednání dědictví správce dědictví, dědicové ze zákona, pokud není dědiců ze závěti, dědicové ze závěti a pozůstalý manžel nebo partner, i když není dědicem, je-li spoluvlastníkem majetku používaného k provozování živnosti, nebo pozůstalý manžel nebo partner splňující podmínku uvedenou v písmenu c), je-li spoluvlastníkem majetku používaného k provozování živnosti, pokud v živnosti nepokračují dědicové. Vzhledem k širokému okruhu subjektů, které jsou podle předchozího ustanovení oprávněny pokračovat v živnosti, budou však případy, kdy pracovněprávní vztah smrtí zaměstnavatele - fyzické osoby zanikne, velmi řídké. Podle názoru Ústavního soudu tak právní úprava naopak přispívá - na rozdíl od tvrzení navrhovatelů - k výraznější právní a sociální jistotě zaměstnanců, což je také jedním z významných úkolů pracovního práva.
234. Ústavní soud - za tohoto stavu - v napadeném ustanovení § 342 porušení vlastnického práva (čl. 11 Listiny), práva podnikat (čl. 26 Listiny) a zásah do principů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) nespatřuje. Proto návrhu na zrušení tohoto ustanovení nevyhověl.
235. K § 33 odst. 3, § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2 (počátek 1. věty), § 364 odst. 3 (za středníkem)
Napadená ustanovení znějí (před novelou provedenou zákonem č. 362/2007 Sb. - srov. část XI.):
(3) Jmenováním se zakládá pracovní poměr pouze u vedoucích organizačních složek státu 7), vedoucích organizačních jednotek organizačních složek státu 7), ředitelů státních podniků 13), vedoucích organizačních jednotek státních podniků 13), vedoucích státních fondů 14), jestliže je v jejich čele individuální orgán, vedoucích příspěvkových organizací 15), vedoucích organizačních jednotek příspěvkových organizací a u ředitelů školské právnické osoby 16), nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Jmenování provede ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu 7).
(2) Pro pracovní poměr založený jmenováním platí ustanovení o pracovním poměru sjednaném pracovní smlouvou.
(1) V případech uvedených v § 33 odst. 3 může ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu 7), vedoucího zaměstnance z pracovního místa odvolat; vedoucí zaměstnanec se může tohoto místa rovněž vzdát.
(2) Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická nebo fyzická osoba než uvedená v § 33 odst. 3, může být s vedoucím zaměstnancem dohodnuta možnost odvolání z pracovního místa, je-li zároveň dohodnuto, že se vedoucí zaměstnanec může tohoto místa vzdát.
§ 364 odst. 3 (část věty za středníkem)
(3) Pracovní poměry založené podle dosavadních právních předpisů volbou nebo jmenováním se považují za pracovní poměry založené pracovní smlouvou; to neplatí v případě pracovního poměru
a) vedoucího organizační složky státu 7),
b) vedoucího úředníka a vedoucího úřadu 104),
c) vedoucího organizační jednotky organizační složky státu 7),
d) ředitele státního podniku 13),
e) vedoucího organizační jednotky státního podniku 13),
f) vedoucího státního fondu, jestliže je v jeho čele individuální orgán 14),
g) vedoucího příspěvkové organizace 15),
h) vedoucího organizační jednotky příspěvkové organizace 15),
i) ředitele školské právnické osoby 16) a
j) kdy je jmenování upraveno zvláštním právním předpisem.
236. Navrhovatelé napadají ustanovení týkající se vzniku pracovního poměru jmenováním argumentem, že omezení této formy vzniku pracovního poměru pouze na některé zaměstnavatele s rozlišováním na "státní" a "nestátní/soukromé" znamená porušení čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, a že ve svém důsledku zakládá i nerovné postavení vedoucích zaměstnanců působících u těchto dvou "typů" zaměstnavatelů. Současně považují takovou diferenciaci a nepřipuštění možnosti jmenování vedoucích zaměstnanců u "soukromých" zaměstnavatelů za zásah do vlastnických práv zaměstnavatele, a tedy i za porušení čl. 11 Listiny základních práv a svobod.
237. Ústavní soud této argumentaci navrhovatelů nepřisvědčil. Obecně k otázce rovnosti již několikrát judikoval a z jeho rozhodnutí lze vyvodit, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti, neboť zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví či nikoli. Zákonodárce však přitom musí dbát, aby byl zvýhodňující přístup založen na objektivních a rozumných důvodech a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti.
238. K věci samé pak lze uvést, že jmenování ve smyslu § 33 odst. 3 zákoníku práce je upraveno jako způsob vzniku pracovního poměru tam, kde zaměstnavatelem je stát (jeho organizační složky a další subjekty navázané na stát - státní rozpočet). Podle názoru Ústavního soudu lze dovodit, že prostřednictvím v napadeném ustanovení vyjmenovaných zaměstnavatelů se realizuje státní politika a plní se funkce státu; proto by stát měl mít rozhodující právo určit, kdo bude jeho jménem vystupovat (či v jistém smyslu za něj) či plnit jeho úkoly. Takovému oprávnění státu pak jednoznačně odpovídá jmenování, které má konstitutivní povahu. V této souvislosti lze poukázat i na zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), v němž je jmenování upraveno jako základní způsob vzniku pracovního poměru. Vzhledem k tomu, že uvedený zákon má odloženou účinnost, je namístě, aby sám zákoník práce takový způsob vzniku pracovního poměru pro vedoucí zaměstnance, vykonávající uvedené funkce u zaměstnavatelů vyjmenovaných v § 33 odst. 3, připustil, protože se vztahuje i na tyto pracovní poměry. Obdobná diferenciace se objevuje i ve způsobech odměňování; mzda na smluvním principu u "soukromých" zaměstnavatelů a plat u "státních" zaměstnavatelů (§ 109 zákoníku práce, který však návrhem napaden není).; k odůvodnění tohoto rozdílu lze vést i argumentaci stejnou.
239. Ve vztahu k ústavnímu principu rovnosti, jenž vyžaduje - jak již mnohokrát Ústavní soud zdůraznil - zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle, lze dovozovat, že jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru ve smyslu napadeného ustanovení § 33 odst. 3 zákoníku práce je ústavně odůvodnitelné a není s tímto principem v nesouladu, neboť se týká právě a jen zaměstnanců státu, jeho organizačních složek a subjektů navázaných na stát (cestou státního rozpočtu). Sleduje tedy i legitimní zájem veřejný.
240. Jestliže tedy Ústavní soud nezpochybňuje možnost jmenování u zaměstnavatelů uvedených v § 33 odst. 3 zákoníku práce, pak nelze vyhovět ani návrhu na zrušení § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2, § 364 odst. 3, v nichž je jmenování a s ním související odvolávání vedoucích zaměstnanců z pracovního místa dále upravováno (pozn.: k ustanovení § 364 odst. 3 však ještě viz níže).
241. Naproti tomu pracovní smlouva jako právní skutečnost zakládající pracovní poměr jednoznačně lépe vyhovuje zásadě smluvní, protože vytváří prostor k uplatnění vůle obou stran vznikajícího právního vztahu. Je proto namístě zdůraznit postavení pracovní smlouvy jako vůdčí právní skutečnosti zakládající pracovní poměr; oproti tomu jmenování jako právní skutečnost speciální se uplatní pouze v případech, které zákon výslovně vymezuje.
242. Pokud navrhovatelé namítají, že neodůvodněné rozdíly v postavení vedoucích zaměstnanců se projevují zejména v jejich vyšší flexibilitě (větší možnosti tyto vedoucí zaměstnance odvolat a následně rozvázat pracovní poměr), poukazuje Ústavní soud na ustanovení § 73 odst. 2 a následující, které umožňuje, aby právo odvolat zaměstnance z vedoucího místa a právo vzdát se vedoucího místa bylo dohodnuto právě u zaměstnavatelů, kteří nejsou uvedeni ve výčtu ustanovení § 33 odst. 3. Takovými dohodami se potom postavení vedoucích zaměstnanců "u soukromých zaměstnavatelů" vyrovnává postavení vedoucích zaměstnanců jmenovaných do vedoucí funkce u zaměstnavatelů vyjmenovaných v § 33 odst. 3 zákoníku práce. [Poznámka: Není důvodu se nedomnívat, že možnost uzavírání uvedených dohod je reálná právě proto, že půjde o vedoucí (a tedy zpravidla o atraktivní) pracovní místa, takže zájemci budou zpravidla ochotni na takovou dohodu přistoupit.]
243. Z charakteristiky zaměstnavatelů, u nichž je podle názoru Ústavního soudu akceptovatelné jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru (§ 33 odst. 3), se opticky vymyká jmenování ředitele státního podniku a vedoucích organizačních jednotek státního podniku. Ústavní soud však v této souvislosti poukazuje na ustanovení § 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, z něhož vyplývá, že státní podnik je právnickou osobou provozující podnikatelskou činnost s majetkem státu vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, má právo hospodařit s majetkem státu a nemá vlastní majetek. Zkoumáním povahy státního podniku se Ústavní soud již zabýval v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 ze dne 24. 1. 2007. Dospěl k závěru, že státní podnik je podle § 3 odst. 2 citovaného zákona zřizován státem k "uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů" a stát rovněž vykonává dohled nad jeho činností. Z této povahy státního podniku lze podle názoru Ústavního soudu vyvodit, že i v tomto případě má stát právo určit, kdo bude se státním majetkem hospodařit a o něm rozhodovat, a že tedy i zde je ústavně akceptovatelná diferenciace oproti zaměstnavatelům, kteří nejsou v § 33 odst. 3 uvedeni.
244. V souvislosti se zrušením § 33 odst. 3 je navrhováno i zrušení § 364 odst. 3 části věty za středníkem. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neakceptoval zrušení jmenování jako zvláštní právní skutečnosti zakládající pracovní poměr u vyjmenovaných zaměstnavatelů, neměl důvod rušit ani výše uvedenou část ustanovení § 364 odst. 3 zákoníku práce.
245. V souvislosti s ustanovením § 364 odst. 3 se vyskytla i připomínka týkající se části tohoto ustanovení před středníkem - "Pracovní poměry založené podle dosavadních právních předpisů volbou nebo jmenováním se považují za pracovní poměry založené pracovní smlouvou;". Tímto ustanovením prý byla zaměstnavatelům nevyjmenovaným v § 33 odst. 3 odejmuta možnost odvolat své vedoucí zaměstnance, kteří byli do funkce jmenováni ještě před účinností nového zákoníku práce. V této skutečnosti lze údajně spatřovat porušení rovného postavení účastníků pracovněprávních vztahů. Ústavní soud především konstatuje, že uvedené části ustanovení (§ 364 odst. 3 části věty před středníkem) se návrh nedotýká, protože k zrušení této části vůbec nesměřuje. Návrh na zrušení se týká pouze ustanovení § 364 odst. 3 části věty za středníkem. Věcně pak lze dodat následující. Ustanovení § 364 odst. 3 je obvyklým typem přechodného ustanovení (v návaznosti na § 364 odst. 1 zákoníku práce), v němž je řešena otázka, jak budou posuzovány právní vztahy, jež vznikly před účinností nové právní úpravy způsobem, který již nová právní úprava nezná, tj. dřívějším jmenováním u "soukromých zaměstnavatelů". Nový zákoník práce vyřešil tuto otázku tak, že pracovní poměry vedoucích zaměstnanců u "nestátních" zaměstnavatelů, vzniklé před účinností nového zákoníku práce, vyrovnal s pracovními poměry vedoucích zaměstnanců u těchto zaměstnavatelů, vznikajícími až po účinnosti nového zákoníku práce. Z hlediska namítané rovnosti účastníků pracovněprávních vztahů je toto řešení namístě, protože v opačném případě by v důsledku zachování původního vzniku pracovního poměru (i s možností odvolání vedoucích zaměstnanců přímo) vznikla nerovnost mezi účastníky pracovněprávních vztahů, kde zaměstnavatel je stejného druhu. Pokud jde o rovnost v postavení zaměstnavatelů "státních" a "nestátních", Ústavní soud se již k této otázce vyjádřil výše.
246. Proto Ústavní soud v zakotvení jmenování jako právní skutečnosti zakládající pracovní poměr u vyjmenovaných zaměstnavatelů s definovanou vazbou na stát nespatřuje porušení rovného postavení zaměstnavatelských subjektů ani porušení rovného postavení vedoucích zaměstnanců samotných. Uvedenému návrhu tedy nevyhověl.
247. Obecně k navrhovanému zrušení § 24 odst. 2, § 278, § 281, § 282, § 286 odst. 2, § 287, § 305 odst. 1, § 321 odst. 2, 3, 4 a § 322 zákoníku práce, tj. ustanovení týkajících se odborových organizací:
248. Uvedená napadená ustanovení zákoníku práce se týkají postavení a pravomocí odborových organizací. Právo odborově se sdružovat (koaliční právo) je zakotveno v čl. 27 Listiny, který upravuje právo každého svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Způsob vzniku odborových organizací a jejich konfederací je upraven v rovině vnitrostátní zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Zákonná úprava tu respektuje mezinárodní závazky České republiky. Odborové organizace vznikají nezávisle na státu. Omezovat počet odborových organizací je nepřípustné, stejně jako zvýhodňovat některé z nich v podniku či odvětví (Bělina a kol.: Pracovní právo, 1. vydání, Praha, C. H. Beck 2001, str. 377).
249. Postavení odborových organizací je dáno i mezinárodními smlouvami a dokumenty, především:
- Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech,
- Evropskou sociální chartou (vyhlášena pod č. 14/2000 Sb. m. s.),
- Úmluvami Mezinárodní organizace práce (dále jen "MOP"), zejména
- č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat, 1948 (ratifikovaná 21. 1. 1964 a vyhlášená pod č. 489/1990 Sb.),
- č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat, 1949 (ratifikovaná 21. 1. 1964 a vyhlášená pod č. 470/1990 Sb.),
- č. 154 o kolektivním vyjednávání, 1951 (Česká republika dosud neratifikovala).
250. Z uvedených dokumentů jsou důležité zejména Úmluvy MOP, z nichž:
Čl. 3 Úmluvy č. 87 stanoví:
1) Organizace pracovníků a zaměstnavatelů mají právo vypracovávat své stanovy a pravidla, zcela svobodně volit své zástupce, organizovat svoji správu a činnost a formulovat svůj program.
2) Veřejné orgány se zdrží jakéhokoliv zásahu, který by omezoval toto právo nebo zabraňoval jeho zákonnému vykonávání.
Čl. 2 Úmluvy č. 98 stanoví:
Organizace pracovníků a zaměstnavatelů požívají při ustavování, činnosti nebo správě svých organizací náležité ochrany proti jakémukoliv zasahování jedněch do záležitostí druhých, ať již přímému či prostřednictvím zástupců nebo členů.
Čl. 4 Úmluvy č. 98 stanoví:
Tam, kde je to nutné, budou přijata opatření přiměřená vnitrostátním podmínkám pro povzbuzení a podporování co nejširšího rozvoje a využití metody dobrovolného vyjednávání mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi pracovníků na druhé straně, tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnání pomocí kolektivních smluv.
251. Tyto dvě ratifikované a vyhlášené úmluvy (č. 87 a č. 98) jsou ve smyslu čl. 10 Ústavy součástí právního řádu.
252. V praxi jednotlivých zemí se uplatňuje postavení odborů v trojí podobě:
1) zaměstnance zastupuje orgán, volený všemi zaměstnanci podniku, a odbory působí vedle takového orgánu (obvykle organizují jeho volby); takový všezaměstnanecký orgán předpokládá např. Úmluva MOP č. 154 o kolektivním vyjednávání.
2) mají výlučné (exkluzivní) postavení a reprezentují všechny zaměstnance,
3) "smíšený" model, kdy odbory sice zastupují jen své členy, avšak jsou součástí všezaměstnanecké struktury.
253. Model, použitý v České republice, s exkluzivním postavením odborové organizace nacházíme především v posttotalitních zemích jako pozůstatek minulosti.
254. Uplatnění takového modelu nastoluje řadu otázek o demokratičnosti podobného přístupu. Základní problém se shledává především v tom, že zaměstnanec, který není členem odborové organizace, nemá možnost ovlivňovat postoje a jednání této organizace. Dostává se tak do situace, kdy někdo (odborová organizace) hájí jeho hospodářské a sociální zájmy, aniž by však tyto zájmy konkrétně zjišťoval a znal a aniž by případně dal odborově neorganizovanému zaměstnanci možnost se k věci vyjádřit. Ve vztahu k odborově neorganizovaným pracovníkům se při uvedeném modelu sociální reprezentace věc komplikuje, jestliže u zaměstnavatele působí vedle sebe více odborových organizací. Z uplatněné koncepce totiž vyplývá, že v kolektivních pracovních vztazích každá odborová organizace sociálně reprezentuje všechny zaměstnance (§ 24 odst. 1 zákoníku práce).
255. Jiná situace je přitom v rámci kolektivních pracovních vztahů a individuálních pracovních vztahů. V kolektivních pracovních vztazích, tedy ve vztazích, které se týkají zájmů všech zaměstnanců nebo jejich skupin, je reprezentativnost odborových organizací vcelku bezproblémová. Věc se komplikuje v individuálních pracovněprávních vztazích, kde podle § 286 odst. 2 platí, že jako reprezentant jednotlivého zaměstnance vystupuje příslušná odborová organizace:
a) u odborově organizovaných zaměstnanců orgán organizace, jejímž je zaměstnanec členem,
b) u odborově neorganizovaných
- orgán organizace s největším počtem členů, nebo
- orgán organizace, kterou výslovně určil zaměstnanec.
256. Z citovaného ustanovení vyplývá, že zaměstnanec - nečlen odborů může požádat některou odborovou organizaci o obhajobu svých hospodářských a sociálních zájmů. Dále z něho plyne, že může odborovou organizaci určit k zastupování jednostranným prohlášením i proti její vůli (zákon hovoří o tom, že zaměstnanec určí odborovou organizaci). Otázka, zda uvedený předpis umožňuje zaměstnanci i to, aby svým prohlášením vyloučil odborovou organizaci zjednání za svoji osobu vůbec, je řešena na jiném místě tohoto nálezu (u ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé), a to kladně.
257. Konkrétně k jednotlivým ustanovením navrhovaným ke zrušení:
258. K ustanovení § 24 odst. 2 věty druhé
Dikce napadeného ustanovení je následující:
§ 24
(2) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná zaměstnavatel o uzavření kolektivní smlouvy se všemi odborovými organizacemi; odborové organizace vystupují a jednají s právními důsledky pro všechny zaměstnance společně a ve vzájemné shodě, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem jinak. Jestliže se odborové organizace neshodnou na postupu podle věty první, je zaměstnavatel oprávněn uzavřít kolektivní smlouvu s odborovou organizací nebo více odborovými organizacemi, které mají největší počet členů u zaměstnavatele.
259. Z práv příslušejících odborové organizaci se považuje za nejvýznamnější právo na kolektivní vyjednávání. Právo kolektivně vyjednávat je v Evropě všeobecně chápáno jako výsostné právo odborových organizací. To je vyjádřeno expressis verbis v § 22 zákoníku práce, podle kterého právo uzavřít kolektivní smlouvu za zaměstnance má pouze odborová organizace.
260. Napadené ustanovení se týká procesu sjednávání kolektivní smlouvy. Právní institut kolektivních smluv je v českém právním řádu zakotven zejména ustanoveními § 22 až 29, § 113 zákoníku práce a zákonem č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů. Kolektivní smlouvy přitom představují výsledek kolektivního vyjednávání sociálních partnerů. Účelem právní úpravy kolektivního vyjednávání v evropském demokratickém kontextu, a v jeho rámci i kolektivních smluv, je zajištění sociálního smíru, utvoření mechanismu průběžné sociální komunikace a demokratického procedurálního řešení možných konfliktů mezi zaměstnavateli a zaměstnanci. Systém kolektivního vyjednávání přitom obráží vývoj evropské demokracie v druhé polovině 19. a v první polovině 20. století a zrcadlí hledání mechanismu pokojného, nenásilného řešení možných tenzí, ohrožujících vnitřní mír.
261. Reálnost fungování tohoto mechanismu je dána akceptací výsledku sociálního vyjednávání ze strany státu, tj. přiřazením kvality pramenů práva normativnímu obsahu kolektivních smluv, z nichž pak plynou nároky uplatnitelné i soudní cestou.
262. Ústavní soud již judikoval (viz nález pléna sp. zn. Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, str. 327, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.), že ve svobodné společnosti, v níž nelze ani pro zaměstnance ani pro zaměstnavatele koncipovat místo práva povinnost se sdružovat (čl. 27 Listiny), je institut kolektivního vyjednávání, ústící do kolektivních smluv, pravidelně spjat s extenzí jejich normativní působnosti mimo rámec působnosti toliko obligační. Mechanismus této extenze buď může být přitom pojmově obsažen již v samotné kolektivní smlouvě, aniž by pak taková extenze vyžadovala přijetí dalšího normativního aktu (příkladem je právní úprava ve Velké Británii), anebo tento mechanismus předpokládá vydání speciálního normativního aktu zakládajícího extenzi takové působnosti. Evropský pojmový standard v této souvislosti vychází z předpokladu, dle něhož by pojetí kolektivních smluv ve smyslu právního úkonu zavazujícího toliko smluvní strany neumožnilo dosáhnout základního účelu kolektivního vyjednávání. Je proto stanoveno, že kolektivní smlouva je závazná pro všechny zaměstnance zaměstnavatele, za něž ji uzavřela odborová organizace [§ 25 odst. 2 písm. b) zákoníku práce].
263. Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná zaměstnavatel o uzavření kolektivní smlouvy se všemi odborovými organizacemi; odborové organizace vystupují a jednají s právními důsledky pro všechny zaměstnance společně a ve vzájemné shodě, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem jinak (§ 24 odst. 2 věta prvá zákoníku práce).
264. Z principu svobody odborového sdružování plyne i rovnost odborových organizací tak, že žádná odborová organizace působící u zaměstnavatele nesmí být zvýhodňována před ostatními, a to ani vzhledem k tomu, jaké zaměstnance sdružuje, ani se zřetelem k počtu svých členů. To je ostatně zdůrazněno i v § 286 odst. 1 zákoníku práce, z něhož plyne, že zaměstnavatel musí tam uvedené povinnosti plnit vůči všem odborovým organizacím u něj působícím, pokud nedojde k jiné dohodě.
265. Listina základních práv a svobod ve svém čl. 27 odst. 2 hovoří jednoznačně; jakékoli zvýhodňování některé z odborových organizací v podniku nebo v odvětví na úkor jiných je nepřípustné. Zde zakotvené právo není nikterak omezeno ani prováděcím zákonem (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario). Řešení potenciální konfliktní situace, předvídané v § 24 odst. 2 větě druhé zákoníku práce (princip majority, reprezentativnost), nelze tedy z ústavněprávního hlediska akceptovat. Nezbývá než znovu připomenout, že ze základního ústavního principu rovnosti zejména vyplývá, že rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být svévolné a především se nesmí s různými subjekty, nacházejícími se ve stejné nebo srovnatelné situaci, zacházet rozdílným způsobem, aniž by pro to existovaly objektivní a rozumné důvody. To lze vztáhnout ve smyslu předmětného článku Listiny základních práv a svobod i na právo koaliční.
266. Proto Ústavní soud přisvědčil námitce navrhovatelů, že napadené ustanovení § 24 odst. 2 věty druhé v rozporu s článkem 27 odst. 2 Listiny a s ustanovením čl. 3 odst. 2 Úmluvy MOP č. 87 zvýhodňuje určité odborové organizace na úkor jiných. Nejde přitom jen o zvýhodňování organizace s největším počtem členů (princip majority), možných kombinací je více. Tím je současně porušen i čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb. (tzv. euronovely Ústavy).
267. K ustanovení § 278 odst. 1 části věty prvé ve slovech "... u něhož nepůsobí odborová organizace", § 281 odst. 1 závěru věty prvé ve slovech "... u něhož nepůsobí odborová organizace" a § 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 části věty ve znění "... až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy"
Dikce napadených ustanovení zní:
§ 278
(1) K zajištění práva na informace a projednání si mohou zaměstnanci zaměstnavatele, u něhož nepůsobí odborová organizace, zvolit radu zaměstnanců, popřípadě zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci podle § 281.
§ 281
(1) Radu zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci je možné zvolit u zaměstnavatele, u něhož nepůsobí odborová organizace.
§ 282
(1) Rada zaměstnanců a funkce zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci zaniká dnem
(a) uplynutí volebního období, pokud není v tomto zákoně dále stanoveno jinak,
(b) kdy počet členů rady zaměstnanců klesl na méně než 3,
(c) uzavření podnikové kolektivní smlouvy.
(2) Jestliže u zaměstnavatele působí rada zaměstnanců nebo zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a začne u něj působit odborová organizace, plní zaměstnavatel stanovené povinnosti vůči všem zástupcům zaměstnanců až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem o jiném způsobu součinnosti.
268. Napadená ustanovení se týkají vzniku a působení všezaměstnaneckých orgánů - rady zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Existence těchto orgánů vyplývá ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002, jejímž cílem je zavedení obecného rámce, kterým se stanoví minimální požadavky pro právo na informování zaměstnanců a projednání se zaměstnanci v podnicích nebo závodech ve Společenství. Právo na informaci a projednání je subjektivním právem každého zaměstnance. K jeho realizaci si mohou zaměstnanci zvolit Radu zaměstnanců.
269. Právní úprava zákoníku práce nedává radám zaměstnanců ani postavení právnické osoby, ani právní subjektivitu, a proto nemohou jednat s právními důsledky. Rady zaměstnanců nemají právo kolektivně vyjednávat a uzavírat kolektivní smlouvy a nemohou využívat prostředky řešení kolektivních sporů, které zákon zakotvuje ve vztahu ke kolektivním smlouvám (stávka). Rady zaměstnanců nemohou vytvářet nadpodnikové struktury a nemohou se účastnit sociálního dialogu na vyšší, popř. odvětvové úrovni. Jde o instituci sociálního dialogu, která nenahrazuje funkce odborů. Smyslem vytvoření rady zaměstnanců je výhradně zajišťování komunikace mezi zaměstnanci a zaměstnavatelem.
270. Zmíněná Směrnice č. 2002/14/ES upravuje povinnost informování a projednání pro "zástupce zaměstnanců" a ponechává na vnitrostátním právu, aby určilo, kdo je zástupcem zaměstnanců, neboť v čl. 2 písm. e) zástupce zaměstnanců charakterizuje jako "zástupce stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi". Česká právní úprava určuje zástupce zaměstnanců tak, že jednoznačně upřednostňuje odborové organizace. Nepřipouští, aby odbory a rady zaměstnanců působily v podniku vedle sebe, jak je tomu zpravidla v jiných zemích (Francie, Německo). Funkci rad zaměstnanců vymezuje jen jako možné alternativní řešení pro případ, že odborová organizace u zaměstnavatele nepůsobí. (Subjektivní právo zaměstnanců na informace a projednání v českém právním řádu až do roku 2001 nebylo upraveno. Totalitní právo upravovalo jen právo Revolučního odborového hnutí na participaci na řízení inkorporací usnesení IV. všeodborového sjezdu o závodních výborech základních organizací Revolučního odborového hnutí se změnami a doplňky provedenými usnesením celostátní všeodborové konference v květnu 1965 o působnosti závodních výborů, zákonem č. 37/1959 Sb., což mělo naprosto jiný charakter. Nemohly se tedy v tomto směru vytvořit právní zvyklosti. V roce 2001 pak byla do tehdejšího zákoníku práce včleněna úprava postavení rad zaměstnanců jako všezaměstnaneckých orgánů zprostředkujících zaměstnancům informace od zaměstnavatele, kterou nový zákoník práce přejal.) Ve svém důsledku tato právní úprava znamená, že zaměstnanci nemají možnost realizovat své ústavní právo přímo. Protože právní úprava vychází z exkluzivního postavení odborů a jednoznačně upřednostňuje odbory před jinými orgány, znamená to, že zaměstnanci nemají možnost výběru orgánů, které by je v rámci realizace práva na informace a projednání reprezentovaly. Je tím omezena jejich vůle vybrat si způsob zastupování při realizaci uvedeného práva, neboť je jim (vlastně) vnuceno zastupování odborovou organizací (dokonce bez ohledu na počet odborově organizovaných zaměstnanců u zaměstnavatele). Je přitom možné, aby u zaměstnavatele působila jedna odborová organizace s minimálním počtem tří členů. To plyne z ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, podle jehož § 6 odst. 2 "návrh na registraci mohou podávat nejméně tři občané, z nichž alespoň jeden musí být starší 18 let (dále jen "přípravný výbor")". Podle napadené konstrukce zákoníku práce bude tato odborová organizace realizátorem práva na informace a projednání a zaměstnanci v takovém případě nemohou zvolit radu zaměstnanců; nechtějí-li, aby je tato odborová organizace reprezentovala, jsou nuceni založit odborovou organizaci jinou.
271. Z hlediska metodologického je namístě použití testu proporcionality spočívajícího na třech známých kritériích. Prvním je hodnocení podústavního práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde zásadně ze strany zákonodárce o projev svévole. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení podústavníhoho práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li posuzované podústavní právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, uplatní se třetí hledisko principu proporcionality, jež vychází z jejich poměřování, resp. představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.
272. Ústavní soud - vycházeje z takto vymezených hledisek - dospívá k úsudku, že již z pohledu kritéria vhodnosti (tj. vztahu mezi použitými právními prostředky a cíli zákonodárce), jakož i kritéria potřebnosti, legislativou zvolené řešení neobstojí. To proto, že - jak již bylo řečeno - neadekvátně znemožňuje přímou realizaci ústavního práva zaměstnanců zvolit si ten orgán, který je bude v oblastech vymezených předmětnými ustanoveními zastupovat; nepřímo totiž nutí zaměstnance k založení odborové organizace, a to bez ohledu na to, jaká je jejich skutečná vůle.
273. Uvedená právní úprava jde i nad rámec požadavků citované Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002 a ve svém důsledku znamená porušení zásady rovnosti zakotvené v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a ústavně zaručeného práva na koaliční svobodu podle čl. 27 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud u těchto ustanovení návrhu vyhověl a v napadených částech je zrušil.
274. K ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé
Dikce napadeného ustanovení zní:
(1) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, je zaměstnavatel povinen v případech týkajících se všech nebo většího počtu zaměstnanců, kdy tento zákon nebo zvláštní předpisy vyžadují informování, projednání, souhlas nebo dohodu s odborovou organizací, plnit tyto povinnosti vůči všem odborovým organizacím, nedohodne-li se s nimi na jiném způsobu informování, projednání nebo vyslovení souhlasu.
(2) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná za zaměstnance v pracovněprávních vztazích ve vztahu k jednotlivým zaměstnancům odborová organizace, jíž je zaměstnanec členem. Za zaměstnance, který není odborově organizován, jedná v pracovněprávních vztazích odborová organizace s největším počtem členů, kteří jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru, neurčí-li tento zaměstnanec jinak.
275. Jak je již uvedeno výše, uplatnění modelu, kdy zaměstnance zastupuje v pracovněprávních otázkách jen odborová organizace, vzbuzuje pochybnosti o svobodě jednotlivce uplatnit své negativní sdružovací právo - nebýt odborově organizován. V individuálních pracovněprávních vztazích podle § 286 odst. 2 reprezentuje odborová organizace zaměstnance vždy. Jestliže je v kolektivních pracovních vztazích exkluzivní postavení odborů odůvodněno skupinovými zájmy, které odbory reprezentují, v individuálních pracovních vztazích podobný argument použít nelze.
276. Je zřejmé, že zaměstnanec - nečlen odborů může odborovou organizaci určit k zastupování v pracovněprávních vztazích jednostranným prohlášením i proti její vůli (zákon hovoří o tom, že zaměstnanec určí odborovou organizaci). Jiným problémem je, že takto určená odborová organizace nemůže odmítnout zastupování zájmů nečlena. Zákon s takovou variantou nepočítá. Je tím zřejmě narušen princip svobody odborového sdružování k obhajobě hospodářských a sociálních zájmů členů odborové organizace. Listina v čl. 27 odst. 1 stanoví, že každý má právo sdružovat se s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Nedá se z něj ale vyvodit, že vzniklé sdružení má automaticky právo na to, aby zastupovalo i toho, kdo se s jinými nesdružil.
277. Ústavní soud nepřisvědčil námitce navrhovatelů, která se v této souvislosti vztahuje k omezení negativní stránky sdružovacího práva, tj. práva svobodně se rozhodnout být či nebýt členem určitého sdružení, a tomu odpovídajícímu zákazu kohokoliv ke sdružování donucovat. Podle navrhovatelů uvedená právní úprava ve svém důsledku znamená narušení koaličního práva, neboť plné uplatnění tohoto práva znamená, že lidé mohou bez zásahu státu odborové organizace zakládat, měnit nebo rušit, popř. vstupovat do existujících odborových organizací (pozitivní koaliční právo), ale že mají i právo nebýt organizováni v žádné odborové organizaci a nikdo je nesmí právními prostředky nutit přímo či nepřímo zakládat odborové organizace či vstupovat do existujících odborových organizací (negativní koaliční právo).
278. Z ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé však lze logickým výkladem dospět k závěru, že odborově neorganizovaný zaměstnanec může svým úkonem dosáhnout toho, že vyloučí, aby za něj jednala některá odborová organizace (slova "... neurčí-li tento zaměstnanec jinak"). Dané ustanovení není možné zúženě vykládat tak, že zaměstnanec má právo toliko určit některou jinou odborovou organizaci, aby za něj jednala, ale šíře tak, že ingerenci odborové organizace může vyloučit úplně. Negativní koaliční svoboda tedy napadeným ustanovením porušena není a uvedený výklad se jeví být jako ústavně konformní.
279. Pro úplnost lze jen dodat, že právo zaměstnance takto vyloučit odborovou organizaci se přirozeně týká toliko jeho individuálního právního vztahu, nikoli vyjednávání kolektivního (srov. § 24 odst. 1 NZP).
280. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení napadeného ustanovení v uvedené části nevyhověl.
281. K ustanovení § 287
Dikce napadeného ustanovení zní:
(1) Zaměstnavatel je povinen informovat odborovou organizaci o
a) vývoji mezd nebo platů, průměrné mzdy nebo platu a jejích jednotlivých složek včetně členění podle jednotlivých profesních skupin, není-li dohodnuto jinak,
b) záležitostech uvedených v § 279.
(2) Zaměstnavatel je povinen projednat s odborovou organizací
a) množství práce a pracovní tempo (§ 300),
b) změny organizace práce,
c) systém odměňování a hodnocení zaměstnanců,
d) ekonomickou situaci zaměstnavatele,
e) systém školení a vzdělávání zaměstnanců,
f) opatření k vytváření podmínek pro zaměstnávání fyzických osob, zejména mladistvých, osob pečujících o dítě mladší než 15 let a fyzických osob se zdravotním postižením, včetně podstatných záležitostí péče o zaměstnance, opatření ke zlepšení hygieny práce a pracovního prostředí, organizování sociálních, kulturních a tělovýchovných potřeb zaměstnanců,
g) další opatření týkající se většího počtu zaměstnanců,
h) záležitosti uvedené v § 280.
282. Směrnice Rady 94/45/ES a Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/14/ES, které upravují právo zaměstnanců na informace a projednání, ponechávají realizaci tohoto práva na zvyklostech panujících v jednotlivých členských zemích. Zaměstnanci je mohou realizovat buď přímo, nebo i prostřednictvím svých zástupců (odborové organizace, rady zaměstnanců). Ustanovení § 287 zákoníku práce je tedy promítnutím práva Evropských společenství do vnitrostátního právního řádu.
283. Zrušením odkazů na působení odborové organizace v ustanovení § 278 odst. 1, § 281 odst. 1 a § 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákoníku práce bude právo na informace a projednání prostřednictvím odborové organizace (jak se v našich podmínkách vyvinulo) zachováno v dostatečné míře právě v režimu ustanovení § 287. Tím nebude dotčena realizace práva na informace prostřednictvím jiných zástupců zaměstnanců - rady zaměstnanců, popř. zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 279, 280 zákoníku práce).
284. Připuštění souběžné existence rad zaměstnanců a odborů nemá podle názoru Ústavního soudu vliv na promítnutí předpisů ES, upravujících právo zaměstnanců na informace a projednání, do vnitrostátního právního řádu.
285. Ústavní soud proto návrhu na zrušení § 287 zákoníku práce nevyhověl.
286. K ustanovení § 305 odst. 1
Dikce napadeného ustanovení zní:
§ 305
(1) U zaměstnavatele, u kterého nepůsobí odborová organizace, může vnitřní předpis stanovit mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích, z nichž je oprávněn zaměstnanec. Vnitřní předpis může stanovit práva podle věty první také tehdy, jestliže to na něj bylo kolektivní smlouvou přeneseno. Vnitřní předpis nesmí ukládat povinnosti jednotlivým zaměstnancům.
287. U pracovněprávních vztahů je zřejmé, že po jejich vzniku zaměstnavatel vytváří potřebné pracovní podmínky, organizuje práci všech zaměstnanců, nese náklady a hospodářské riziko pracovních činností a využívá výsledků těchto činností. Je přitom oprávněn dávat zaměstnancům pokyny k výkonu sjednané práce. Zaměstnanec je povinen se řídící vůli zaměstnavatele podřídit [§ 2 odst. 4, § 38 odst. 1 písm. b) zákoníku práce]. V této souvislosti se hovoří o dispoziční pravomoci zaměstnavatele. Dispoziční pravomoc je součástí obsahu vlastnického práva, které se chápe jako právem zakotvená možnost vlastníka v mezích stanovených právním řádem držet a užívat věci a nakládat s nimi podle své úvahy a ve svém zájmu, a to mocí, která není závislá na existenci moci kohokoliv jiného k téže věci, v téže době, tedy jako soubor práv označovaných jako ius disponendi, ius utendi et fruendi a ius possidendi.
288. Vnitřní předpis je hromadným pokynem zaměstnavatele, kterým specifikuje povinnosti zaměstnanců, obecně stanovených kogentními právními normami, se zřetelem na zvláštní podmínky konkrétního zaměstnavatele. Jde o projev práva znamenajícího realizaci iuris disponendi. Vnitřní předpisy jsou považovány za lokální prameny pracovního práva.
289. Napadeným ustanovením je omezena autonomie vůle zaměstnavatele a realizace jeho práva disponovat vlastním majetkem tím, že vydávání pokynů organizujících nakládání s tímto majetkem je vázáno buď
- na neexistenci odborové organizace (prvá věta citovaného ustanovení) nebo na to, že
- je toto právo na zaměstnavatele přeneseno kolektivní smlouvou (druhá věta citovaného ustanovení).
290. Realizace vlastnického práva je tedy podmíněna (omezena) buď neexistencí jiného subjektu pracovněprávních vztahů (odborové organizace) nebo dohodou mezi odbory a zaměstnavatelem. Ze současné dikce napadeného ustanovení vyplývá, že vydání vnitřního předpisu může bránit pouhá existence odborové organizace, bez ohledu na to, zda byla uzavřena kolektivní smlouva, a nezávisle na tom, kdy odborová organizace začala u zaměstnavatele působit. Přitom platí, že u zaměstnavatele působí odborová organizace nejen tehdy, jestliže ji zaměstnanci založili, ustanovili její orgány a oznámili to zaměstnavateli, ale i tehdy, jestliže u zaměstnavatele není ustaven žádný odborový orgán, ale někteří zaměstnanci jsou členy místní odborové organizace (odborové organizace ustavené na územním principu), tedy jestliže je u zaměstnavatele zaměstnán alespoň jeden člen odborové organizace vůbec. Může tedy nastat situace, kdy u zaměstnavatele působí - v tomto smyslu - odborová organizace, aniž to zaměstnavatel ví. Podle judikatury totiž povinnost zaměstnavatele respektovat odborovou organizaci není podmíněna předchozím formálním oznámením adresovaným zaměstnavateli, že u něho působí (začala působit) základní odborová organizace (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1599/2001 - www.nsoud.cz). Protože mu ze skutečnosti, že u něj působí odborová organizace, plyne řada povinností, vytváří se pro něj stav právní nejistoty o těchto povinnostech; zaměstnavatel může v dobré víře vydat vnitřní předpis, který je neplatný. Tím je tedy narušen princip seznatelnosti právního stavu a předvídatelnosti právního rozhodnutí.
291. Omezení možnosti vydávat vnitřní předpisy, resp. vázat vydávání vnitřních předpisů na souhlas odborové organizace vyjádřený v kolektivní smlouvě, je v rozporu s ústavním pořádkem; jde o zásah do základního práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a do autonomie vůle účastníka pracovněprávního vztahu (vlastníka). Z požadavku minimalizace zásahů do základních práv a svobod plyne kautela výjimečnosti takového opatření. Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody nebo veřejného statku (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 40/02). V posuzovaném případě není zřejmé, jaké jiné základní právo či svoboda se dostává do kolize s vlastnickým právem zaměstnavatele a s autonomií jeho vůle, aby bylo nutné je takto omezit. Vnitřní předpisy zaměstnavatele musí být totiž podle ustanovení § 305 odst. 2 zákoníku práce v souladu s právními předpisy (ústavní zákony, obyčejné zákony, nařízení vlády, vyhlášky ústředních orgánů státní správy). Zákonodárce rovněž může stanovit pravidlo, že vnitřní předpis musí být v souladu také s normativními částmi kolektivních smluv, pokud budou příslušné otázky upravovat, jak to stanovil zrušený zákon č. 65/1965 Sb., ve znění dalších předpisů.
292. Napadené ustanovení - jak již bylo uvedeno - tedy nedůvodně omezuje vůli zaměstnavatele upravit vnitřním předpisem určité oblasti v pracovněprávních vztazích, aniž lze pro takové zacházení nalézt ústavněprávně relevantní podklad. Lze zde připomenout i základní zásadu ústavní, podle níž při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být vždy šetřeno jejich podstaty a smyslu (čl. 4 odst. 4 Listiny).
293. Jak již Ústavní soud opakovaně konstatoval, sleduje-li posuzované podústavní právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou hodnotu omezuje, uplatní se třetí hledisko principu proporcionality, jež vychází z jejich poměřování, resp. představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot. Má-li se dovodit opodstatněnost priority jednoho ze základních práv, je nezbytné zásah do v kolizi stojících základních práv v maximální míře minimalizovat; to lze přiměřeně odvodit i z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu; to platí rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize. Co se týče ustanovení § 305 odst. 1, není však - jak již bylo uvedeno - dostatečně zřejmé, v zájmu jakého jiného základního práva (případně účelu) je možnost zaměstnavatele vydávat vnitřní předpisy omezena, což danou úpravu problematizuje i ve vztahu k základním kritériím principu proporcionality (vhodnosti a potřebnosti).
294. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení ustanovení § 305 odst. 1 zákoníku práce v napadených částech vyhověl.
295. K ustanovení § 321 odst. 2, 3, 4 a § 322
Napadené ustanovení zní:
§ 321
(1) Odborové organizace dbají o dodržování tohoto zákona, zákona o zaměstnanosti, právních předpisů o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a ostatních pracovněprávních předpisů.
(2) Odborové organizace mají právo vykonávat u zaměstnavatelů kontrolu nad dodržováním právních předpisů uvedených v odst. 1, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Zaměstnavatel je povinen odborové organizaci umožnit výkon kontroly a za tím účelem jí zajistit
a) vstup na pracoviště,
b) předání potřebných informací a podkladů příslušnými vedoucími zaměstnanci a potřebnou součinnost k výkonu kontroly,
c) podání zprávy o tom, jaká opatření byla přijata k odstranění závad zjištěných kontrolou nebo k provedení návrhů opatření, které podaly odborové organizace vykonávající kontrolu.
(3) Týká-li se kontrola osobních údajů zaměstnance, které jsou předmětem ochrany podle zvláštního zákona, je možné údaje poskytnout jen s předchozím souhlasem zaměstnance.
(4) V objektech důležitých pro obranu státu mohou vykonávat tuto kontrolu jen ty odborové organizace, kterým je podle zvláštních předpisů povolen vstup do takových zařízení.
§ 322
(1) Odborové organizace mají právo vykonávat kontrolu nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci u jednotlivých zaměstnavatelů. Zaměstnavatel je povinen odborové organizaci umožnit výkon kontroly a za tím účelem jí
a) zajistit možnost prověření toho, jak zaměstnavatel plní své povinnosti v péči o bezpečnost a ochranu zdraví při práci a zda soustavně vytváří podmínky pro bezpečnou a zdraví neohrožující práci,
b) zajistit možnost pravidelně prověřovat pracoviště a zařízení zaměstnavatelů pro zaměstnance a kontrolovat hospodaření zaměstnavatelů s osobními ochrannými pracovními prostředky,
c) zajistit možnost prověření toho, zda zaměstnavatel řádně vyšetřuje pracovní úrazy,
d) zajistit možnost účastnit se zjišťování příčin pracovních úrazů a nemocí z povolání, popřípadě je objasňovat,
e) umožnit zúčastňovat se jednání o otázkách bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.
(2) Odborové organizace jsou oprávněny
a) požadovat závazným pokynem na zaměstnavateli odstranění závad v provozu na strojích a zařízeních, při pracovních postupech a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců zakázat další práci,
b) zakázat práci přesčas a práci v noci, která by ohrožovala bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců.
(3) O opatřeních provedených podle odstavce 2 jsou odborové organizace povinny neprodleně vyrozumět příslušný orgán kontroly podle zvláštních právních předpisů. Požádá-li o to zaměstnavatel orgán inspekce práce, je tento orgán povinen přezkoumat opatření odborové organizace; až do jeho rozhodnutí platí opatření odborové organizace.
(4) Náklady vzniklé výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci hradí stát.
296. Napadená ustanovení dávají odborovým organizacím oprávnění kontrolovat dodržování všech pracovněprávních předpisů (včetně kolektivní smlouvy) (§ 321 odst. 1) a dávat zaměstnavatelům závazné pokyny k odstranění zjištěných (i domnělých) závad. S realizací tohoto práva souvisí povinnost zaměstnavatele umožnit kontrolujícím členům odborové organizace vstup na pracoviště, předávání požadovaných informací a podkladů a součinnost k výkonu kontroly, jakož i následné podání zprávy o tom, jaká opatření byla přijata k odstranění závad zjištěných kontrolou nebo k provedení návrhů opatření, které předložily odborové organizace vykonávající kontrolu. Jak již bylo uvedeno na jiném místě, odborová organizace zastupuje zájmy zaměstnanců. Z tohoto hlediska Ústavní soud přisvědčuje námitce navrhovatelů, že napadená ustanovení § 321 a 322 zákoníku práce zčásti narušují vyváženost vztahu mezi zaměstnanci a zaměstnavateli i rovnost stran kolektivní smlouvy, neboť jedna strana smlouvy může kontrolovat plnění závazků založených touto smlouvou a zavazovat druhou stranu k plnění závazků podle vlastních představ.
297. Odborová organizace je tu zmocněna ke kontrole dodržování v zákoně uvedených právních norem. Pro právní normy je však typické, že jejich dodržování kontroluje a zabezpečuje stát (organizační složky státu). Stát sice může pověřit kontrolou a rozhodováním o právech a povinnostech fyzických a právnických osob i jiný - nestátní subjekt, leč ten tuto činnost vykonává jménem státu a autoritativně rozhoduje jako orgán veřejné moci. Jeho rozhodnutí jsou vynutitelná státní mocí a proti takovému rozhodnutí je zásadně přípustný opravný prostředek. Kontrola dodržování právních norem je tedy typická činnost státu.
298. Ustanoveními § 321 a 322 byla odborové organizaci svěřena činnost, která má všechny znaky výkonu veřejné správy. Tento fakt je podtržen i ustanovením § 322 odst. 4 zákoníku práce, které v daných souvislostech uvádí, že náklady vzniklé výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci hradí stát. Uvedená kontrolní pravomoc byla svěřena odborovým organizacím ve vztahu k dodržování všech pracovněprávních předpisů (§ 321), zvláště pak ve vztahu k bezpečnosti a ochraně zdraví při práci (§ 322). Odborová organizace je nadána pravomocí vrchnostensky, jednostranně ve věci rozhodnout [a to i závazným pokynem zaměstnavateli podle § 322 odst. 2 písm. a)], a zasáhnout tím do práv a povinností zaměstnavatele. Odborová organizace tedy vystupuje vůči zaměstnavateli autoritativně, byť takové právo nelze dovodit ani z Ústavy, ani z žádné mezinárodní smlouvy závazné pro Českou republiku podle čl. 10 Ústavy, ani z práva EU.
299. K přenesení výkonu státní správy na odborové organizace - s výjimkou kontroly nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (viz níže) - přitom není žádný rozumný důvod. Nelze argumentovat ani reprezentativní funkcí odborů, jestliže odborová organizovanost je okolo 30 % a u řady zaměstnavatelů odborové organizace nepůsobí vůbec. Kontrola má charakter kontroly laické, i když vyšší odborové orgány disponují odborníky (technickými i právními), kteří ji mohou na základě pověření odborové organizace provádět. Při pluralitě odborových organizací je navíc zmíněná kontrolní pravomoc svěřena všem odborovým organizacím působícím u zaměstnavatele, tedy blíže neurčitelnému počtu subjektů, které si mohou při výkonu kontrolní činnosti konkurovat a ve svých rozhodnutích i protiřečit.
300. Odborová organizace může (ale nemusí) na zjištěné nedostatky zaměstnavatele upozornit a může mu navrhnout opatření k odstranění zjištěných závad. V oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (a jen tam) může dokonce závazným pokynem požadovat od zaměstnavatele odstranění závad a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců další práci zakázat. Odborová organizace může také zakázat práci přesčas a práci v noci, která by ohrožovala bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců. Jak již bylo uvedeno výše, kontrola dodržování právních předpisů je však zásadně věcí státu, který si k tomuto účelu zřizuje odborné organizační složky, zaměřené na jednotlivé oblasti (hygienu, dopravu, bezpečnost práce apod.). To ostatně vyplývá i z ustanovení § 323, které stanoví, že výkon kontroly v pracovněprávních vztazích upravují zvláštní právní předpisy (srov. poznámku č. 36 k tomuto předpisu, z jejíhož odkazu je patrno, že jde o kontrolu prováděnou státními orgány). K zajištění výlučné role státu v tomto směru stěží stačí, že o závazných pokynech k odstranění závad a o zákazech prací musí odborová organizace neprodleně vyrozumět příslušný státní orgán kontroly (§ 322 odst. 3 prvá věta).
301. Kontrolní pravomoc odborů je tedy z tohoto hlediska neproporcionální. Celá oblast kolektivního pracovního práva je budována na principu rovnosti jeho subjektů, tj. zaměstnavatele a odborové organizace u něj působící, resp. svazů zaměstnavatelů a odborových svazů. Jejich vzájemné vztahy se utvářejí především na smluvním základě (kolektivní smlouvy). Tím, že zákonodárce svěřil odborovým organizacím tak rozsáhlé kontrolní pravomoci, narušil tuto rovnost a vytvořil situaci, kdy odborová organizace autoritativně kontroluje, jak plní druhý kontrahent - mimo jiné - ujednání kolektivní smlouvy. Ve svém důsledku to znamená narušení principu rovnosti i zásah do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Tato ustanovení přenášejí na odborovou organizaci právo kontroly všech pracovněprávních předpisů. Odborová organizace tu vykonává (z pověření státu) činnost odborných státních kontrolních orgánů. Univerzální kontrolní pravomoc odborů je však zbytečná (srov. argumentace uvedená výše).
302. V této souvislosti je namístě zopakovat, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu je sice věcí státu, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné; nesmí však postupovat libovolně. Pokud zákon zakotví prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti skupiny jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. Sama rovnost je pojata jako kategorie relativní, jež vyžaduje zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle. Právní rozlišování v přístupu k určitým právům tedy nesmí být svévolné; nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, však musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva a jestliže se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Lze připomenout, že v případě kolize základních práv, eventuálně veřejného dobra, jako principů - na rozdíl od případu konfliktu norem podústavního práva - se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného statku. Jeho obsahem je maxima, dle níž má-li se dovodit opodstatněnost priority jednoho ze dvou v kolizi stojících základních práv nebo základního práva a veřejného statku, je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich.
303. Konkrétně to tedy znamená, že přijaté široké kompetence odborů v kontrolní oblasti, týkající se veškerých pracovněprávních předpisů, se ocitají v nesouladu s principem rovnosti, jakož i se základními kritérii principu proporcionality, což v praxi může vést i k neadekvátnímu a zejména neodůvodněnému zásahu do základního práva vlastnit majetek, zaručeného předpisy ústavními.
304. Lze ještě dodat, že zrušením ustanovení § 321 odst. 2, 3 a 4 a zákoníku práce nebude dotčeno právo zaměstnanců na informace a projednání vyplývající z již zmíněných Směrnic Rady č. 94/45/ES a č. 2002/14/ES. Právo na informace a projednání realizují totiž jednotliví zaměstnanci buď přímo či prostřednictvím odborové organizace nebo prostřednictvím rady zaměstnanců či zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 276 odst. 1, § 278 odst. 1 zákoníku práce). Ochrana těchto jejich práv tedy je a bude zachována, neboť nic nebrání zaměstnancům či odborovým organizacím, aby upozornili na zjištěné nedostatky či na porušování předpisů jak zaměstnavatele, tak i příslušné kontrolní orgány státu.
305. Pokud jde o Dodatkový protokol k Evropské sociální chartě (č. 15/2000 Sb. m. s.), ten v části II čl. 3 upravuje toliko právo na účast při stanovování a zlepšování pracovních podmínek a pracovního prostředí. S cílem zajistit účinný výkon tohoto práva se strany protokolu zavázaly přijmout nebo podporovat opatření, která umožní pracovníkům nebo jejich zástupcům, v souladu s vnitrostátním právním řádem a (vnitrostátní) praxí, přispívat:
a) ke stanovování a zlepšování pracovních podmínek, organizace práce a pracovního prostředí;
b) k ochraně zdraví a bezpečnosti v podniku;
c) k organizování sociálních a společensko-kulturních služeb a zařízení v podniku;
d) k dozoru nad dodržováním pravidel v těchto záležitostech.
306. Z uvedeného textu (a z jeho smyslu) se tedy jen stěží dá vyvodit povinnost státu svěřit odborům kontrolní a dozorovou pravomoc nad dodržováním všech pracovněprávních předpisů.
307. K námitce, že kontrola nad dodržováním pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv, je projevem svobody garantované Úmluvou č. 87 Mezinárodní organizace práce, je třeba uvést, že tato Úmluva z roku 1948 se týká jen svobody sdružování a ochrany práva odborově se organizovat. Vyplývá z ní, že pracovníci i zaměstnavatelé mají právo se organizovat bez předchozího schválení orgány státu; organizace pracovníků a zaměstnavatelů mají právo vypracovávat své stanovy a pravidla, svobodně volit své zástupce, organizovat svou správu a činnost atd. Veřejné orgány se zdrží jakéhokoliv zásahu do tohoto práva. Z žádného ustanovení Úmluvy se však nedá vyvodit, že by součástí svobody sdružování bylo právo organizací zaměstnanců (pracovníků) kontrolovat dodržování pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Úmluva, která se této kontroly netýká, je v podmínkách České republiky provedena zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů.
308. Proto Ústavní soud napadené ustanovení § 321 odst. 2 zákoníku práce zrušil. Pak se stávají obsoletní i odstavce 3 a 4 tohoto předpisu, a proto je Ústavní soud rovněž zrušil.
309. Poněkud jiná je však situace týkající se kontroly bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 322 odst. 1). Kontrolu dodržování bezpečnostních předpisů a pravidel lze považovat za součást obhajoby hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců, což je hlavním úkolem odborových organizací. V oblasti BOZP, která se bezprostředně dotýká života a zdraví zaměstnanců, by měli mít zaměstnanci (a tedy i organizace vystupující jejich jménem) možnost upozornit zaměstnavatele na existující nedostatky, a to i na základě vlastních poznatků a způsobem co nejrychlejším. Ustanovení § 322 odst. 1 lze chápat i jako realizaci základního práva zaměstnanců na uspokojivé pracovní podmínky ve smyslu čl. 28 Listiny.
310. Právo nestátních orgánů kontrolovat konkrétně bezpečnost a ochranu zdraví při práci má u nás poměrně dlouhou tradici. Toto právo lze do určité míry dovozovat již ze zákona č. 330/1921 Sb., o závodních výborech, jak na to poukazuje ve svém vyjádření ČMKOS [srov. § 3 odst. 1 písm. e)], byť byla tehdejší situace odlišná. Závodní výbory byly všezaměstnanecké orgány, které v určitých oblastech spolupracovaly s odbory a zřizovaly se povinně v závodech, ve kterých pracovalo nejméně 30 zaměstnanců a závod trval alespoň 1/2 roku. Úkoly závodních výborů byla stanoveny § 3 citovaného zákona takto:
(1) Závodní výbory jsou povolány, aby hájily a povzbuzovaly hospodářské, sociální a kulturní zájmy zaměstnanců v závodě, zejména mají:
a) dozírati na zachovávání mzdových a pracovních smluv a řádů, spolupůsobiti při sjednávání pracovních řádů, pokud nebyly stanoveny kolektivní smlouvou, sjednanou mezi odborovými organisacemi;
b) nahlížeti podle potřeby jedním členem závodního výboru k tomu určeným za účasti zástupce závodu do mzdových a platových listin závodem vedených. Jde-li o listiny, týkající se zřízenců, může být k tomuto úkolu povolán pouze zřízenec;
c) ujednávati za součinnosti odborových organisací zaměstnavatelských i zaměstnaneckých dodatky ku kolektivním smlouvám sjednaným mezi uvedenými organisacemi, pokud to dovolují tyto kolektivní smlouvy;
d) pečovati, aby se prováděly a zachovávaly smíry, ujednané u smírčích orgánů, jakož i nálezy rozhodčích komisí;
e) dozírati, aby zachovávána byla zákonná ustanovení o ochraně zaměstnanců, zejména pokud se tyče ochrany proti úrazům, zdravotních opatření v závodě, pojištění zaměstnanců, upozorňovali správu závodu na shledané nedostatky a dovolávati se příslušných státních úřadů dozorčích zúčastniti se také jedním členem závodního výboru k tomu určeným všech s tím souvisejících šetření a komisionálních řízení, konaných úředními dohlédacími orgány v závodě;
f) spolupůsobiti při udržování kázně a pořádku v závodě při disciplinárním řízení a pečovati o dobrý poměr mezi správou závodu a zaměstnanci, nebo také mezi zaměstnanci v závodě navzájem. Zejména také urovnávati nestranně spory, vznikající z příslušnosti k různým organisacím náboženským, politickým nebo odborovým;
g) spolupůsobiti způsobem poradním při hromadném propouštění zaměstnanců, z příčin mimo pracovní poměr ležících, jakož i při propouštění jednotlivých zaměstnanců déle než 3 léta v závodě pracujících ...
311. Rovněž ve stanovisku ČMKOS zmiňovaný dekret prezidenta republiky č. 104/1945 Sb., o závodních a podnikových radách, byl přijat za jiné hospodářské a politické situace a měl jinou funkci než současný zákoník práce. Projevily se v něm již vlivy, které později vyústily v konstituování jednotného ROH. Zákon totiž v § 1 odst. 1 upravoval postavení závodního zastupitelstva a určoval, že "Závodní zastupitelstvo je prvotním a výkonným orgánem jednotné odborové organisace.". Nicméně, i v tomto dekretu lze nalézt některé prvky související s bezpečností a ochranou zdraví při práci.
312. Závodní rady byly podle § 20 citovaného dekretu povolány:
1. hájit a povzbuzovati hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců v závodě;
2. dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána v souhlasu s obecným zájmem hospodářským a podle ustanovení o hospodaření vydaných;
3. dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána tak, aby při zachování zřetelů obecného prospěchu hospodářského a platných předpisů o hospodaření byly spravedlivě uspokojovány hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců závodu (podniku);
4. účastniti se v závodech (podnicích) na správě závodu (podniku) návrhy a radou za tím účelem, aby bylo dosaženo k obecnému prospěchu hospodářskému co největší hospodárnosti a výkonu;
5. spolupůsobiti podle předpisů o tom vydaných při výkonu hospodářské a sociálněpolitické veřejné správy.
313. V 50. letech byl dozor nad bezpečností práce zákonem č. 67/1951 Sb., o bezpečnosti při práci, svěřen jednotné odborové organizaci a jejím orgánům inspekce práce. Odboroví inspektoři práce mohli podle těchto předpisů kontrolovat všechny prostory a provozy zaměstnavatelů, vydávat směrnice a pokyny k zajištění bezpečnosti, zastavit provoz práce a ukládat pokuty v blokovém řízení apod. Jejich opatření v případě potřeby vynucoval stát. Právo kontrolovat bezpečnost a ochranu zdraví při práci je tedy tradičním právem orgánů zastupujících zaměstnance, jehož jisté kořeny nacházíme už v 1. republice. K jeho určité deformaci dochází v 50. letech minulého století; právní úprava kontroly odborovou organizací souvisela s představou o postupném zániku státu a přechodu jeho funkcí na společenské organizace, zejména na jednotnou odborovou organizaci. Projevem této tendence bylo např. i svěření správy nemocenského pojištění Revolučnímu odborovému hnutí, převzetí usnesení IV. všeodborového sjezdu o postavení závodních výborů základních organizací Revolučního odborového hnutí do právního řádu zákonem č. 37/1959 Sb., o postavení závodních výborů základních organizací Revolučního odborového hnutí, atd. Uvedený trend byl převzat zákonem č. 65/1965 Sb., zákoník práce, a jeho odraz nacházíme v některých aspektech i v zákoně č. 262/2006 Sb., tedy v novém zákoníku práce.
314. Tyto deformace však nic nemění na tom - jak již bylo uvedeno výše - že právo odborových organizací kontrolovat BOZP je reflexí základního práva zaměstnanců podle čl. 28 Listiny, je ve veřejném zájmu a není v rozporu s ústavním pořádkem. Zrušení i tohoto práva odborových organizací by v podstatě znamenalo popření smyslu jejich existence, jíž je ochrana hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců, která směřuje - mimo jiné - k vytváření uspokojivých pracovních podmínek (čl. 27 odst. 1, čl. 28 Listiny). Odbory by se pak staly po výtce akademickým spolkem, který by roli důstojného partnera zaměstnavatelů a jejich organizací hrát nemohl.
315. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení ustanovení § 322 odst. 1 NZP nevyhověl.
316. Protože zákoník práce stanoví zaměstnavateli v oblasti BOZP řadu povinností (viz např. § 101 odst. 1 a 2, § 102 atd.), je zaměstnavatel (vedoucí zaměstnanci) povinen bezprostředně reagovat a odstranit závady v bezpečnosti práce, na které byl upozorněn nebo které zjistil, tak, aby k ohrožení života a zdraví nedocházelo. Z tohoto hlediska je pravomoc odborové organizace daná ustanovením § 322 odst. 2 (přikazovací a zakazovací oprávnění) neproporcionální a nadbytečná, protože povinnost odstranit zjištěné závady plyne zaměstnavateli přímo ze zákona. Tato pravomoc odborové organizace se tedy jeví jako porušení čl. 11 odst. 1 Listiny. Na ustanovení § 322 odst. 2 navazuje v § 322 odst. 3 povinnost odborové organizace oznámit opatření podle odstavce 2 příslušným orgánům státní kontroly; tato povinnost je se zřetelem k zrušení § 322 odst. 2 obsoletní. Ostatně zaměstnancům, případně odborovým orgánům, nic nebrání, aby i po zrušení tohoto předpisu upozornili orgány státního odborného dozoru nad bezpečností práce na problémy v bezpečnosti práce, pokud to budou považovat za potřebné.
317. Lze toliko dodat, že (nezrušené) právo kontrolovat stav bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nemůže automaticky znamenat i právo ukládat zaměstnavateli závazným pokynem, jaká opatření v této oblasti má přijmout. Podle názoru Ústavního soudu je litera výše citovaného Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě naplněna i tím, že zástupci zaměstnanců mají právo (§ 322 odst. 1 NZP) stav bezpečnosti a ochrany zdraví při práci kontrolovat a upozorňovat zaměstnavatele na zjištěné nedostatky. Povinnost zaměstnavatele odstraňovat nedostatky zjištěné v této oblasti vyplývá z jiných ustanovení NZP (viz část pátou NZP). Oprávnění odborové organizace ukládat zaměstnavateli povinnosti závazným pokynem jde tedy vysoce nad rámec požadavků v Dodatkovém protokolu obsažených.
318. Proto Ústavní soud ustanovení § 322 odst. 2 a 3 NZP zrušil.
319. Pokud jde o ustanovení § 322 odst. 4 NZP, byl však návrh na jeho zrušení zamítnut. To proto, že jde o hrazení nákladů vzniklých výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci (BOZP), jež zůstává odborovým organizacím - jako jejich právo - zachováno. Ostatně, náklady vzniklé výkonem této kontroly hradí podle tohoto předpisu stát.
320. K § 46, § 61 odst. 1, § 61 odst. 5
Napadená ustanovení znějí:
§ 46
Jestliže zaměstnavatel zaměstnance převádí na jinou práci, než odpovídá pracovní smlouvě, a zaměstnanec s takovým opatřením nesouhlasí, může jej zaměstnavatel převést jen po projednání s odborovou organizací. Projednání není třeba, pokud celková doba převedení nepřesáhne 21 pracovních dnů v kalendářním roce.
(1) Výpověď nebo okamžité zrušení pracovního poměru je zaměstnavatel povinen předem projednat s odborovou organizací.
(5) S jinými případy rozvázání pracovního poměru je zaměstnavatel povinen seznámit odborovou organizaci ve lhůtách s ní dohodnutých.
321. Navrhovatelé napadají uvedená ustanovení pro rozpor s čl. 7, 8 a 11 Listiny, protože realizací oprávnění odborové organizace a povinností zaměstnavatele projednat uvedené právní úkony či informovat o nich prý dochází k zásahu do soukromí a osobní svobody člověka - zaměstnance, popřípadě k zásahu do vlastnického práva zaměstnavatelů; tato ustanovení se totiž týkají i zaměstnanců, kteří nejsou členy odborové organizace, a to i tehdy, jestliže si to výslovně nepřejí.
322. Ústavní soud této námitce navrhovatelů nepřisvědčil. Podle jeho názoru nelze v uvedených ustanoveních spatřovat ani rozpor s čl. 7 a 8 Listiny, ani s čl. 11 Listiny. Odborová organizace v tomto případě plní svou, v demokratických zemích uznávanou, ochrannou funkci vůči zaměstnancům; uplatňuje obecnější pohled na důvody, pro něž chce zaměstnavatel převést zaměstnance na práci jiného druhu, než byla sjednána, či pro něž chce skončit pracovní poměr, a na způsob, jímž tak chce učinit (dát výpověď či okamžitě zrušit pracovní poměr). Uvedené oprávnění odborové organizace a tomu odpovídající povinnost zaměstnavatele nelze považovat za porušení čl. 11 Listiny i proto, že zaměstnavatelovo rozhodnutí o převedení na jiný druh práce, případně rozhodnutí dát zaměstnanci výpověď (okamžitě zrušit pracovní poměr) není z hlediska platnosti právního úkonu, jímž se takové rozhodnutí realizuje, projednáním s odborovou organizací podmíněno (srov. ustanovení § 19 odst. 3 zákoníku práce).
323. Povinnost uložená zaměstnavateli v ustanovení § 61 odst. 5 zákoníku práce je pak součástí obecné informační povinnosti, kterou zaměstnavatel má a je povinen ji plnit vůči zaměstnancům (eventuálně) reprezentovaným radou zaměstnanců nebo odborovou organizací ve smyslu § 278 a násl. zákoníku práce.
324. Účast zástupců zaměstnanců (odborové organizace) při rozvazování pracovního poměru s jednotlivým zaměstnancem je konečně odvoditelná i z ustanovení čl. 11 Doporučení Mezinárodní organizace práce č. 166 o skončení zaměstnání, 1982 (viz R166 Termination of Employment Recommendation, 1982; 11. The employer may consult workers' representatives before a final decision is taken on individual cases of termination of employment). Je sice pravda, že označené doporučení není ve smyslu mezinárodního práva závazné a neukládá členským státům Mezinárodní organizace práce povinnosti týkající se možné ratifikace, avšak lze v něm spatřovat souhrn názorů na možný vývoj právní úpravy předmětných institutů. Konečně otázka spolupráce se zástupci zaměstnanců se objevila i v dřívějším doporučení MOP č. 119 z roku 1963.
325. Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení těchto ustanovení (ve srovnání s návrhy na zrušení ustanovení § 321 a 322) také proto, že důvodem zde uvedených oprávnění odborů je primárně ochrana jednotlivého zaměstnance, a nikoliv kontrola zaměstnavatele (s výjimkou kontroly nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci); to je jedním z důvodů zde prezentovaného opačného názoru ve srovnání s ustanoveními § 321 odst. 2 a 3 a 322 odst. 2 a 3 NZP.
326. Ústavní soud konečně nesdílí názor navrhovatelů, že napadená ustanovení dopadají i na zaměstnance - nečleny odborů, kteří si projednání převedení v práci, výpovědi či okamžitého zrušení pracovního poměru výslovně nepřejí. To proto, že ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé NZP, které umožňuje zaměstnanci vyloučit ingerenci odborových orgánů ve své věci, má obecnou povahu a promítá se i do konkrétních institutů NZP.
327. K § 306 odst. 4
Napadené ustanovení zní:
§ 306
(1) Pracovní řád je zvláštním druhem vnitřního předpisu; rozvádí ustanovení tohoto zákona, popřípadě zvláštních právních předpisů podle zvláštních podmínek u zaměstnavatele, pokud jde o povinnosti zaměstnavatele a zaměstnance vyplývající z pracovněprávních vztahů. Pracovní řád však nesmí zakládat nově povinnosti zaměstnanců.
(2) Pracovní řád nemůže obsahovat úpravu podle § 305 odst. 1.
(3) Zaměstnavatelé uvedení v § 303 odst. 1 jsou povinni pracovní řád vydat.
(4) Zaměstnavatel, u kterého působí odborová organizace, může vydat nebo změnit pracovní řád jen s předchozím písemným souhlasem odborové organizace, jinak je vydání nebo změna neplatné.
(5) Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vydá v dohodě s Ministerstvem práce a sociálních věcí vyhlášku, kterou stanoví pracovní řád pro zaměstnance škol a školských zařízení zřizovaných Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, krajem, obcí a dobrovolným svazkem obcí.
328. Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení ustanovení § 306 odst. 4 zákoníku práce. V případě tohoto ustanovení, kde je rovněž možnost vydání vnitropodnikové právní normy vázána na předchozí písemný souhlas odborové organizace, nelze argumentovat tak, jak učinil Ústavní soud v souvislosti se zrušením vazby na odborovou organizaci v ustanovení § 305, které se týká možnosti vydání vnitřního předpisu. Pracovní řád je totiž vnitropodnikovou právní normou, jejímž úkolem je konkretizovat práva a povinnosti stanovené v obecně závazných právních předpisech na podmínky zaměstnavatele. Na rozdíl od kolektivní smlouvy či vnitřního předpisu, které mohou upravovat pouze práva zaměstnanců, mohou být v pracovním řádu upraveny i jejich povinnosti. Je proto namístě, aby byly v takovém případě vytvořeny podmínky pro působení odborové organizace, jejímž úkolem je chránit sociální zájmy zaměstnanců. Nelze - podle názoru Ústavního soudu - přijmout argument o nerovném postavení zaměstnavatelů, u nichž nepůsobí odborová organizace, a zaměstnavatelů, u nichž odborová organizace působí. Právní úpravou je vytvořena možnost, aby si zaměstnanci zajistili ochranu svých sociálních zájmů cestou odborové organizace. Pokud takového práva nevyužijí a odborovou organizaci si neustanoví, pak zaměstnavatel logicky může vydat pracovní řád sám.