ČÁST III
K JEDNOTLIVÝM BODŮM NÁVRHŮ SKUPINY POSLANCŮ
1. Body č. 1 obou návrhů konstatují známé skutečnosti, totiž, že zákonem č. 33/1995 Sb. a zákonem č. 34/1995 Sb. byly novelizovány určité zákony (zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, zákon č. 100/1970 Sb., o služebním poměru příslušníků Sboru národní bezpečnosti, a zákon č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků), a dále konstatují obsah napadených zákonů.
2. V bodech č. 2 obou návrhů jsou obsaženy dvě námitky:
A) v prvé se tvrdí, že napadenými zákony byla stanovena určitá nerovnost v právech mezi občany, a zákony jsou tudíž v rozporu s čl. 28, čl. 41 odst. 1, čl. 4 odst. 3, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny,
B) ve druhé se tvrdí, že zákony jsou retroaktivní, neboť odnímají nebo snižují již přiznané nároky.
Ad A) Z hlediska porušení rovnosti, jak ji namítá skupina poslanců, nutno poukázat na to, že Ústavní soud se již vícekrát solidarizoval s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen v rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů ÚS ČSFR, 1: "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méňe výhod jako jiné. Ani tu však nemůže postupovat libovolně... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát jenom na základě odvolání na veřejné hodnoty." V posuzované věci se nejedná o nerovnost, ale o vůli zákonodárce, který svůj postup zdůvodnil dostatečně přesvědčivým způsobem. Právě odvoláním se na veřejné hodnoty, kterými jsou základní principy demokracie a jejich ochrana, jsou zřetelné a jasné a jejich oprávnění z uvedených hledisek nelze zpochybnit (viz zákon č. 198/1993 Sb.). Stejně tak nutno připomenout i náplň činnosti osob a funkcí, o kterou se zde jedná a která zcela jednoznačně proti uvedeným základním principům demokracie, a tedy proti veřejnému zájmu, směřovala a působila. Zvoleným postupem zákonodárce nezasáhl do jiných Ústavou garantovaných principů, ale naopak, chrání je. Nedotýká se přitom ochrany nabytých práv jako takové, ale určitého privilegia skupin osob, které jsou, resp. byly zvýhodněny vůči jiným občanům, a to paradoxně za činnost, která zhusta proti těmto občanům směřovala.
Skupina poslanců v obou návrzích namítá, že občané mají právo na spravedlivou odměnu za práci (čl. 28 Listiny), jejíž meze mohou být stanoveny jen zákonem (čl. 41 odst. 1 Listiny), přičemž jakékoliv omezení musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky (čl. 4 odst. 3 Listiny). Při stanovení těchto podmínek se musí respektovat zásada rovnosti v právech a zákaz diskriminace kteréhokoliv jednotlivce nebo skupiny osob z důvodu jejich "jiného postavení" (čl. 1 a čl. 3 Listiny), což se všechno projevuje v příspěvku za službu a ve výsluhovém příspěvku.
Je třeba konstatovat, že zvýšené ocenění za mimořádně ztížené pracovní podmínky a různá osobní omezení nemohou být poskytovány těm, jejichž činnost nesloužila veřejnému zájmu a veřejnému blahu, nýbrž potlačování lidských práv a demokratického systému. Odměna za takto vykonanou "práci" by mohla v demokratické společnosti být jen stěží chápána jako spravedlivá. Policie a armáda jsou v každém státě složkami mocenského aparátu, jejichž prostřednictvím stát udržuje určitý společenský, v demokratickém státě všeobecně uznávaný, status quo. Zvýšené nároky se projevují v samotné konstrukci odměny za práci. Příspěvek za službu ani výsluhový příspěvek však nejsou odměnou za práci, mají jiný charakter - jsou dávkami kompenzačními.
Námitka skupiny poslanců, že nebylo prokázáno, že stát ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho poskytl méně výhod určité skupině (obyvatel), neobstojí. Napadené zákony neupravují odnětí výhod určité skupině, nýbrž v souladu se zákonem č. 198/1993 Sb. upravují zápočet let pro přiznání mimořádných výhod určitým skupinám.
Je ostatně věcí státu stanovit podmínky, za kterých zvýhodňuje určitou skupinu osob, to ovšem za předpokladu, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Ve veřejném zájmu nepochybně je prosazování principů demokracie a lidských práv. Stejně tak naopak nepochybně není ve veřejném zájmu zvýhodňování činnosti osob, které (ať přímo nebo nepřímo) byly potlačováním lidských práv a demokratického systému a sloužily upevňování politického systému totalitního.
Pro úplnost Ústavní soud dodává, že pokud jde o Doporučení MOP č. 68/1944 a Úmluvu MOP č. 158/1982, o skončení pracovního poměru, na které upozorňuje ve svém stanovisku Ministerstvo obrany, není možné je považovat za mezinárodní smlouvy ve smyslu čl. 10 Ústavy. Doporučení MOP nemají charakter mezinárodní smlouvy obecně. Úmluva MOP č. 158/1982 nebyla ČR ani jejími právními předchůdci ratifikována a vyhlášena ve Sbírce zákonů, není tudíž také mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy.
K porušení čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 3, čl. 28 a čl. 41 odst. 1 Listiny proto nemohlo přijetím zákonů č. 33/1995 Sb. a č. 34/1995 Sb. dojít.
Ad B) Skupina poslanců namítá, že napadené zákony jsou přímo retroaktivní ve vztahu k zákonům č. 186/1992 Sb. a č. 100/1970 Sb., resp. zákonu č. 76/1959 Sb., což je v rozporu se všeobecným zákazem retroaktivity odvozeným ze zásad právního státu, k jehož definičním znakům patří též princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo. K tomu je třeba konstatovat, že ke znakům právního státu nepochybně patří princip právní jistoty a ochrana důvěry občanů v právo. Součástí právní jistoty je také zákaz retroaktivity právních norem. Tento zákaz, který je pro oblast trestního práva hmotného formulován výslovně v čl. 40 odst. 6 Listiny, lze pro ostatní právní odvětví dovodit z čl. 1 Ústavy. Toto stanovisko zaujal Ústavní soud již několikrát.
Právní věda rozeznává retroaktivitu pravou a nepravou. Pravá retroaktivita zahrnuje případy, kdy právní norma reglementuje i vznik právního vztahu a nároky z něho vzešlé před její účinností. Nepravá retroaktivita spočívá v tom, že právní vztahy hmotného i procesního práva, které vznikly za platnosti práva starého, se spravují zásadně tímto právem, a to až do doby účinnosti práva nového. Po její účinnosti se však řídí právem novým (viz Pl. ÚS 3/94 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky sv. 1, díl I., č. 38).
Za zpětně působící (pravá retroaktivita) by bylo možné novou úpravu považovat pouze tehdy, kdyby měnila samotný vznik určitého právního vztahu nebo následky právního vztahu, které nastaly přede dnem její účinnosti. Nelze však vyloučit novou úpravu právních následků určitého právního vztahu dříve vzniklého působící ex nunc, jak je tomu v případě posuzovaných zákonů (viz nález pléna Ústavního soudu č. 164/1995 Sb.). Aby se jednalo o retroaktivitu, musel by zákon odejmout (resp. zrušit) nárok na výsluhový příspěvek zpětně, ke dni jeho přiznání, přičemž by již vyplacené částky musely být vráceny. Tak tomu však není. Napadené zákony výslovně stanoví, že nesplňuje-li příslušná osoba nově upravené podmínky pro přiznání příspěvku za službu nebo splňuje-li podmínky pro přiznání příspěvku v nižší částce, sníží se ode dne účinnosti zákonů tyto příspěvky na výši odpovídající zápočtu doby zaměstnání nebo se jeho výplata zastaví. Oba zákony tedy zcela jednoznačně stanoví svou účinnost do budoucna a jsou z tohoto hlediska v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
3. V bodě č. 3 návrhu na zrušení zákona č. 33/1995 Sb. skupina poslanců namítá, že napadený zákon je retroaktivní i ve vztahu k zákonu č. 100/1970 Sb., který je dnes neplatný, a proto jej nelze novelizovat.
Zde je třeba konstatovat, že tento zákon doposud platí a upravuje i některé vztahy příslušníků Policie České republiky vzniklé před účinností zákona č. 186/1992 Sb., mimo jiné právě v souvislosti s poskytováním dávek sociálního charakteru a určitou dobu se aplikoval i na příslušníky FBIS. Jak vyplývá z vyjádření prozatímního ředitele BIS, kontrarozvědné úkoly státu po roce 1990 postupně plnili příslušníci několika institucí, přičemž právní vztahy některých z nich se dočasně řídily ustanovením zákona č. 100/1970 Sb. Již v zákoně č. 527/1992 Sb. však spojil zákonodárce nárok na příspěvek za službu příslušníků BIS pouze s dobou trvání služebního poměru příslušníků SNB zařazených v Úřadu FMV na ochranu ústavy a demokracie či ve FBIS nebo s dobou trvání služebního poměru příslušníka FBIS. Zákonodárce se tedy musel při přijímání zákona č. 33/1995 Sb. zabývat i jeho vztahem k nárokům vzniklým na základě zákona č. 100/1970 Sb.
Napadený zákon č. 33/1995 Sb. se dotýká pouze těch příslušníků bývalé FBIS, kteří se nestali alespoň příslušníky BIS a kterým byl současně podle zákona č. 100/1970 Sb. přiznán příspěvek za službu.
O tom, že zákon č. 33/1995 Sb. neobsahuje retroaktivní ustanovení ve vztahu k zákonu č. 186/1992 Sb., bylo pojednáno výše. Platí to i ve vztahu k zákonu č. 100/1970 Sb. Zákonem č. 33/1995 Sb. se upravil zákon č. 100/1970 Sb., ve znění platném do 31. března 1995. Dotýká se pouze nároků vzniklých podle zákona č. 100/1970 Sb. Ustanovení § 35 odst. 2 dnes zrušeného zákona č. 244/1991 Sb. bylo přechodnou odkazující normou, podle které se do přijetí předpisů upravujících služební poměry příslušníků FBIS na služební poměry příslušníků FBIS přiměřeně vztahoval zvláštní předpis - zákon č. 100/1970 Sb.
Rozpadem České a Slovenské Federativní Republiky bylo vyvoláno i zrušení FBIS a zvláštní předpis upravující služební poměry jeho členů nebyl nikdy přijat. Nárok na příspěvek za službu proto byl a je založen u bývalých příslušníků FBIS zákonem č. 100/1970 Sb. a zrušení zákona č. 244/1991 Sb. se jej nikterak nedotklo. Vydáním zákona č. 33/1995 Sb. proto nedošlo a nemohlo dojít ke změnám či doplněním neplatného zákona, jak tvrdí skupina poslanců v bodě 3 in fine svého návrhu.
4. V bodě č. 4 návrhu na zrušení zákona č. 33/1995 Sb. skupina poslanců uvádí, že zákon byl usnesen z podnětu skupiny poslanců (tisk č. 1365) a na základě společné zprávy výborů Poslanecké sněmovny (tisk č. 1464). Vláda České republiky svým usnesením č. 730 ze dne 21. prosince 1994 vyslovila nesouhlas se zněním poslaneckého návrhu zákona.
V bodě č. 3 návrhu na zrušení zákona č. 34/1995 Sb. se rovněž konstatuje, že zákon byl usnesen z podnětu skupiny poslanců (tisk č. 1364) a na základě společné zprávy výborů Poslanecké sněmovny (tisk č. 1463). Vláda České republiky svým usnesením ze dne 21. prosince 1994 vyslovila nesouhlas se zněním poslaneckého návrhu zákona.
K tomu je třeba konstatovat, že podle čl. 42 Ústavy mají poslanci i skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky právo podávat Poslanecké sněmovně návrhy zákonů (zákonodárná iniciativa). Návrh zákona podala skupina poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, byl tedy podán v souladu s Ústavou.
Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu (čl. 15 Ústavy), vláda má pouze zákonodárnou iniciativu (čl. 41 Ústavy). Její stanovisko nic nemůže změnit na skutečnosti, že zákon byl přijat předepsaným způsobem, řádně podepsán a vyhlášen. Že se tak stalo, plyne ze stenografického záznamu projednání návrhů zákonů v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, z vyjádření předsedy této sněmovny i ze samotných zákonů, které byly zveřejněny předepsaným způsobem ve Sbírce zákonů, částka 7 z roku 1995, na stranách 427, 428 (zákon č. 33/1995 Sb.) a 429 (zákon č. 34/1995 Sb.).
Námitky skupiny poslanců v tomto bodě jsou tedy irelevantní.
Ústavní soud po provedeném řízení dospěl k závěru, že nejsou dány důvody ke zrušení zákonů č. 34/1995 Sb. a č. 33/1995 Sb., jak požadovaly skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a proto jejich návrhy ve smyslu ustanovení § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.
Řízení o zrušení zákona č. 33/1995 Sb. a o zrušení zákona č. 34/1995 Sb. byla zahájena doručením dvou samostatných návrhů a věci byly také samostatně připraveny k projednání v plénu. Vzhledem k tomu, že jde v obou věcech o totožnou právní problematiku a případy spolu souvisí, plénum Ústavního soudu v zájmu hospodárnosti řízení spojilo tyto dvě věci ke společnému řízení podle § 112 odst. 1 občanského soudního řádu použitého přiměřeně v souladu s § 63 zákona č. 182/1993 Sb. usnesením z 30. ledna 1996 sp. zn. Pl. ÚS 9/95 a obě věci projednalo a rozhodlo o nich při společném jednání jedním nálezem.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.
------------------------------------------------------------------
1) Přílohy k nálezu jsou zveřejněny ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR.
******************************************************************