IV.
Navrhovatel se podaným návrhem domáhá zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. Příloha č. 3 uvedeného nařízení je označena "Seznam utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí" a bod 18 této přílohy zní: "Citlivé politické, bezpečnostní a ekonomické informace z oblasti mezinárodních vztahů". Toto nařízení bylo vydáno k provedení zákona č. 148/1998 Sb. Podle jeho ustanovení § 3 odst. 1 je utajovanou skutečností taková skutečnost, se kterou by neoprávněné nakládání mohlo způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné, a která je uvedena v seznamu utajovaných skutečností. Podle odstavců 2 a 3 tohoto ustanovení zpracovává seznamy utajovaných skutečností Národní bezpečnostní úřad na návrh ústředních úřadů a vydá je vláda svým nařízením.
Navrhovatel především tvrdí, že vláda napadeným ustanovením jednala v rozporu s čl. 78 Ústavy. Podle věty prvé uvedeného ustanovení je vláda oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Musí se tak pohybovat secundum et intra legem, nikoli mimo zákon (praeter legem). V nařízení vlády se pouze rozvádí nebo aktualizuje dispozice či hypotéza prováděné zákonné normy, a není možno, aby se v něm tato zákonná norma po skutkové stránce rozšiřovala nebo zužovala. Přitom se vyžaduje, aby nařízení vlády bylo obecné a dopadalo na neurčitou skupinu adresátů, neboť Ústava ji zmocňuje k právní úpravě, nikoli k vydání individuálního správního aktu. Před excesy moci výkonné chrání bariéra věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada zákona) (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 30; vyhlášen pod č. 96/2001 Sb.).
Ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. vymezuje pojem "utajované skutečnosti" za pomoci dvou kumulativně působících podmínek, a to podmínky materiální (neoprávněné nakládání s takovou skutečností může způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné) a podmínky formální (je uvedena na seznamu utajovaných skutečností). Z projednávaného návrhu je zřejmé, že navrhovatel vyšel při výkladu ustanovení § 3 zákona č. 148/1998 Sb. především z jazykové metody. Dospěl k závěru, že zákon předvídá existenci taxativně a konkrétně vymezeného seznamu utajovaných skutečností. Z toho pak dovozuje, že vláda vybočila při své činnosti z mezí zákona, neboť seznam vydaný vládou tomuto požadavku neodpovídá.
Výklad právní normy nicméně představuje komplexní mnohovrstevnatou intelektuální operaci, jež v sobě kloubí řadu metodických přístupů. Ústavní soud považuje v daných souvislostech za nepominutelnou metodu výkladu e ratione legis. Již dříve ve své judikatuře akceptoval princip volnějšího vztahu mezi zákonem a nařízením s tím, že za prioritu ústavnosti nařízení považoval právě jeho soulad se smyslem a účelem zákona jako celku (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 45/2000). Jedním z hlavních cílů zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, je ochrana zájmů České republiky. To dokládá již znění ustanovení § 1a uvedeného zákona, podle něhož je primárně jeho předmětem vymezit skutečnosti, jež je nutno v zájmu České republiky utajovat. Uvedený účel zákona mají naplnit i další jeho ustanovení, v neposlední řadě ustanovení § 3 odst. 1. Použití metody teleologického výkladu vede k nepochybnému závěru, že účelem zákona je právně zajistit, aby byly utajeny všechny skutečnosti, které kvalifikovaně (§ 2 odst. 2) kolidují se zájmy České republiky. Tento cíl se projektuje v materiální podmínce ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. Bylo by absurdní domnívat se, že zákonodárce zakomponováním druhé, formální, podmínky ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. zamýšlel efektivní naplňování účelu zákona znemožnit. Právě k takovému absurdnímu závěru by vedlo přijetí teze, že seznam utajovaných skutečností sestavený na základě pokynu zákona vládou má obsahovat jen zcela konkretizované položky a současně být seznamem konečným, taxativním. Kombinace vysoké konkrétnosti a taxativnosti při sestavování seznamu utajovaných skutečností by znemožnila naplnit beze zbytku účel zákona a programově by v sobě nesla riziko, že skutečnost, která sice splňuje materiální předpoklad k utajení, utajena nebude, neboť nespadá pod žádnou z konkrétních položek na seznamu sestaveném vládou. K takové "rizikové" kombinaci neměla vláda mandát. Není totiž oprávněna prováděnou zákonnou normu po skutkové stránce zužovat (viz výše). Tento postup by nebyl "provedením zákona a v jeho mezích", ale postupem contra legem, který čl. 78 Ústavy nepřipouští.
Navrhovatel se dále domnívá, že nařízení vlády č. 246/1998 Sb. svým seznamem nedostálo principům právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci, jež jsou vlastní demokratickému právnímu státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
Ústavní soud přirozeně souhlasí s tím, že předvídatelnost práva je jedním ze základních prvků principu právní jistoty, bez jehož respektování si nelze demokratický právní stát představit. Sdílí i názor navrhovatele, že "předvídatelnost" je spojena s jasným normativním vymezením jednotlivých skupin utajovaných skutečností i s taxativní povahou jejich seznamu sestavovaného vládou.
Právní jistota ani předvídatelnost aktů veřejné moci ovšem nejsou absolutními kategoriemi, které by bylo možno stavět nad ostatní komponenty vytvářející pojem "demokratického právního státu". Ústavou chráněnou hodnotou je i ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Zákonem o utajovaných skutečnostech jsou tyto zájmy definovány jako "zachování ústavnosti, svrchovanosti, územní celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochrana důležitých ekonomických a politických zájmů, práv a svobod fyzických a právnických osob a ochrana života nebo zdraví fyzických osob". Úkolem zákonodárce a potažmo vlády je tak optimalizovat možné nesouhlasné působení ochranných mechanismů obou hodnot, jinými slovy, zúžit na nejmenší možnou míru prostor pro možnou libovůli v aktech veřejné moci při současném zajištění efektivní ochrany zájmů státu. Nebylo by "optimalizací", kdyby nařízení vlády zajistilo dokonalou právní jistotu a potažmo dokonalou předvídatelnost na úkor ochrany zájmů státu, jež by musela požadavku takto pojímané předvídatelnosti bezvýhradně ustoupit.
Ústavní soud upozorňuje v daném kontextu na princip přiměřenosti, jenž je jiným vyjádřením pojmu optimalizace. I jím nutno poměřit seznam v příloze č. 3 k nařízení vlády č. 246/1998 Sb., jež je předmětem návrhu. Přiměřeným omezením předvídatelnosti (právní jistoty) je takové nezbytné omezení, které ještě dokáže zajistit efektivně naplňování cíle zákona č. 148/1998 Sb. Je zřejmé, že v popsané operaci "optimalizace" byla vláda nucena v seznamu utajovaných skutečností optimalizovat do značné míry protichůdné požadavky na přesnost a konkrétnost položek na jedné straně a na taxativnost celého jejich souboru na straně druhé.
Hypoteticky se nabízely dva možné postupy: volit beze zbytku konkrétní vyjádření jednotlivých položek v seznamu a tento seznam současně vymezit jako výčet demonstrativní. Obdobnou cestu zjevně zvolil sám zákonodárce, když v § 4 zákona č. 148/1998 Sb. sestavil seznam "oblastí", v nichž se mohou vyskytovat utajované skutečnosti. Přes jeho neobvyklou rozsáhlost (27 položek) neopomněl svůj seznam uvést slůvkem "zejména".
Vláda nemohla v obdobné situaci tento postup zvolit vzhledem k tomu, že jazykový výklad ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. ve vztahu k formální podmínce (uvedení skutečnosti na seznamu), ústí v požadavek taxativního výčtu v seznamu. Musela tedy postupovat inverzně, zachovat taxativnost seznamu a "optimalizovat" v míře obecnosti (konkrétnosti) ustanovení jednotlivých položek seznamu i seznamu jako celku.
Ústavní soud konstatuje, že příloha č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. (seznam utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí) obsahuje 18 položek. Z toho 17 je relativně konkrétních, kdežto položka č. 18 je relativně obecná. Seznam ve svém celku tak dává orgánu veřejné moci prostor k širšímu věcnému správnímu uvážení pouze v rámci položky č. 18, již je třeba chápat jako "zbytkovou" oblast nepokrytou položkami č. 1 - 17. Pouze v této zbytkové oblasti (nikoli tedy v celé oblasti mezinárodních vztahů) vzniká objektivně prostor k aktům, které by bylo teoreticky možno označit za "nepředvídatelné".
Ústavní soud ovšem upozorňuje na to, že navrhovatel vztahuje svou představu právní jistoty a předvídatelnosti k nepřípustně zúženému pojmu demokratického právního státu. Právní jistotu a předvídatelnost aktů veřejné moci je třeba zachovat i ve vztahu k jiným subjektům mezinárodního práva. Podle čl. 1 odst. 2 Ústavy "Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.". Česká republika převzala vůči svým spojencům mezinárodní závazky stran utajení některých důležitých a citlivých skutečností. Je povinna tyto své mezinárodní závazky přenést do vnitrostátního práva a zajistit jeho pomocí utajení odpovídajících skutečností. "Předvídatelný" pro tyto jiné státy bude takový právní rámec postupu orgánů veřejné moci České republiky, který bude způsobilý vést k dodržení jejích mezinárodních závazků v oblasti utajení. "Nepředvídatelným" bude naopak takový rámec, který utajení skutečností, k jejichž ochraně se Česká republika mezinárodně právně zavázala, nebude schopen ve všech případech zajistit. Česká republika přitom ovšem nese mezinárodní odpovědnost vůči spojencům až za "výsledek": svůj závazek poruší v okamžiku, kdy nezajistila ochranu určité individuální skutečnosti, která podléhala utajení podle mezinárodní smlouvy. Aby Česká republika byla schopna dostát svým mezinárodním závazkům v dané oblasti, musí její orgány disponovat oprávněním posoudit, zda určitá skutečnost má být podle mezinárodní smlouvy utajena či nikoli. Nebude-li Česká republika schopna z důvodu určitého obsahu svého vnitrostátního práva takové konkrétní posouzení a následné utajení plně zajistit, je pro smluvní partnery její chování "nepředvídatelné" a narušuje právní jistotu v mezinárodněprávních vztazích. Smluvní partneři pak nemusí určité citlivé skutečnosti České republice sdělit, případně k újmě její bezpečnosti nebo jiných jejích základních zájmů chráněných čl. 1 odst. 1 Ústavy.
S přihlédnutím k předchozí úvaze má Ústavní soud za to, že míra právní nejistoty, nepředvídatelnosti, jež rezultuje ze seznamu utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí jako celku, je přiměřená ve vztahu k zákonem požadované míře ochrany zájmů státu a s ohledem na ústavní princip dodržování závazků, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva.
Navrhovatel se dále domnívá, že nařízení vlády č. 246/1998 Sb. svým seznamem (napadeným ustanovením) dovoluje postupovat Ministerstvu zahraničních věcí při utajování skutečností tak, že může dojít k neústavnímu zásahu do práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny. Jeho přesvědčení Ústavní soud nesdílí. Zákon č. 148/1998 Sb. omezuje svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace mj. z důvodů zajištění obrany státu či veřejné bezpečnosti, tedy z důvodů, které výslovně připouští ustanovení čl. 17 odst. 4 Listiny. Vláda napadeným ustanovením nepřekročila při provádění tohoto zákona jeho meze a určitou, přiměřenou míru správního uvážení při aplikaci nařízení vlády si vyžaduje účel tohoto zákona. Uplatňování napadeného ustanovení v seznamu tak nebrání Ministerstvu zahraničních věcí přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti v souladu se zákonem.
Ústavní soud se neztotožnil ani s tvrzením navrhovatele stran údajného porušení ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny. Meze základních práv a svobod (v projednávaném případě práva na informace) jsou v projednávané věci nepochybně vymezeny zákonem (jednak zákonem č. 148/1998 Sb., který stanoví, co je utajovanou skutečností, a jednak zákonem č. 106/1999 Sb., jenž ustanovením § 7 určuje, že povinný subjekt utajované skutečnosti neposkytne). Jak bylo shora rozvedeno, meze zákona vláda v projednávaném případě neporušila, a neomezila tedy ústavně zaručené právo na informace více, než zákon dovoluje.
Ústavní soud připouští, že aplikace nařízení vlády č. 246/1998 Sb. a jeho příloh v konkrétních případech může vyvolávat jisté problémy a pochybnosti tak, jak tornu bylo v případě, jenž inicioval postup navrhovatele. Zákonný prostor ke správnímu uvážení může být v individuální situaci zneužit ke svévolnému utajení konkrétní skutečnosti, která aktuálně nesplňuje materiální podmínku § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. V takové situaci však právní řád dovoluje domáhat se ochrany svého práva na informace, a to prostředky, které vymezuje zákon č. 106/1999 Sb. Podle ustanovení § 16 odst. 1 tohoto zákona totiž lze proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace podat odvolání, resp. proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy rozklad (odstavec 5 citovaného ustanovení). Rozhodnutí o odmítnutí žádosti je dále přezkoumatelné obecným soudem (§ 16 odst. 6 citovaného zákona) a jeho rozhodnutí následně i soudem Ústavním.
Případné svévoli při určování konkrétních skutečností, jež mají být utajovány, lze tedy účinně čelit. Ústavní soud se proto domnívá, že napadené ustanovení v právě definovaném širším procesním kontextu je i v souladu se závěry, jež o požadované přesnosti právní normy a předvídatelnosti aktů veřejné moci učinil Evropský soud pro lidská práva. Tento soud požaduje v případech, kdy právní předpis opravňuje orgán veřejné moci k uvážení, aby rozsah a modality výkonu takového uvážení byly definovány s dostatečnou jasností s ohledem na daný legitimní cíl a poskytovaly jednotlivci odpovídající ochranu proti libovůli či svévoli [Kruslin proti Francii (1990), § 27, 29, 30 a M. a R. Andersson proti Švédsku (1992), § 75].
S ohledem na vše výše uvedené Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holländer v. r.
místopředseda
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujala k rozhodnutí pléna odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Eliška Wagnerová.
******************************************************************